特大城市社会风险监测机制法制优化

杨 方 能，严 芳

前言

我国城镇化进程加快，截止2021“年末全国人口141260万人，比上年末增加48万人，其中城镇常住人口91425万人。”(1)快资讯：《国家统计局 中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》[EB/OL].(2022-02-28)https://www.360kuai.com/pc/9781fd96c9cae99b6?cota=3&kuai_so=1&tj_url=so_vip&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1，2022-9-10。根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》(国发[2014]51号)调整城市规模划分标准，明确提出：城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。“从第七次全国人口普查数据显示，目前超大城市有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7个，特大城市有武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连共14个。”(2)土流网：《2021年最新城市评级：超大城市7个，特大城市14个，这6个城市晋级！》[EB/OL].(2022-09-22)https://www.tudinet.com/read/19953.html，2022-9-10。城市是我国地方经济、政治和文化发展的中心，是财富聚集及产业密集的重要区域。随着现代性发展，城市面临以风险分配为主的时代即“风险社会”的来临。(3)乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2004年，第15页。

与传统风险相比，现代特大城市风险呈现出“密集、重叠、连续等新特点。”(4)钟开斌：《国际化大都市风险管理：挑战与经验》，《中国应急管理》2011年第4期。特大城市是一国行政区划中重要的地方形态，它发挥着辐射和带动一定地域(如国际、国内、区域)发展的重要作用。特大城市的人口居住和流动，所拥有的空间、经济、信息，以及自然资源等，都是农业社会中无法企及的，也是特大城市存在大量社会风险的基本前提。城市特征因而也更加凸显：人口高度聚集，流动性空前提高；特大城市中心地位与暴力、失业、各类新型犯罪等各种类型的工业社会和后现代风险纠缠在一起；特大城市管理一体化与运行逻辑的单一化，普遍主义化和专业主义化特质不断凸显，虽然降低管理成本，但制造了许多社会风险。

一、特大城市社会风险基础机制之界定及特征

特大城市社会风险机制的稳定运行离不开科学合理的制度设计，也离不开健全法律制度的有力保障。特大城市社会风险监测机制既需要依赖于科技，更取决于良好的法律制度，以便对特大城市社会风险进行评判，“其目的和功能是识警防患，超前预控。”(5)阎耀军：《现代社会预警系统的结构模式及操作要略》，《未来与发展》2005年第4期。我国虽然针对城市社会突发事件应急管理制定了相当数量的法律法规，但突发事件与社会风险毕竟不是同一事物，相比于特大城市社会风险的复杂性，风险监管机制的相关法律显得不足，使得特大城市社会风险监测机制的运行呈现出碎片化与随意性。

特大城市的社会风险监测是从风险信息获得后围绕风险信息展开的系列运作，包括互联互通、信息报送、情报合作、分析评估及定期审查等操作流程。一般而言在这个环节行政机关的主要任务是：确定合适监测范围和对象，防止出现误测和漏测，跟踪特大城市社会风险的表现形态，实时监控社会风险演化情况，针对社会风险不同特征如实记载，分类归纳整理信息资料，汇编各类风险评估报告，并向有权国家行政机关和特大城市社会公众发布评估报告。它不仅是承接特大城市社会风险预防环节的先行制度，并且为后续展开的特大城市社会风险处置及恢复环节提供数据支撑与分析基础。因而特大城市社会风险监测具有其独特的特性。一是综合性。特大城市社会风险监测的指标体系的设计一般是对行政、经济、社会等多种因素的综合考量，监测对象同样具是多目标、多样化的，数据分析亦是建立在对内外部因素全面研判评估的基础之上的。二是系统性。特大城市社会风险监测分析的对象首先是由若干个相关单位组成的有机整体，在进行数据的整理评估、分析研判时同样需要运用系统论的方式方法，从部分出发着眼于整体系统进行分析。三是预测性。风险监测分析是从特大城市社会风险现状出发并具有未来指向的程序设计，通过当下的数据处理及评估产生指导风险应对处置措施的预案，是对未来发展变化和前景的预测。四是实践性。特大城市社会风险监测机制具有应用性，也即风险监测侧重于在实践中解决具体的风险性问题，最终的目的在于完成特大城市对于风险监管的整体目标，因此具有充分的实践性。

当前的特大城市社会在风险监测环节中，并没有完全契合法治的发展要求，在监测机制中存在诸多的合法化危机，如风险信息的互联机制、定期审查和分析判断机制、情报共享机制等，尚存在法制优化完善的巨大空间。本章首先对特大城市社会风险监测阶段的各项机制进行界定，并对各项机制所面临的合法化危机进行深入剖析，其中，涉及到风险信息的互联互通、风险信息的报送、风险情报的合作、风险信息评估以及定期审查等各个机制中暴露出的合法化问题；随后，对域外具有代表性国家特大城市社会风险监测机制的成功经验进行梳理与借鉴；最后，提出了优化我国特大城市社会风险监测机制法律制度应当遵循的基本原则、总体思路和具体路径。

二、特大城市社会风险监测机制之合法化危机

信息是贯穿特大城市社会风险监测机制全过程的要素，也即特大城市风险监测机制的各个环节基本上是围绕监测信息展开。特大城市社会风险监测信息主要是指负责监测的管理部门为了有效的预防和应对特大城市社会风险所收集、整合的各种相关信息，包括但不限于风险事件的风险源、时间地点、原因类别、地域范围、发展趋势等等。一般而言，监测获得的风险信息具有动态时效性、模糊不定性及难保真实性。在风险监测阶段，行政法需要规定特大城市政府负有建立和完善城市社会风险数据库的职责，对风险数据库中巨量数据进行分析与预测判断的职责，对特大城市社会风险加以识别的职责，“对社会风险进行实施监控职责，建立和完善社会风险信息提取机制与反馈机制的职责。”(6)李友梅：《城市发展周期与特大型城市风险的系统治理》，《探索与争鸣》2015年第3期。

(一)风险信息互联与互通机制之缺陷

特大城市政府在履行社会风险监测职责时，必需高度重视信息沟通问题，尤其是大数据时代的背景下，信息资源对于特大城市的稳定运行占据极为重要的地位。信息是特大城市政府处置社会风险的基础。如果缺乏准确、客观、全面的信息，特大城市政府风险管理部门则无法认识社会风险动态，也难以做出科学决策。此外，随着我国特大城市社会民主水平日益提升，城市公众的监督和维权意识不断提升，行政法需要规定特大城市政府应当及时、准确和全面地向社会公众发布特大城市风险监测所得相关信息的职责，也需要规定特大城市政府在广泛的范围内与社会团体、公众展开特大城市社会风险信息互联互通的合作与交流义务。

1.特大城市社会风险信息互联互通机制之界定

通常而言，特大城市风险监测信息的互联与互通是指，特大城市政府及其职能机构、专业监测网点，甚至非政府组织和公民个人收集、报告、传递、分享特大城市社会风险事件信息的活动，它是一个双向互动的过程。(7)当前学界并没有明确关于风险监测互联互通的概念界定，此概念主要参考学者王宏伟对于“突发事件的信息沟通”的定义，具体参见王宏伟：《突发事件应急管理预防处置与恢复重建》，北京：中央广播电视大学出版社，2009年，第173页。事实上，风险监测信息的互联与互通的过程也是信息整合的过程。特大城市基于其广阔地域、人口规模和复杂的组成单元，特大城市社会信息必须要经过有权机关整合之后才有可能出现“整体涌现效应”。即分散的和零碎的社会风险信息难以说明问题，需要将多个信息整合起来才会会凸显一定问题。现代特大城市风险管理基本规则是，特大城市政府需要对各类风险事件予以综合性应对，而前提则是城市社会风险信息的共享、互联与互通。特大城市政府对的一个基本问题就是对不同来源与组织的社会风险信息进行整合。这种整合，从纵向看，要在特大城市政府组织内部拓展，从横向看，则在不同组织、有时是许多不同组织之间拓展。(8)Summary of a Workshop on Information Technology Research for Crisis Management[EB/OL].(2017-07-21).http//:www.nap.edu/catalog/9734.html，2022-9-16。

根据信息的来源或其所属部门，在理论层面，特大城市社会风险信息的互联与互通主要包括以下几种活动：(1)特大城市人民政府及其有关部门之间就自己所负责的事项、职权范围内交换风险事件监测信息；(2)特大城市不同行政单元区域内的政府及其相关部门就自己职权(地域)领域部分，相互之间交换风险事件信息，包括特大城市中心城区、下辖区县乡等；(3)不同的专业机构、监测网点之间交换风险事件信息，如负责城市的电力、水力、卫生等各专业机构；(4)公民、法人或其他组织之间以及这些社会主体与政府部门之间，交换风险事件信息。总的来说，风险事件的信息互联互通在不同路径的作用下形成一个类似于网状的结构，这个网状结构应当是能够对特大城市最广泛的横向纵向范围内进行覆盖，并且其中不同结点之间的信息流动都是双向的，而不是政府的单向活动。这样，可以说任何一个结点既是信息的传送者，同时也是信息的接收者，并且在信息网络的整体作用下，信息总量在交换的过程中也相应不断增加。从系统作用的角度讲，对于每个结点来说，信息并不是机械的汇总、加和，而是需要进一步的比较、鉴别、梳理、分析，使整个风险事件的信息越来越明晰，最大化的通过信息共享还原整个风险事件的全貌。

2.风险信息互联互通机制之合法性危机

相较于信息共享的理论完善状态，当前的特大城市社会风险信息的互联与互通机制尚存在较大的合法性不足，特大城市社会风险信息资源主要掌握在政府手中，社会公众主要扮演了信息的上报者，而不是信息的享有者角色，并且由于我国行政体制呈现部门分割现状。在特大城市中，社会风险多以纵向垂直流动为主，而在横向之间共享与整合程度不足。

(1)不同机构、监测网点、地域之间信息的闭塞。特大城市在地域和影响力方面都有较强的辐射能力，往往一个细小事件的发生会对周边区域的政治经济环境、社会民众的切身利益造成相当的影响。所以在城市，特别是在具有代表性的特大城市中，一般有针对性的在不同机构、不同区域设有监测网点，以寻求风险事件信息监测的全覆盖。但问题在于，目前为止我国特大城市社会风险监测信息的共享与整合的责任缺少规定，也没有可操作的实施细则，没有一个能够整合不同领域、地域资源的信息系统。也即，当前在地域范围、专业机构和监测网点之间缺少充分的信息互联与互通，风险事件监测信息呈现出碎片化的状态。“2005年11月13日，中石油公司吉林石化分公司发生双苯厂硝基苯精馏塔爆炸，事件共造成68人伤亡，直接经济损失近7000万元，并引发松花江水污染，给特大城市哈尔滨市造成停水灾难为例加以分析。”(9)戚建刚、杨小敏编著：《从灾难中学习——突发事件应对案例评析》，北京：中国法制出版社，2007年，第73—125页。该事件发生时，吉林市和省政府并没有依法按时向哈尔滨市政府和黑龙江省政府报告松花江水体遭到污染事实。而根据《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》第8条的规定，对于类似于此类特别重大污染事件，吉林市及吉林省环境部门应当在48小时内就报告给哈尔滨市和黑龙江省。然而，松花江水污染事故发生之后，居然是黑龙江和哈尔滨方面派出监测人员前往吉林，并先获得松花江水已经被污染的检测数据。2005年11月23日，黑龙江省人民政府以新闻发布会形式向全国50多家媒体通报了哈尔滨停水事件及松花江水域污染情况。但对于哈尔滨市民而言，黑龙江省人民政府披露太晚。2005年11月24日，哈尔滨市市长在接受媒体采访时公开声称，“11·13”吉林石化双苯厂爆炸事故发生之后，黑龙江省公开消息中并没有发布松花江水受到污染的消息，这就给作为下游的哈尔滨市城市造成诸多困境。

(2)同一政府的不同部门之间信息割裂。负有社会风险监测的政府机关往往会根据不同部门的职能职责具体分配监测的具体事项，因此部门主体也能够对本领域内的风险指标进行较为专业的监测，但弊端在于风险事件的发生多是社会因子综合作用的结果，单一的因素监测并不能够完整反映风险发生的全部原因。即使是特大城市中同一地域、同一层级的政府部门也有进行信息互联互通的需求。当前各部门分散监测，缺少信息共享、信息整合的监测机制事实上在政府内部形成了以部门职责划分的割裂的信息垄断。比如，在2014年上海发生的“12·31”踩踏事件中，从2014年12月31日20时到23时35分踩踏事件的发生，上海市公安局指挥中心两次要求黄埔区公安分局指挥中心上报外滩风景区和南京路步行街的人员流量情况，同时，上海市公安局曾三次要求黄埔公安分局，提示外滩风景区人员很多，但没有引起黄埔区公安分局的重视。(10)钟开斌：《公共场所人群聚集安全管理——外滩拥挤踩踏事件案例研究》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第79页。

(3)社会主体与政府主体之间信任鸿沟。在惯性思维中，政府部门基于其职责的运作，拥有较为集中的人力、物力资源，因此能够集中力量办大事，所以在职权和专业等因素的综合、长期运作下，形成的政府信息往往具有较大的封闭性。这在特大城市中表现得尤为突出。相较于其他城市拥有更加繁杂的社会治理事务，特大城市政府难以充分利用各类信息资源，也缺乏与社会主体的沟通。虽然信息公开制度不断完善，但具体到社会风险事件中，风险监测信息的实时状态、政府的应急预案、风险评估信息等社会主体较难以取得。辅以特大城市政府可能出于社会治安稳定等政绩的考量，选择性的公布风险监测信息，而隐瞒的不利信息一旦被曝光则更容易加深社会其他主体与政府之间信任鸿沟。

概括而言，当下的风险监测信息共享机制仍呈现出单向的模式，也即缺少信息互联互通基础数据库建设。一方面特大城市的政府部门对于区域专业领域内的风险源信息、应急资源、应急预案等信息掌握，相对于社会其他主体较为垄断；另一方面这些信息多由城市不同(层级)政府部门内不同机构掌握，缺乏整合，同时信息在上下级之间，横向区域之间的传递也不通畅，跨专业领域的信息更是如此。因此，这样的信息数据管理方式使得政府在面临复合原因作用下形成的社会风险时，难以获得充分的信息，为决策提供充足的支撑。

3.信息互联互通机制缺位之危害

不论何时，在风险事件发生之际，提供真实、可靠、及时的公共信息是特大城市社会风险监管主体不可推卸的法律责任，尤其是在国家社会一体化时代，这些信息不仅关系到本地区民众的基本利益，也在较大的范围内与其他区域产生关联。国际和国内的经验都表明应对特大城市社会风险，信息的及时和客观性都极为重要，任何的隐瞒不报，或者漏报少报都会造成不可估量的损害。在开放的社会条件下，信息披露的渠道较多，人们对信息的需求，尤其是社会风险事件的需求，比任何时候都更为强烈。如若信息公布平台处于“集体失语”的状态，即官方的信息传播机制未能及时承担起向社会公众披露真相的责任，会间接刺激非常态传播途径的活跃，造成真假信息的混乱，诱发社会恐慌和不稳定。即在大数据时代背景下，特大城市的风险监测更加应当注重信息共享的重要性，究其原因在于缺少能够保障信息占有主体之间进行互动的机制，而在合法化的语境下则需要通过法制机制的完善有针对性的设计一个促进信息互联互通的平台。

(二)风险信息报送机制之缺陷

1.风险信息报送机制之界定

信息是贯穿特大城市风险监测机制的全过程的要素，从信息的流向来看，信息报送也即信息自下而上的流动，即信息的上行，包括从特大城市中低层级的部门、政府向高层级的部门、政府流动，从分散的普通民众向城市政府主体汇总的过程等。信息的报送或者说是信息汇总过程，是一种具有综合性特征的信息收集和汇总过程，与传统信息收集提法的不同之处在于，一方面，从行政主体的视角分析，传统意义上的信息收集强调信息主管部门的积极作用，及其在职责职权的范围内通过一系列的行政行为的运作获取相应的信息，但是信息的报送相较而言强调行政主体的被动性，上级政府部门的被动性更为突出，即政府主体在相对的静态模式下获得来自不同主体、领域、地域报送上来的信息资源。另一方面，从责任主体的多样性来讲，信息收集的主要责任在于行政主体的单方责任，要求其主动依据职权职责去获取风险事件的相关咨询，但完善的风险报送机制涉及的主体责任具有更加广泛的内涵，是以政府主体为主，其他社会主体同时积极参与的协作模式。这亦是由特大城市社会风险监管机制的复合型属性所决定。

社会风险事件的信息报送，是指特大城市中依法负有信息报送职责的主体，比如，特大城市人民政府应急办公室、特大城市社会风险信息监测网点等收集、报告、传递特大城市风险事件信息的活动。依据《突发事件应对法》，信息报送包括如下内容：(1)特大城市下级人民政府及其有关部门向上级人民政府及其有关部门报告；(2)特大城市政府所设的专业机构、监测网点和信息报送员向所在地人民政府及其职能部门报告；(3)一切获悉风险事件信息社会主体，比如，公民、法人或者其他组织向所在地人民政府、有关主管部门或指定的专业机构报告。依法负有报送职责的主体应当及时、客观、真实报送，不得迟报、谎报、瞒报和漏报。然而我国特大城市当前风险信息报送机制在主体、渠道、原则内容要求和责任等几个方面均存在完善的必要性，诸如信息报送主体的较为单一，信息报送渠道较为陈旧，缺少信息报送缺乏具体规定，信息报送的责任机制也没有落实；等等。

2.信息报送机制之合法性危机

在特大城市社会风险监测中，信息报送的重要性不言而喻，直接关乎风险事件原貌的还原度和风险事件应对的有效性，如果组织机构、企业内部的风险事件不能有效控制和处置，就可能随着特大城市的运行网络迅速扩散。“在2005年11月中石油吉林分公司双苯厂发生爆炸时，不仅厂址距离松花江不足500米，还将排污管道直接修建到松花江中。爆炸发生后，约有100吨含有苯、苯胺、硝基苯的污染物混杂在消防废水中进入松花江。吉林省和黑龙江省一些重要城市发生停水事件，处于下游的哈尔滨全市停水四天；就连俄罗斯业也受到污染物影响，并提出损害赔偿。”(11)戚建刚、杨小敏编著：《从灾难中学习——突发事件应对案例评析》，北京：中国法制出版社，2007年，第73—125页。这其实是企业一起生产事故，但由于涉事企业缺乏效预防和控制，导致重大环境污染事故发生，并演变为国际纠纷。由此，特大城市中企事业单位必须有效预防和及时控制安全生产事故，并及时向法定政府部门报告信息，从而防止事态恶化。(12)李童喜：《政府应对突发事件的信息报送机制研究》，《中国应急救援》2012年第2期。

概言之，当下特大城市社会风险信息的报送机制存在主体单一化，内部缺乏监督，渠道陈旧僵化，缺少原则性要求及主体责任规定的内容，亟需对各个主体的不同活动在法制化的总体方向上进行机制完善。

(1)报送主体单一化。风险信息在传递中往往容易被改变或遗漏，并且单一的风险信息来源往往会扭曲风险监测信息，从而影响决策效果，因此为全面了解风险事件的详情，准确对风险事件做出应对，特大城市社会风险事件信息报送主体应当具有多元性。我国目前实行“政府主导、公众参与”风险监测模式，以特大城市政府部门纵向的信息报送为主导，横向多元主体下的报送严重缺乏。理论而言，报送责任主体应当至少包括：特大城市人民政府及其职能部门；特大城市中的企业和事业单位；其他主体，比如，非政府组织，甚至公民。不同主体的报送方案也有详细讨论的必要性，如政府部门是分级分类报送或是遵循属地管理原则，其他社会主体的报送主要包括哪些群体，是否能够实现城市不同地域和领域等。

(2)内部报送机制存在弊端。在政府强力监管模式下，风险信息的报送以政府内部各层级各部门纵向报送为主，但信息报送内部渠道的弊端在于，报送的渠道具有较大的封闭性，多是政府部门内部进行交流的上传下达模式，外部民众很少能够获悉；报送的内容选择具有较大的裁量性，特别是在风险信息不利于地方政府工作或者形象时，行政机关工作人员有时会隐瞒真相，甚至是阻碍信息报送，以至于上级政府或部门不能及时获得准确全部信息，从而给风险应急决策造成被动。如“2004年6月10日北京大安山矿难”(13)王殿学.北京大安山原副乡长因矿难被判刑[EB/OL].(2017-07-22).http://news.ifeng.com/society/1/detail_2007_09/30/916044_0.shtml，2022-9-19。等。此种内部报送机制的弊端同样存在于其他社会专业组织和机构之中，以新闻媒体行业为例，在风险事件原貌呈现之前，媒体机构为了能够博得社会公众的眼球和关注力，故意夸大损害事实，隐瞒部分真相，引起社会动荡与不安，对社会秩序造成了较大的冲击，为风险治理与社会恢复造成了相当大的阻碍。

(3)报送渠道存在僵化的缺乏。《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，通过建立社会公众报告、举报奖励制度、设立基层信息员等多种形式，不断拓宽信息报告渠道。传统的风险信息报送主要有政务专网、电话邮件等形式。这些渠道一是较为封闭，隔断了信息报送与公民参与之间的关系，并且不利于发挥民众对信息报送的监督制约。二是这些渠道仍然是旧式的信息传输路径，对于提高行政效率，应急决策并能发挥最好的效果，准确性和时效性有限，忽视高新技术在当代行政中的应有地位。三是并未区分常态和非常态下信息传输渠道，缺少为紧急状态下的风险信息提供适当的渠道，影响非常态下的风险应急处置。

(4)缺少对报送内容、原则的规定。特大城市社会风险信息报送并不意味着机械的信息传递，其在不同的阶段具有不同的内容及原则性要求。一般来说，风险事件根据发生原因、机理、性质、对象等被归为不同的类别，并且风险事件的内容要素涵盖事件发展趋势、发生时间和地点、事件的信息源、事件起因和性质、事件进展基本过程、已造成的后果、影响范围等多项内容，并且风险事件在初报、续报和终报阶段内容的侧重点也有所不同。除此之外，特大城市社会风险监测信息的报送也应当符合一定的原则性规定，如及时性、准确性、全面性、持续性等等。缺少原则规定的信息报送会造成诸多不利的后果，及时性原则应当得到最大的重视，例如，2007年发生在北京的“3·28”地铁10号线2标段坍塌事故，事故责任方就存在严重阻碍信息报送现象。“2007年3月28日上午大约9点半，北京市地铁10号线2标段苏州街站东南出入口处发生一起坍塌事故，深度为约11m，塌方面积约20m2，6人被埋，但该工地责任人却并未及时报警而是摘掉项目部牌子，锁闭大门，严禁施工人员外出，还收缴工作人员通信工具，封锁消息，从而导致公安部门迟迟未接到事故消息，出现救援的不及时情况”。(14)国家安全监管总局、建设部关于北京市地铁10号线2标段苏州街车站“3·28”重大塌方事故的通报[EB/OL].(2017-07-21).http://www.gxzj.com.cn/news.aspx?id=2390，2022-9-18。但如果在该地发生第一次事故后，责任单位能够及时报送信息，并采用预防措施，而不是选择封锁信息，次生事故可能不会发生，也就不会造成严重损失。其他原则如持续性原则也同样重要，如美国政府其实在“9.11”事件发生前就发现恐怖分子试图对美国发动恐怖袭击现象，如果美国情报部门能够整合信息，该恐怖事件就能够被预先处置。

(5)报送主体责任未明确。特大城市社会风险监测的信息报送事关风险监管全局，任何的迟报、漏报、瞒报社会风险信息，尤其是重大的社会风险信息，将直接影响上级政府部门及时了解情况和对紧急情况的处置，容易造成处置被动。事故的发生与损失的扩大与管理责任不明确有直接的原因。《国务院办公厅关于加强和改进突发公共事件信息报告工作的意见》规定：在特别重大、重大突发事件的处置过程中，现场指挥机构负责人或者授权专人要与上级政府责任部门保持密切联系，及时、主动报告信息。根据此项意见的精神指示，风险信息报送应当有明确的主体责任机制作为保障，相应完善的职权职责的设定应当成为风险监测信息报送机制的重要组成部分。

综上所述，当前特大城市社会风险监测信息报送在多元主体、内部监督机制、报送渠道、内容原则性规定及主体责任规定五个方面尚存在完善的空间。特大城市具有地域辽阔，构成元素复杂的情形，政府构成部门体系繁杂，科层诸多，内部信息难以被外界获知。同时特大城市的社会环境的复杂性也催生了更多的社会组织机构的产生，因此专业性也成为信息沟通交流的障碍之一。所以从主体、渠道、内容、责任等各个环节进行细致的规定，以协调促进特大城市风险信息报送机制的合法化完善。

(三)风险情报合作机制之缺陷

信息的完备程度直接影响到特大城市社会风险监测监管的效果，由于特大城市社会风险信息容易出现失真等情况，并且具有复杂、多变的特征，由此特大城市政府如何识别、收集和传递关键信息就显得非常重要。(15)钟开斌：《应急决策--理论与案例》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第70—143页。从该意义上分析，信息与情报存在一定差异。信息多是靠近基层社会或政府，而情报更应该是面向上层决策的、经过处理的信息，换言之，“情报是被激活了的特定信息”(16)姚乐野、范炜：《突发事件应急管理中的情报本征机理研究》，《图书情报工作》2014年第23期。，而缺失情报的风险监测监管如同无源之水。

1.风险情报之界定

从定义而言，特大城市社会风险监测信息是指能够支撑风险事件应急决策和应急管理的各种信息资源。它们包括城市政府从城市管理从所形成的风险信息，从互联网收集的风险信息，以及通过新闻媒体报道获得的风险信息。但由于风险信息资源复杂、多样、多源，由此，如何整合它们，将其加工、提炼成为有用的目标信息就变得十分必要。特大城市社会风险监测的情报其实是基于应急信息的转换、融合、提升等过程，需要收集与整合城市多样风险信息源。

情报是一种具有特定用途的知识和事实。它是特定主体运用一定的媒体传递给特定使用者，帮助它们解决在生产和生活中的具体问题的特定知识和信息，是人们决策的依据，是特定城市政府对风险事件加以决策的必备条件。从学理而言，特定城市政府的风险决策的情报包括情报来源、情报流程以及情报产品三项内容。(17)范炜、胡康林：《面向突发事件应急决策的情报支撑作用研究》，《图书情报工作》2014年第23期。从本质而言，特定城市政府需要从“风险事件多个维度的信息上升到情报高度，”(18)Egnoto Mj，Svetieva E,Vishwanath A,et al.Diffusion of emergency information during a crisis within a university.Journal of Homeland Security and Emergency Management,2013,10(1),pp.267—287.从过程中提取情报(19)Schlegelmilch J,Albanese J.Applying business intelligence innovations to emergency management.Journal of Business Continuity & Emergency Planning,2014,8(1),pp.31—40.，抓住特大城市社会风险决策中的“主要矛盾”—将风险事件信息提炼成有价值的情报，帮助特定城市政府做出更有解释力和预测力的决策。但我国目前特大城市社会风险应急决策中的情报机制存在诸多问题，比如，情报来源不明晰和不及时、质量较低。这是行政法需要重点解决的难题。

2.情报合作的理论基础

特大城市社会风险情报合作的背景在于，城市社会已经由传统的“熟人社会”转向了“陌生人社会”。在特大城市中：一是各类主体之间出现信息不对称性情况，专家成为决策依据。特大城市社会风险处于弥漫状态，面对复杂信息，城市公民往往难以做出科学决定，它们接触的风险事件有时都超出了认知范围，因而城市公民需要依靠专家来决策，专家知识往往成为特大城市社会风险决策统一依据。二是合作治理的出现。随着市场经济的发展，特大城市治理结构的转型，形形色色的团体在特大城市社会中不断的发展壮大，在自身的行业领域形成自我约束的治理效应，同时在整体的国家和社会治理中也增加了相应的话语权，担任更重要的角色。政府、非政府组织、社会团体、个人等构筑了现代特大城市治理的多元主体。他们相互作用、相互影响，共同促进以善治为目标的治理。而特大城市社会风险的出现使得这两项特征更加凸显，公众对专家系统和公共权威的信任实际上是自身缺乏相关知识和信息，形成对专家系统或公共权威的“依赖”感和信任感。(20)吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，南京：译林出版社，2000年，第24页。三是特大城市中个体化社会与风险社会化的矛盾存在，个体化社会形成的愈渐小规模的社会无法应对社会连锁效应的社会风险，由此，凸显社会主体合作的重要性，社会风险的有效治理也需要合作机制。对于特大城市来说，尤其重要。以北京汽车量和道路面积关系为例说明，根据权威部门测算，北京的道路虽然够容纳500多万辆汽车，而所谓容纳其实有条件的，诸如汽车之间保持安全行驶车距，而且能够同步、低速、匀速行使。但实际上，整体道路面积与汽车总量理论上的匹配缺乏实践意义。因为道路分布在整个北京行政区域，而大部分汽车在中心区和主干道行使，由此北京中心区和主干道的道路会出现拥挤现象，在早晚高峰期间，局部交通甚至接近瘫痪，如果遇到风险事件，就会酿成灾难。比如，“2012年北京发生“7·21”大暴雨，京港澳高速房山段，几百辆车被雨水淹没无法行使。”(21)朱明刚：《北京“7·21”暴雨灾害事件舆情分析》[EB/OL].(2017-07-29).http://yuqing.people.com.cn/n/2012/0824/c210118-18826783.html，2022-9-16。同时，特大城市社会风险的爆发具有较大的影响力和波及地域范围，涉及的行业领域范围也更加广泛，单纯依赖政府行政强力运作的监管模式已经不足以应对，需要社会各方主体的协力合作，在风险形成发展的各个阶段形成监管合力。

特定城市政府运用大数据能够获得海量风险信息，这些风险信息整合之后能够产生新的关联关系，而这对于解决特大城市社会风险缺乏问题特别重要。同时，“信息孤岛”问题成为特大城市风险监测的“瓶颈”，构建完整、合理、协同运作的信息和情报流程就变得尤为重要。因此，面向特大城市风险监测的快速响应情报体系应当是一个通过资源整合，横向和纵向互动的，具有高抽象层次、多要素的综合有机整体。显然这一平台单凭特大城市政府一己之力难以支撑，而是需要在特大城市社会风险监管各个环节强调合作的治理模式，具体到风险监测的这种合作主要表现为确立风险情报合作机制。

3.风险情报合作机制存在的合法性危机

(1)现有的特大城市社会风险监测机制侧重事后监测，城市社会风险情报资源相对匮乏。目前特大城市政府对城市社会风险的案例库、知识库、策略库等信息资源投入不足，对风险情报资料建设不充分，难以发挥情报在决策中的指导作用。比如，一些特大城市通常会制定安全生产风险管理规定。这些规定一般会将“以人为本、科学发展、安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理”作为安全生产风险管理的指导方针，主要职责内容仍是以从风险事件发生后的风险源调查开始，对于风险预控的法制规定明显不足。而以情报为核心的决策支持体系可以有效支撑特大城市政府做出风险决策，由此，在信息时代背景下，特大城市政府应当依法对情报要素(资源)进行重新认识，并建立和健全相应的情报支撑体系。

(2)特大城市风险监测机制虽然具有技术性，但在服务的拓展性、系统性以及便民性方便不足。情报系统的建设应当注重技术与人文的统一，科技智能和专业团队的结合，降低对技术理性的依赖，相应增加情报体系中人文情感成分，发挥二者兼容的合作机制。特大城市庞大组织机构的整体运作依赖科学因素无可厚非，但也要注重人文因素，不然在技术风险发生形成的瘫痪将造成更加严重的后果。比如，一些特大城市的安全生产风险管理实施指南仅仅依赖各种技术性评估方法，德尔菲法、风险矩阵、危险性评价法，但忽视了人的能动性因素。

(3)特大城市社会风险情报仍主要依赖政府组织的作用。这种主要依赖政府的情报系统存在一些不足。一是由于政府机关等级森严，机构林立，风险信息传递与风险决策做出过程刚好相反。这导致决策效率，还容易出现决策错误。比如，2013年发生在北京的“京温商城女子坠亡引发聚集事件”中，从5月3日清晨袁某某坠楼，到5月8日北京市公安局官方微博“平安北京”向社会发布京温商城聚集事件的一则消息，袁某某事件的相关信息一直处于对社会公众保密状态，这就为谣言的传播提供了土壤。(22)国家行政学院应急管理案例研究中心：《应急管理典型案例研究报告(2015)》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第261页。二是政府机构的决策有时会违反比例原则，导致决策成本高昂，但其所掌控的总体资源有限，在应对巨灾时往往会显得捉襟见肘；三是政府决策强调命令与服从，但城市社会公众接受和理解政府决策需要时间，一旦政府风险决策出现失误，容易引起群体性事件；四是政府决策有时较为迟缓，难以有效对风险事件做出反应，特别是不能灵活应对新兴风险事件。在特大城市中诸多关于风险管理的法律法规均规定了地方各级政府分级负责的组织管理原则，比如，“属地‘网格化’风险管理为基础，专业部门负责、安全生产委员会综合协调”。又如，谁决策、谁负责的原则，主要将政府置于主导地位，其他社会主体仅仅是作为热心的参与者。相较之下，特定城市公民社会组织具有自身优势：一是民间性。公民社会组织是以民间组织形式出现的，不代表官方立场；二是相对独立性，即它们拥有相对独立的组织机制、管理机构、经费来源、人事安排，不依赖于政府；三是自愿性，成员处于自愿和公心参加公民社会组织，不存在强迫现象。这些优势能够弥补政府不足。由此，如果在特大城市社会风险情报机制建设过程中，充分发挥公民社会组织的作用，则能大大提高情报的功效。

可见，特大城市社会风险情报合作机制应当从不同方面来完善，构建风险情报库，增加专家权威和科学技术的资源整合，促进更多的社会群体参与到风险情报的合作中来。抽象来讲，需要让专业机构、专家团队和普通民众均参与到特大城市社会风险情报机制建设中来，实现风险监管的全社会参与，在城市社会尽可能广的领域内实现风险情报的合作。

(四)风险定期审查机制之缺陷

1.特大城市风险定期审查之必要性

风险监测的意义在于为城市中的社会风险提供警示信息，或是为已经发生的风险事件提供及时的信息或者应对渠道，一旦监测出现遗漏，难免会遗漏正在酝酿的风险信息，错过将风险控制在最小范围内的时机，贻误风险应对决策的有效性，增加风险管理的成本，对社会中民众的利益造成损害，因此，风险监测应当是一种常态化的社会监管，即有必要在特大城市社会风险监测中建立定期审查机制。

传统意义上的风险监测是一种主要依赖技术理性的智能，靠计算机监测数据维持社会风险常规审查的路径，但是计算机数据的反馈，最终需要经过人工智能的分析处理才能保证风险常规审查的有效运作。同时，定期审查的常规运作也需要政府部门与社会力量的综合运用才能实现，并且需要一定的责任机制予以保障，正如贝克所说，风险一旦出现，自然就会产生责任问题，而相关人员在处理这些风险的过程中总是缺乏责任担当，这就是所谓的有组织不负责任。(23)薛晓源、周战超：《全球化与风险社会》，北京：社会科学文献出版社，2005年，第23页。因此，风险监测的有效性除了完善风险信息共享、情报合作、风险评估之外的程序，还需要建立定期审查程序作为监测机制的有力保障。

2.审查机制存在的合法性危机

建立和健全特大城市社会风险的定期审查机制是对风险予以监管的常规状态，但当下的风险定期审查机制尚存在较大的不足，在实践中引发了不应有的灾难。比如，在2014年上海发生的“12·31”踩踏事件中，面对新年倒计时活动的变更，上海市黄埔区政府对外滩源举办新年倒计时活动进行了安全评估，但对于不再如往年那样举办活动的外滩风景区可能出现的人员聚集安全风险则没有作评估，为后续发生踩踏事件埋下了种子。(24)钟开斌：《公共场所人群聚集安全管理——外滩拥挤踩踏事件案例研究》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第53—54页。暴露在各种不同环节中，包括政府部门内部的过于僵化的科层制约，专门性机构缺失、合作机制不健全，以及责任机制缺位等等。

(1)科层下的条块分割，分工管理体制缺乏灵活性。特大城市地域广阔，人口众多，情况复杂，将社会风险定期审查工作交给一个行政机关统一处理显然是不可行的，需要多个部门的配合协调，但依照行政职权划分将审查权力分配给各部门，它们之间产生冲突可能性增大，并且对于出现的新问题不易解决。除此之外，各部门其他常规工作仍需占用其大多数的时间，因此在精力有限的前提下，必然难以兼顾，难以提高风险审查专业程度。各种原因在于，特大城市社会风险监测“多部门分段式”监管体制在一定时期一定范围内能够明显提高和加强风险监测的力度和成效，但其弊端也随着工作要求的提高和责任的细化而逐渐显现。缺少具体的责任分工，职责存在重叠和空缺，并且在各机构内部没有真正形成监督合力，导致综合效率不高。部门之间缺乏沟通，责任意识缺乏，直接影响风险监测的统一性。

(2)风险监测缺少针对性、专门性。维持定期常规的风险监测需要政府部门的综合协调，但常规性监测还需要专门的机构、人员、组织来保证。从政府组织内部立场而言，各部门在自己的职责、专业范围内对社会风险要素的某一方面进行定期监测，但各部门受制于部门工作专长，容易在自己的领域内形成封闭的“信息孤岛”，实际上不能有效实现风险定期监测的应有效果。换言之，如果缺少专门的预警部门，缺少承担与监测有关的各方面综合协调工作，并对风险监测提出专业意见，就难以将各方面信息资源进行有效整合，难以形成有效的牵头主管主体，事实上形成无人负责的情形。从风险监测的专业性来说，缺少专人对风险信息事件做出专业的分析，难以及时清晰的对风险事件的全貌进行全面了解。因此，在风险事件定时审查的各个流程和环节都应当增加风险审查的专业性，包括风险监测的专业分析人员、专门传播路径、联络和决策控制部门等多个方面和各个环节，以全面提升风险监测的专业化程序，提高定期审查的效率和效果。

(3)缺少相应的合作机制。风险监测是社会各方主体合力作用下的活动，定期审查更是需要在社会更广泛的领域内实现合作。但这种合作理念，在目前特大城市社会风险定期审查中仍未确立。这主要体现为：一是上下级政府之间基于工作职能划分，对于不确定的职责往往表现出一种冷淡的态度，推诿、无视风险常规审查工作；二是行政机关和企业之间难以真正合作，行政机关工作人员通常是追求自身利益最大化的经济人，而企业则往往追求利润最大化，双方在“共同利益”的基础上难免会出现权力寻租、贪腐不作为的情形，形成在风险审查中互相包庇、应付，在风险信息披露中保护政府或企业特殊利益的关系；三是政府和社会组织、行业协会以及社区、普通民众之间的潜在的冲突。在市场经济的条件下，社会主体在某种意义上缺少对社会责任的主体意识，为了短期利益而做出危害社会公共秩序的行为。政府作为公共治理的主体，本身也没有发挥出组织联合的作用，没有充分利用和发挥政府机制、市场机制和社会自治机制的综合效应。没有注意各主体之间的联动效应，忽视行业协会的专业效应，以及社区民众的广泛监督作用，对于资源的最大化利用没有实现。最终只能是形式层面的结合。但现实中的网格化效应并没有发挥，网络节点之间仍是断层的情形。这些因素使得社会风险审查过程中政府、社会组织、社区等各方主体之间利益存在潜在冲突，从而难以有效形成合力。

(4)责任机制缺位。特大城市社会风险监测定期审查，一方面需要授权机制的确认，即通过法律制度形式将社会风险监测审查中各项职权赋予不同的政府部门及社会主体，从而保障社会风险监测工作的有序开展。另一方面，则需要责任机制予以规范，即法律制度将各主体的不当履行职责的法律责任予以规定，作为事后惩戒机制，功能在于对各方主体依法履行审查职责形成倒逼机制，同时制裁不依法承担法定职责的行为。但当前的制度中并没有相应的责任制度性规定，使得社会风险监测定期审查处于有职权无责任的不对等状态，致使职权主体不认真对待和履行自己的权力、不认真承担责任。民主行政当然责任政府，政府需要承担各种类型的法律责任，法律责任是对政府一种控制机制。在责任政府的大背景下，建立特大城市社会风险定时审查的责任机制，对于促进风险监测机制的良好运行具有重要的促成作用。

3.定期审查机制法制化的重要意义

特大城市社会风险定时审查机制的法制化具有重要意义。一方面，在于风险事件本身爆发的不确定性和突发性，需要实时审查机制对风险事件的相关信息展开常规监测，以及时掌握风险事件的动态；另一方面，应对风险需要，风险事件本身也是随着社会发展变化而不断变动的，从风险信息的收集、情报系统、评估机制等相应策略的改变都依赖于定时审查机制的建立和完善。为了能够对风险事件的初始萌芽、动态发展和及时应对等各个环节有效发挥作用，需要对社会风险进行定时审查。

三、国外特大城市社会风险监测机制及法律制度

对于特大城市风险监测机制的完善不仅需要立足本国实际，还需要借鉴国际上可行的经验。笔者选择美国纽约、英国伦敦、新加坡、以及日本东京都作为对象，研究这些城市在社会风险监测预警及相关领域经验。

(一)美国纽约市的经验

美国纽约市社会风险监测的成功之处在于其发达的信息及情报系统，特别是在应对恐怖袭击事件方面。美国政府于2007年10月发布《信息共享的国家战略》。这个报告认为，美国成功预防恐怖袭击依靠的是收集、分析和共享有关恐怖主义分子的信息和情报，因为国土安全信息、恐怖主义信息以及涉及恐怖主义的信息都来源于多个渠道，包括各级政府、私人组织及国际伙伴。这些信息可以被政府用来预防恐怖袭击，保护关键性基础设施，判别有关应急管理活动的轻重缓急，制定培训和演练计划，决定国土安全事务的资金与资源的投放力度。(25)David M.Walker,Homeland Security: Informantion Sharing Activities Continued Management Challenges,www.surface transportationisac.Org/SupDos/100102walker.Fdf.在“9·11”以后，美国一直在努力提升全面协调、全面整合的信息共享能力以打击恐怖主义。为了实现这个目标，美国推行以下几个原则：一是美国的联邦、州、地方层面的各级政府，以及私人组织、国际伙伴等多方主体之间结成伙伴关系，确保信息共享；二是在各级政府官员中形成一种文化观念；三是反恐活动的各方面都可以融入信息共享的理念等；四是支撑信息共享的程序与系统必须利用和整合现有的技术能力；五是美国在各州及大城市设立的“整合中心”，具备处理、共享和利用信息的要求，并被纳入国家信息共享框架。(26)National Strategy for Information Sharing,www.whitehouse.Gov/nsc/infosharing/index.Html.

在社会风险应对过程中，纽约市也形成了以合作与协调为目标的“事先型”协定制度。2004年5月，纽约市长布鲁姆博格和纽约市危机管理办公室宣布纽约市应急管理系统正式开始运作。该系统以美国国家危机命令指挥系统为模板组建，清楚界定管理机构之间的职责关系，明确规定不同机构负责不同危机，同时纽约市应急管理办公室还与私营部门和非营利组织有效合作，确保在突发公共事件后，纽约市商业活动能够及时复苏。(27)靳澜涛：《国外特大型城市公共安全事件应急管理比较——以纽约、伦敦、东京为例》，《沈阳干部学刊》2015年第4期。

由此，第一，美国在反恐方面极力打造应急信息方面的立体网络：纵向方面包括从最基层的信息整合部门到各级政府以及国家盟友。第二，横向方面既涵盖国内、国外信息，同时又注重来自政府部门和私人部门的信息。第三，立体方面将联邦、各州及地方、私人部门乃至国际层面等四个层面之间形成一系列的全方位伙伴关系。

(二)日本东京都的经验

日本东京的社会风险管理的基本理念是重视公民的生命和财产权；城市政府进行一体化行动；城市政府为市民提供安心、安全、安定的生活社会环境，不断完善循环型风险管理。东京市风险管理参事金重凯提出“循环型风险管理”方式。这种方式主张城市风险管理只有准备加准备，改善再改善，追求更好的对策，不断反复进行，才能达到循环发展。这包括事前和事后对策。而风险事件处理完毕之后，则进入更高层的事前对策阶段，关于城市风险“管理的具体措施和对策就像生活周期一样循环，处于不断成熟和完善过程中。”(28)于晓勇、尚赞娣：《特大型城市应急管理体系研究》，《城市发展研究》2011年第3期。具体来讲，日本东京都的社会风险监测也即公共危机预警机制，其成功之处在于高度法制化、机构健全化和高新技术的支撑等等。

第一，法律支撑体系的完备性。日本政府制定大量法律来规范社会风险监测制度，统一规定政府是处理社会风险中职责。如日本自1978年实施的《大规模地震对策特别措施法》。该法详细规定对地震的预防、应对措施、相关责任部门等内容，一旦预测到大地震，日本首相即发表《警戒宣言》，政府必须立即启动全面避难救援措施。通过该法案，包括日本东京都在内的政府部门明确自身的地震风险监测中的职责和职权，提高了预警社会风险的能力。

第二，社会风险监测机构较为健全，监测队伍专门化与专业化。如日本在东京都建立了社会风险监测机构，该机构具有极高专门化与专业化水平，大多数工作人员在公共危机预警领域中某一方面具备专业的素养和技能，能够在城市社会风险监测中发挥其专业优势和指导城市社会风险监测的健康运行。

第三，成熟的社会风险信息合作机制。以东京城市环境风险为例，东京属于自然环境灾害多发城市，面积小，但自然环境灾害却多发和高发，因此，日本东京都一直都重视灾害治理模式的创新。东京都“政府将大数据引入灾害治理和社会风险监测，通过分析网络、手机和汽车导航系统等确定风险信息，为市民提供准确与及时服务。”(29)周利敏：《迈向大数据时代的城市风险治理——基于多案例的研究》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2016年第9期。

第四，先进的社会风险监测设备。东京都在社会风险监测上配置了专业和先进的信息化装备，能对各类社会风险蛛丝马迹快速反应。“东京都配备了灵敏度高、不易受干扰的世界领先的风险监测通信设备，该设备拥有互联网、地图数据、气象信息终端等功能。”(30)刘鹏：《发达国家公共危机预警机制的特征》，《经济纵横》2007年第13期。

第五，“以公开为动力，自助、互助、公助的完善”。(31)钟开斌：《东京基于社区的地震灾害危险度评估：做法与特点》，《北京行政学院学报》2011年第6期。所谓自助，就是当东京都发生风险事件时，东京都市民利用自己利用平时培训的应急知识尽可能将损失减到最低。换言之，如果市民自己可以处理的风险，就不必通过政府，当风险事件超过个人能力时，就需要邻里互助。当自助、互助都解决不了，需要在第一时间求助政府应急部门，这就是公助。

(三)新加坡的经验

新加坡属于城市国家，监测和防范社会风险理念的核心就在于全民参与。(32)陈新光、钱海清：《世界特大城市社会风险防范研究和启示》，《科学发展》2012年第10期。

第一，城市社会风险监测机制建设与信息系统研究。早在2005年10月，新加坡政府在2005年就开始着手建立一套城市社会风险评估和监测机制。风险监测内容包括自然灾害、疾病灾害、人为灾害以及战争和国际恐怖主义威胁灾害等。作为风险预警“雷达”，该机制能够帮助政府辨识出现的潜在威胁，以此拟定应对策略。该机制已经完成了系统设计阶段，进入系统测试和试用阶段，使得新加坡武装部队、民防部队和其它国家安全机构在新加坡安全协调中心的网络系统内彼此更加集中和精确地分享情报信息。“风险评估与监测机制”侧重于信息采集与分析，由国家安全统筹部直接领导，与之相对的“卓越国家安全中心”风险评估与预测工作偏向情报分析与决策研究，主要由国防部领导，它们共同目的是承担政府对国土危机管理需要而提出的任务。(33)洪凯：《应急管理体制跨国比较》，济南：暨南大学出版社，2012年，第268—275页。

第二，加强城市社会风险监测机制的研究。2006年3月，新加坡设立了“卓越国家安全中心”，作为政府的国家安全决策智囊机构，强化对城市社会风险监测机制研究。

第三，加强社会风险监测的应急动员与财政保障。新加坡政府制定了一套促使全民全面参与的社会风险动员计划，并在全国推广《社区安全与保安计划》。

第四，加强社会风险监测制度建设与法律体系。新加坡是法治国家，对城市社会风险监测建立了体系化的法律制度。

(四)英国伦敦的经验

伦敦是世界四大世界级城市。目前伦敦已经建立了一套以全面风险登记为特点的城市风险管理体系，城市社会风险监测机制相当完善。(34)钟开斌：《伦敦城市风险管理的主要做法与经验》，《国家行政学院学报》2011年第5期。

第一，社会风险监测关口前移。伦敦市根据2004年《民事紧急状态法》实现了对城市风险事件从注重事后应对注重事前预防的转变，城市社会风险监测机制提前启动，管控前移。

第二，强化社会风险监测法制。《民事紧急状态法》对包括伦敦市社会风险监测在内的全国风险管理工作提出了统一、明确的法律要求，要求第一类应急响应者必须编制完成当地的风险登记册。此外，《国内紧急状态法案执行规章草案》对各地开展风险监测工作提出了明确的法律要求。

第三，统一规范社会风险监测行为。《国内紧急状态法案执行规章草案》的应急准备指南及其附录，为政府提供了实施风险简称基本流程与方法。《地方风险评估指南》等规程明确了伦敦市政府的实施风险监测的工作要求。

第四，注重社会风险监测的公开透明。伦敦地区、地方和区县根据风险态势变化对本地的风险进行动态更新。在风险监测结果的公开方面，伦敦遵循“公开是原则、不公开是例外”的原则。

(五)经验小结

第一，包括社会风险监测在内的风险管理系统体现集权性优势。发达国家特大城市社会风险监测从“部门型”体系向综合型体系转变。纽约、华盛顿、东京、伦敦等特大城市都建富有权威性的、统一的指挥中心，对城市社会风险监测进行综合管理。各大城市的市长，都是该城市社会风险管理(风险监测)的最高领导人，负责社会风险管理全方位的领导。

第二，在风险管理体系中，风险监测和评估处于更重要更突出的位置。比如，根据美国《斯坦福法案》的要求，纽约市围绕《纽约市减灾规划》这一根红线来开展各项城市风险治理工作。规划经过多轮研究比较，最终确定了包括海岸侵蚀、海洋风暴、干旱、地震、极端气候、洪水、暴风/飓风、冬风暴共8种自然灾害在内的风险清单，并对每一项风险的等级进行评定和监测，并及时发布信息。(35)钟开斌：《国际化大都市风险管理：挑战与经验》，《中国应急管理》2011年第4期。

第三，多种区域性合作联盟出现，整合社会风险监测资源和能力。在“属地管理”的基础上，特大城市日益重视同周边地区的跨区域合作机制建设，形成更紧凑、有力的风险监测体系。

第四，科学技术在社会风险监测中越来越重要。例如，“谷歌公司通过保存和分析人们的搜索指令准确地预测了2009年甲型H1N1流感的爆发，比美国疾病预防与控制中心(CDC)依靠传统方法的预测提前了两周，为纽约、华盛顿等大城市有效控制流行病传播提供了宝贵时间。”(36)刘冰：《时代的应急管理变革》，《学习时报》2014年12月22日，第006版。

第五，安全文化建设始终是包括社会风险监测在内的风险管理的一项核心工作。华盛顿、洛杉矶等大城市政府通过行政部门、红十字会、计算机网络等大量的渠道和机制，以及编制《市民安全应急指南》、《工商企业安全应急指南》等，为市民和工商企业等提供社会风险应对知识，提供众多的求生技巧和安全培训内容，塑造了发达的城市风险文化。(37)杨叙：《“邻里守望”保一方平安》，《社区》2004年第17期。

四、健全特大城市社会风险监测机制的法律制度

(一)优化之基本原则

社会风险监测机制的完善有赖于政府、组织、社区和民众多方主体的协力合作，有赖于先进科学技术、权威专家团队、高效政府组织的通力合作。为了能够在社会顺境状态下，通过社会风险的监测和评估，对特大城市社会运行接近负向质变的临界值的程度，做出早期预报的一整套社会风险监测机制，必定离不开法律制度的详细规定。但具体制度的制定难以避免出现漏洞或滞后于现实的弊端，因此，为了能够更好的指导风险监测工作及弥补现有规定的空缺，除了具体的硬性规定外，还需要抽象的原则性规定加以辅助，即特大城市社会风险监测机制优化应当遵守的一系列基本原则。

1.及时性原则

社会风险监测机制功能实现的前提是，在风险事件完全爆发之前，识别尽可能多的信息，以做出应对。及时性强调的是社会风险预警的时效，即在信息监测后应当为风险监管部门留出足够的反应时间。从风险被监测到管理者做出分析判断、到执行决策需要一个过程，这个过程必然造成一种“时滞”，即时间上的滞后性，而这个滞后性当然会为社会风险监管的效果造成不良影响。“时滞”越大，监测环节占用的时间越多，对风险监管的后续环节造成的阻碍也相应增加。因此，社会风险监测必须具备及时性。及时性原则应当包括两层意思，一是从预警时间评价，灵活、迅捷是基本要求，能对可能出现的城市风险现象做出快速反应，缩短从风险萌芽状态到预警状态之间时间差。二是从预警效果来看，要求敏感、明显，能对潜在的社会风险有明显识别。

2.准确性原则

社会风险直接关乎特大城市社会民众的切身利益，并且波及领域及损害后果具有极大的不确定性，由此，风险监测环节应当获得准确的信息数据，从而风险评估和管理决策事实依据，为社会清晰反馈风险事件的原貌，必须确立准确性的基本原则。准确性指的是保持对社会风险监测与其实际运行轨迹的一致性，准确性越高，特大城市社会风险监管者就越有能力在风险管理中掌握主动权，越能够有目的地预先引导，准确应对危机，以达到防患于未然、有效控制不稳定因素的效果。

准确性原则要求风险监测机制必须从客观实际出发，尊重历史和现实资料，贯穿风险监测机制的信息互联互通、情报合作、分析评估和常规监管等各个程序，体现在风险事件构成的各个因素之间、形成演化发展的各个环节之中，以进行准确地监测和评估。缺乏准确性的风险监测会降低公众对风险信息的敏感度，对风险评估、风险监管的信任度，从而最终导致风险监测机制名存实亡。

3.全面性原则

特大城市社会风险时时处处存在、随时随地都可能发生、弥漫于整个特大城市社会运行系统，因此法律制度应当规定风险监测机制需要广泛覆盖社会运行的各个方面，必须具有全面性，以便才能保证风险监测结果可以从各个不同角度反映出特大城市社会运行的总体态势，多层次、全方位地描述特大城市社会风险及其变化趋势。首先，全面性原则要求社会风险监测机制应从各个不同角度反映出特大城市社会运行的总体态势，多层次的监测信息应当覆盖所有的利益相关者，全面反映特大城市社会系统中生态环境领域、政治领域、经济领域和社会领域的影响因子，避免出现挂一漏万、顾此失彼的现象；其次，监测机制内部各个环节之间，从信息互联互通、信息上报、情报合作、分析评估和常态监管，要相互衔接、全面、系统地反映社会风险事件中各构成要素之间的内在联系及其规律性。

4.动态性原则

动态性原则是保证特大城市社会风险监测机制健康持续运行的必要手段。法律制度所规定的社会风险监测机制应当是追根溯源与展望预估、静态分析与动态论证的有机结合。特大城市社会风险的动态性，也即发展性主要体现在两个方面，一是风险的理论及实践随着社会的发展而发展，不同的社会阶段具有不同的经济与政治环境，因此风险监测机制必须满足这项需求，做到不断拓展、与时俱进才能真正发挥监测预警的作用；二是特大城市风险事件本身是一个动态发展的过程，风险事件在酝酿、萌芽、发展、爆发、结束等各个环节均具有其特殊性，因此应当用运动、变化和发展的眼光面对及研究整个风险事件的进程，紧跟风险事件变化的状态，把握其发展规律预估其发展前景，以对风险做出有效应对。

5.科学性原则

科学性通常指符合事物发展的客观规律，真实反映事物的必然联系。特大城市社会风险具有不确定性，但同样存在规律可循，立法者应当根据这一规律来科学规范风险监测机制。其次，科学性表现为客观性。特大城市社会风险监测的对象和过程都是客观实在。立法者在设计特大城市社会风险监测机制时应当符合科学性要求，从而不断提高预警的可靠程度。最后，科学性表现在合目的性，也即法律所规定的特大城市风险监测应当与特大城市社会主体的内在需要、情感意志、兴趣利益等价值取向保持一致，不仅能够灵敏及时地做出应对，而且要求合乎社会道德规范，承载主体价值取向，担负社会集体责任。特大城市社会风险监测机制的法律制度均离不开上述五项基本原则的指导，监测机制的效果与这些原则成正相关。

(二)优化之总体思路

特大城市社会风险监测机制的法律制度中还存在一系列问题：风险信息共享不足、沟通不畅，影响了风险监管决策与处置的效率，加大了恢复重建的成本；风险监测机构水平参差不齐，职责分工存在模糊、分散和交叉，彼此间的合作、协同程度低；风险监测“单队单能”现象严重，缺少权威组织，协同机制有待进一步完善；风险监测缺少健全的体系化制度建设，法制化程度落后于社会发展现实。总体而言，特大城市社会风险监测机制的法律制度需要把握以下几个方面的要素：信息要素，机构要素，人和技术要素，法律要素。信息要素贯穿风险监测机制的整个流程环节，是风险监测机制建设的第一要素。特大城市风险监测需要以城市风险事件统一的联动信息平台系统的规划建设为核心，依靠科学技术，强化社会参与，信赖专业团队，重点解决风险事件联动信息平台的薄弱环节和共性问题，进一步提升特大城市风险事件监测机制的应对能力。笔者认为，对特大城市社会风险监测机制进行法制优化，需要做到以下四个方面。

第一，建立和健全起适合风险监测需要的基础设施和平台。行政法需要规定特大城市政府应当加强监测信息传播，将媒体、非政府组织、社会公众等力量均纳入到城市风险监测的信息管理中来，实现多种手段的整合。按照一定的标准，储存、汇集、分析与传输有关风险事件的信息，加强跨部门、跨领域、跨组织的信息交流与情报合作，为风险监测各个环节程序的顺利展开提供支撑和保障。

第二，建立合理科学的监测评估机构体系。行政法需要规定特大城市应当在政府组织内部确保系统运行的协调性，各层级政府、职能部门在清晰的权责划定下有效运作，制定科学的监测指标体系，对风险事件的演进过程和方式予以分析，发现各种引发风险源的敏感因素，确认社会风险，监测风险事件的危险源，评估风险事件的可能影响，形成风险情报库。

第三，规范风险监测机制的流程。行政法需要规定特大城市应当认真完成信息互联互通、信息报告、情报合作、分析评估和常态监管等各个环节的工作，特别是要兼顾危险要素与脆弱性两个方面，考察其交互作用的结果，并将这种程序化的运作模式以法制的形式确定下来，通过法制保障整个风险监测环节的正常运转。

第四，降低监测预警的重心，发挥社会基层单位，社会组织的力量。行政法需要规定，特大城市社会风险监管部门应当与社会其他主体的合作，应当健全与媒体合作的信息披露与发布制度，便于传播权威信息、控制谣言和流言、稳定公众情绪、避免过度的社会恐慌；行政法需要规定特大城市应急决策的部门与权威专家应当与社会科学领域的专家、专业的行业组织、企业之间建立长期、稳定的合作关系，让所谓“外脑”能够发挥应有功能，提供良好的平台，以便增强城市政府风险决策的科学性。

此外，特大城市社会风险监测机制的完善还需要特别注意处理好以下三对关系：一是科学技术与人文关怀的关系。特大城市社会风险监测必须依靠科学技术，但也要坚守以人为本的核心要求，体现人文关怀，科学是手段，人的需要才是目的。在构建监测预警机制时，应当以社会公众的切身利益及现实需求为出发点和最终归宿。在监测机制中增加人性化关怀的力度，突出监测预警的人文效果。二是特大城市政府主导风险监测与社会公众参与风险监测的关系。我国具有政府主导型的历史传统，当前特大城市政府在社会风险监测机制的构建、运行和健全中依然占主导地位。但在群合性特征突出的现代，特大城市政府应当重视社会中其他主体的力量，即风险监测机制要给社会主体留有足够空间。社会力量既可以分担政府在风险监测中的任务，也可以促进人防与技防更好结合，提高监测效果。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划的建议》也提出，建立健全社会预警体系和社会动员机制。可见，特大城市社会风险监测应当重视社会主体的作用。三是常态与非常态关系。从风险管理基本原理而言，非常态下的社会风险监测需要以正常状态下的社会风险持续监测为基础。而且非常态的监测预警效果还依赖于公众是否接受了报警信息并采取了行动。而这与社会公众在常状态下接受公共安全教育的程度具有密切联系。可见，特大城市政府在设计和健全社会风险监测机制中要要处理好常态与非常态的关系，使之相互协调和互补。

(三)特大城市风险监测机制法制优化之具体路径

1.风险信息互联与互通机制

(1)风险信息互联互通平台建立的总体要求及具体原则

①总体要求

风险信息的互联互通是指，公权力主体(诸如特大城市人民政府及其有关部门)、法律规范授权组织(专业机构、监测网点)，以及私方主体(公民、法人或其他组织)在特大城市社会风险监测的过程中收集、报告、传播和分享有关风险事件信息的活动，是一个双向的互动过程。风险事件的互联互通在不同路径的共同作用下形成一个类似于网状的结构，其中任意节点信息的传送者也是信息的接受者。信息在传递的过程中不断进行比较、鉴别、梳理和分析，最终将整个风险事件的全貌更加明晰。

风险信息互联互通平台是为整个风险监测活动服务的，是风险监测结果的基础，是人工智能和专家权威的合力运作的产物，应当满足“权威性、及时性、准确性以及双向性”的要求。因此，需要以一定原则加以规范。总体而言，行政法在建构风险监测信息的互联与互通平台时，应当做到以下三个方面：第一，行政法需要规定特大城市政府应当尽最大可能编织一张立体化的网络，囊括从最基层的信息整合部门到各种社会组织、团体，甚至到公民个人，最大化包揽一切有关风险事件的信息；第二，行政法需要规定特大城市政府既注重政府内部的信息，同样重视来自私人部门的信息；第三，行政法需要规定特大城市政府在政府层面，社会组织和个人层面形成系统化的伙伴关系。

②具体原则

行政法需要规定特大城市政府在设计风险信息互联互通平台时应当遵循相应具体原则。一是统一性原则，即风险数据不能相互矛盾和冲突，避免社会公众对社会风险的真相产生疑虑，从而导致社会恐慌氛围的形成。特大城市政府应当确定某一特定信息共享平台作为官方权威信息的唯一公布平台，培养社会主体、特别是普通民众对此平台信息的信任感，相信依赖信息平台的权威性。降低歪曲信息对社会安全造成的不良影响，培养社会民众不信讹、不传讹的良好市民习惯。

二是真实性原则。真实性原则体现为社会风险信息的客观性和全面性。真实性是特大城市政府发布社会风险信息首要要求，如果缺乏真实性，那么城市政府发布的社会风险信息就没有真正价值，缺乏真实性，特大城市政府的治理社会风险的形象和公信力下降。全面性是真实性有机组成部分，如果特大城市政府发布的社会风险信息虽然“真实”，但不够全面，没有完整体现社会风险的全貌，那么也不是实质意义上的“真实”。

三是及时性原则。及时性原则是指，特大城市政府应当依据法律规定，严格遵循法定时限，及时发布社会风险信息，保障城市社会公众的知情权，给与城市各方主体准备的机会。需要注意的是，及时除了严格依据法定时限发布信息之外，还包括如果法律赋予特大城市发布社会风险信息一定裁量权，那么城市政府就应当选择最短的时限，换言之，需要主动遵循裁量权收缩的原理。(38)王贵松：《行政裁量的构造与审查》，北京：中国人民大学出版社，2016年，第175-178页。

四是持续性原则。持续性原则是指，特大城市政府需要根据社会风险发展态势，连续的和不断的发布信息。如果难以在最初全面获得社会风险信息，可以暂时发布简单的信息，根据后续信息收集情况，及时更新，以便社会公众和其他组织实时获得信息。

五是一般与特殊相结合的原则。这里的一般和特殊有多种含义，一般渠道就是常态下的信息传输和交流互换渠道，用于一般主体进行信息的共享，但这里的一般并不是统一化，同样是需要针对不同主体设置不同的信息共享模式。特殊化也有两种含义，一种是针对不同的风险事件来讲的，对于对社会治安稳定有较大影响的事件应当设置专门的信息渠道，以便汇总专门信息。另一种是从事件维度上讲的，对于突发性社会风险事件，需要设置特殊紧急的渠道，便于信息的及时传达，因此这个渠道在程序的简便性和时间的快速性上应当是优先于一般渠道的。

(2)风险信息共享平台建设的保障机制

①关于组织

组织保障是指，特大城市政府从组织主体和程序制度两个层面确保风险信息监测体系能够顺利运行。在组织主体方面主要是指，包括特大城市政府组织、企业单位、行业组织和社区在内的主体在其内部能够保证风险信息的正常传递与公开，确立信息内部管理制度，保证信息的内部共享。同时，不同组织之间的合作和诚信的要求，各社会主体能够确保自身对外公布的信息的真实性，真诚地与其他组织进行信息共享和互通。组织程序上是指各主体通过共享平台进行风险信息的互联与互通，同时可以在平台中设置专门的信息互通入口，包括信息的上传、获得与共享，提高各组织信息享有的整合性与效率。

行政法可以规定特大城市政府建立类似于大数据发展部际联席会议机构负责组织、协调政务部门社会风险信息共享工作，指导和组织各部门编制风险信息资源的目录。联席会议牵头部门负责组织建设共享平台和政务共享资源目录管理系统。各部门应当按照要求实现与共享平台的对接，并通过共享平台实现与其他部门的风险信息资源共享。对于信息，依法可以分为三类。一类是无条件共享的，使用部门可以根据履职需要共享，它们有权在共享平台上直接获取；另一类是有条件共享类的，使用部门应当依法向平台提出申请，经提供部门同意后使用；依法属于不能共享的社会风险信息，使用部门需要依据保密法的规定来向有权机关提出申请，解密之后才能使用。

②关于技术

特大城市社会风险具有复杂性、涉及面广泛等特征，依赖于传统技术手段难以客观、及时监测到各类社会风险信息，为此，发达国家城市政府的社会风险信息的互联与互通方面，已经建立强大的信息系统，运用元数据技术、语料库技术、信息可视化技术、图像检索技术、语言检索技术、人机界面技术、多语言浏览器、跨语言信息检索、自然语言理解等，如美国的国家紧急事务管理信息系统和后勤信息管理系统、德国的危机预防信息系统。(39)邵瑜编译：《德国的危机预防信息系统》，《信息化建设》2005年第8期。这些系统在提高社会风险监测信息的收集、处理和传递的效率上发挥了极大的效用。行政法需要规定特大城市政府采用新技术来保障信息互联互通平台的运转。类似新技术有海量信息存储与压缩技术、概念分类，大规模真实文本处理，自动抽词、索引和分类、文摘，人工智能等。

③关于制度

风险监测信息的互联与互通平台的完善与健康运行，制度与技术要素二者不可偏废。“危机是动态、快速发展的，提高技术能力，动态地发现危机相关信息，整理不同渠道获得的信息，这是很重要的。”(40)Summary of a Workshop on Information Technology Research for Crisis Management,http//:www.nap.edu/catalog/9734.html.在信息系统开发的同时，必须加强信息共享制度的建设，从某种意义上讲，制度比技术更重要，制度能够保障技术功能的实现，并且制度能够让技术要素更兼容，更匹配，提升监测信息共享的效果和效率。

这里的制度主要是指责任制度和监督制度。责任制度遵循“谁提供、谁负责”的原则，共享信息提供主体应当确保所提供社会风险信息质量，确保信息的完整性、准确性、时效性和可用性。根据“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，信息使用部门或其他主体应当按照自身职责或权利所在合理使用共享信息，组织部门需要加强信息使用全过程的管理。根据相应的责任制度规定一定的惩罚和奖励机制，以保障共享平台的顺畅运行。监督机制指的是类似联系会议牵头部门负责信息资源共享的统筹协调，督促检查政务部门信息资源共享工作，定期会同相关主体，对部门主体的风险信息共享情况进行评估，并及时公布评估报告和改进意见。风险监管部门和共享平台管理部门应当每年向联系会议牵头组织报告上一年度的信息共享情况，提交风险信息共享年度报告。对数据进行分析整合，同时作为常规监管数据库完善的数据来源。特大城市应当主动同中央风险监管及网络信息管理部门报告风险信息共享的工作实情，在交流中提高风险信息资源共享的安全保障水平。

(3)风险信息互联互通平台的实际效益

基于特大城市社会风险信息呈现高度碎片化且不规则分布等特征，由此，社会风险信息整合网络应当具备覆盖面广、动态更新、跨领域整合等功能。这就决定了风险信息互联互通平台建立和维护主要依赖城市政府来进行，并且前期需要投入大量成本。(41)黄晓春：《中观层次：优化特大型城市的风险复合治理结构》，《探索与争鸣》2015年第3期。但从实际效益来看，这一平台具有三大功能：一是作为特大城市社会风险事件信息的“集聚区”，它能快速有效的整合、分析、提取城市社会危险源和事件现场的信息。二是充当城市风险事件的“智能库”，它能为城市决策部门提供不同条件下风险事件的科学动态预测与危险性分析。三是作为城市政府指挥决策的“控制台”。它能够帮助城市政府判断预警级别并快速发布预警，及时调整决策方式。

2.风险信息报送机制

(1)风险信息报送机制法制优化之目标

特大城市社会风险信息报送是一种具有综合性特征的信息收集和汇总的过程，是指特大城市人民政府及其有关部门，法律和法律授权组织(专业机构、监测网点)，其他私方主体(法人或其他组织、公民)在风险监管的过程中收集、报告、传递风险事件信息的活动。风险报送机制属于信息的上行，对于风险监管部门而言是属于信息获得的重要途径，是监管决策的重要基础，对于社会其他主体而言是属于参与社会风险监管，获得风险信息并进行共享的重要途径。然而，当前特大城市社会风险报送机制存在诸多的弊端，包括报送主体的单一化，报送渠道的模式陈旧化，缺少报送的原则性规定以及责任机制等。

因此，在法制化的路径中应当注意以下三个方的内容：一是保障风险报送主体的多样化，强调政府主体的权利义务一体化，注重保障其职责履行的规定，规定其他社会主体的社会义务、道德责任；二是对风险信息报送的内容和方式进行规定，同时注重人工上报途径和网上通报机制的协同发挥作用，综合体现其精准性、效率性、灵动性及专业性；三是对内部监督机制以及责任机制的规定，以责任机制保障内部渠道的公开公正性，注重政府部门之间的内部制约与监督。同时对于虚假信息报送的主体以社会责任和法律责任进行限定，以社会责任的道德教化作用发挥主要的教育作用，同时以法律责任的威慑作用作为严格保障，发挥两者结合的效应的最大化。

(2)风险信息报送机制优化之具体展开

①明确特大城市社会风险信息报送的参与主体及其权利义务。社会风险信息在传递中容易被改变或遗漏，单一的社会风险信息来源可能出现风险监测信息被扭曲的情况。行政法需要对报送主体作分类规定，规定它们各自的权利义务或者职权职责。

一是特大城市政府及其职能部门，以及相应的工作人员。它们的职责分别是特大城市人民政府负责报告本行政辖区内的风险事件；特大城市政府的职能部门负责报告主管范围内风险事件。法律规定的专业机构、监测网点和信息报告员负有义务向所在地人民政府及关主管部门报告。

二是特大城市中的企事业单位。企事业单位属于私主体，但依据法律规定，它们负有法定的报送义务。它们应当向所在地人民政府或者主管部门报告本单位可能发生的风险事件。

三是特大城市内社会公众。社会公众负有收集和报告风险事件信息的义务，这体现了政府主导，社会参与的社会风险治理格局。

②创新风险信息报送渠道和途径。特大城市社会风险监测信息报送主要渠道有如下三种。一是政府渠道。这一渠道属于法定的最重要报送途径，借助于政务专网应急平台信息报告系统，以电话、传真、信箱等形式进行报送。负有社会风险信息报告职责的主体应当依法通过政府渠道报送，并遵循保密法的规定。二是新闻媒体渠道。这一渠道通常是指，新闻媒体通过记者调查中获取特大城市社会风险信息，并对其加以核实之后，向城市主管部门报告。行政法需要规定新闻媒体不能虚报、谎报和瞒报风险信息的义务。三是社会风险信息报告员渠道。社会风险信息报告员是特大城市基层政府在企业、社区、农村、学校等单位成立的专职或兼职工作人员，他们类似于城市政府的“耳目”，能够在第一时间将收集的风险信息报告给城市政府。四是在全社会范围内的公众报告。特大城市政府可结合实际情况，开通并向社会公布统一的社会风险事件举报电话、短信平台、电子邮件等，接受社会公众的报告。对于社会公众的报告内容，主管部门负有核实的义务，经核实之后在向上级部门报告。行政法需要规定特大城市政府应当全面整合“120”“110”“119”“122”社会服务号码。

③特大城市社会风险信息报送原则之确立。一是及时性。特大城市社会风险的演进与发展瞬息万变，信息报送必须体现及时原则。我国一些特大城市政府处置风险事件之所以失败，通常是由于信息报送不及时所导致的。导致信息迟滞的原因多样，比如，报送人员风险意识不足、信息报送渠道不畅通、担心被问责而不敢报送。二是准确性。准确性是指，信息报送必须反映社会风险的本来面貌，既不隐瞒，也不夸大，客观地反映风险事件的实际情况。在特大城市社会风险监管中，准确的信息具有重要价值。当风险事件处于潜伏期时，城市风险管理部门如果能够获得准确的信息，便有可能作出正确的判断，从而将风险消灭在萌芽状态。当风险事件发生后，城市决策部门的依据是准确的信息。当风险事件平息后，准确的信息有利于监管部门查找原因和总结得失，为恢复重建奠定坚实基础。三是持续性。特大城市社会风险信息的不完备是制约特大城市政府决策的一个重要因素。持续性要求，义务主体在职责范围内根据城市社会风险发展情况连续地报送，及时更新。

④明确信息报送主体之责任。特大城市社会风险监测的信息报送机制具有非常重要的功能，迟报、漏报、瞒报重大的社会风险信息将直接影响涉及政府部门及时了解情况和对紧急情况的处置，容易使工作落入被动的状态。因此，行政法必须建立相应的责任机制作为信息报送的保障。第一，要建立报送者的责任落实机制，明确将必报制度和跟踪落实制度作为信息报送的保障，必报制度即规定社会风险事件发生后必须立即报送，完善跟踪落实制度即跟踪上报质量，及时进行社会风险事件的督办、跟踪、落实和续保制度，明确主体职责的同时以相应的法律责任予以保障。同时对于工作完成较好的部门或者社会其他组织和个人设定相应的奖惩措施，将信息上报的及时性纳入政府部门绩效考核的内容。第二，行政法需要建立报送信息真实性保证制度，即要求信息占有主体对自己报送信息的真实性负责，对于虚假的信息如果发生了影响社会安定的事件则需要承担相应的法律责任。此外，还应赋予其帮助恢复社会秩序的责任。

3.风险情报合作机制

(1)风险情报合作的必要性

在大数据时代背景下，海量的信息交织碰撞后会产生之前所忽视的关联关系，并且“信息孤岛”问题成为城市风险监管的“瓶颈”，构建完整、合力、协同运作的信息和情报十分必要。因此，与特大城市社会风险监测相适应情报体系应当是一个通过资源整合，横向和纵向互动的具有高抽象层次、多要素的综合有机体。

(2)特大城市社会风险情报合作机制之优化

显然，单一的政府社会风险情报监测模式难以适应特大城市社会风险监测需要，而政府与社会主体共同监测社会风险则成为最佳选择。行政法需要“建立和健全包括政府、企业、非盈利组织、专家、公众等社会多元主体在内的风险监测体制，形成各方面监测各自风险的新格局。”(42)张成福、陈占锋、谢一帆：《风险社会与风险治理》，《教学与研究》2009年第5期。在健全特大城市社会风险监测机制中，行政法需要照顾到各类监测主体的优势和劣势，城市政府是主导部门，具有资源优势，应当发挥其指挥协调作用；城市社区距离社会风险源最近，与社会公众接触最频繁，行政法应当赋予教育、培训指导社会公众，监测风险警等职责。社会组织具有灵活性、创新型和专业性等特征，是开展社会风险监测重要组织。行政法应当充分发挥其作用，成为城市政府的助手；公众是城市社会风险的感触者，往往是社会风险最先发现者，行政法需要规定社会公众随时报告的义务，并提升风险意识。由于当前的风险情报合作机制存在诸多的问题，包括缺少情报库数据库建设、情报合作中重技术轻人文的情况严重，主体上严重依赖政府单一主体，形成的成本高昂效率低下等。“个体化”社会要依靠新的社会动员方式实现特大型城市社会风险治理，行政法需要从四个方面对风险情报合作机制加以规定。

①情报合作各方主体及其权利义务规定

首先，明确非政府组织法律角色。相对于政府主体来说，非政府组织具有非官方性、独立性及自愿性特征。在特大城市社会风险监测中，行政法应当明确非政府组织作为风险监测重要主体，根据其自身特点找到与风险监测工作的接口。城市政府主管部门应当同其建立伙伴关系，对于非政府组织在实施风险监测种的活动给与必要支持。

其次，注重发挥社区的风险监测中的功能。社区在特大城市社会风险监测中将扮演重要角色。学者李宗勋认为，“灾害是地方知识，防灾的机具与资源也将近九成是掌握在人民手中。”(43)李宗勋：《风险、安全与灾害防救安全管理非政府化的观点与个案探讨》，《研习论坛》2013年第77期。社区中蕴涵着可调配使用的大量人力、物力和财力，社区容易产生一呼百应的效果。当前我国特大城市社会风险监测部门分割、条块分割的现象严重，这妨碍了社区发挥应有功能。行政法应当授权社区参与特大城市社会风险监测的义务，城市政府应当建立起以社区为基础的网络状监测体系。

②完善风险情报库建设

“风险情报库”，是指特大城市政府在对以往社会风险情报信息搜集、分析、整理的基础上，整合成为数据库资源，并作为监测风险的策略参考基础。它为风险监测的知识推理和情报分析提供了必要的知识支持，其思维的科学性在于情报资源的积累与利用可以大大提高风险监测能力，情报要素在特大城市风险监测中将起到关键性的作用；且情报库是动态丰富的，风险监测主体对情报的需求会随事件的演变而发生变化，从而不断提高对风险情报的“质”与“量”。对此，行政法应当规定特大城市政府有义务建立和完善特大城市社会风险情报库。

③综合重视科技和人文因素的作用

在智慧城市背景下，特大城市社会风险监测需要通过一系列应用技术手段来获得各类社会风险情报资源。行政法需要对此做出回应，应当规定特大城市政府在风险监测中多运用高科技设备。但片面强调情报技术的价值，有可能忽略社会风险监测中的人文因素。换言之，风险监测既要注重技术，也应关注决策主体的情报意识、人才队伍的心理和生理素质等，注重人文关怀。行政法对此也需要做出回应。行政法需要规定，特大城市政府注重在风险监测中，注重人文因素，弘扬人文价值。

④健全风险情报信息网络联动机制

风险情报信息网络联动机制是指，特大城市中的交通、通信、商业等资源通过整合，从而成相互联系的整体，以实现多信息源的信息整合，强化情报系统的整体行动的能力以发挥协同效应。但特大城市政府仍然是风险情报信息网络核心以及最终的责任承担者。行政法需要规定，特大城市政府应当建立和健全立体化、多样性、多层次的风险情报信息网络联动机制，将参与式融于城市风险监测之中。行政法需要为不同主体规定相应角色，其中，特大城市政府在协同联动机制中处于主导地位，其他社会组织体则发挥配合与支持功能。

4.定期审查机制

(1)建立风险定期审查机制之重要意义

由于特大城市社会风险爆发本身具有不确定性和突发性，由此，需要确定实时审查的机制，以便对风险事件的信息展开常规监测，以及时掌握风险的动态，并且风险本身也是随着社会发展变化而不断变动的，而风险信息的收集、情报系统、评估机制等相应策略的改变都依赖于定时审查机制的建立完善。

(2)定期审查机制法制优化之路径

第一，健全特大城市政府部门之间的社会风险监测协调机制。合理合法的权威，是现代社会中有效的组织形式。(44)刘照洋：《企业是现代社支中最主要的经济组织.技术总结》[EB/OL].(2017-07-20).http://www.doc88.com/p-67716211335.html，2022-9-17。一是行政法应当规定城市政府建立具有权威性的协调机构来协调社会风险监测活动，避免各自为政。此类协调机构可以是特大城市社会风险监管委员会。二是行政法需要规定城市政府设立专门协调部门。这可以在风险监管委员会下增设政策研究室，综合协调各政府部门和其他组织的社会风险监测中的活动。三是行政法规定城市政府定期以联合办事形式开展风险审查任务。

第二，健全城市政府多部门联动机制。行政法需要规定特大城市政府应当建立统一协调，相互协作的多部门联合执法长效工作机制。行政法可以规定特大城市社会风险监管委员会联合审查的领导机构，其办公室履行协调职责，联合审查有多种形式，比如，在规定的时间内开展联合审查，如一月一次。

第三，增加风险定期审查的专门性。特大城市社会风险定期审查占用大量的人力、物力资源，需要专门的机构与人员来具体负责。为此，行政法可以规定成立专门的风险监测部门，成立风险监测人力与信息部门，以及专门的风险审查联络部门。

第四，建立风险定期审查责任与监督机制。行政法需要规定风险责任机制，明确责任主体，行政法还需要规定监督机制，更好地发挥风险定期审查机制的作用，约束有关官员的权力。