疫苗供给及其风险分配的经济法分析

袁梦玲 羊海燕

疫苗的供给关乎国家卫生公共事业，与国计民生息息相关。新冠疫情的暴发，使疫苗的供给与分配受到了社会前所未有的关注和重视，并成为“健康中国”战略推进过程中的重要内容。我国以消费者是否支付费用为标准，将疫苗分为一类免费疫苗和二类自费疫苗。不同种类的疫苗在提供主体、提供方式以及使用后所产生的风险分配方面都有差别。笔者将从公共产品理论的视域分析疫苗的提供主体、提供方式以及使用后所产生的风险分配等问题，并为完善相关法律制度提供对策建议。

一、“公共产品”概念阐释

（一）“公共产品”的涵义

“公共产品”这一概念最早出现在经济学领域，被瑞典经济学家林达尔在其博士论文《公平税收》中首次正式使用。萨缪尔森认为：公共产品是一种所有人都可以共同使用，且个人的使用不会减少或影响其他人使用的物品。[1]萨缪尔森将公共产品和私人物品区分开，使公共产品与私人物品相对应，但这一概念之所指，对介于两者之间的准公共产品却没有涉及。我国学者将“公共产品”定义为：“为了满足公共需求，依托公共权力和通过共识与非对称性合作从而实现再生产的公共利益性物品”[2]。

（二）公共产品的特征

公共产品是为了满足公共需要，由国家公权力向民众提供的产品（也包括公共服务），其特征包括非排他性、非竞争性和外部性。

1.非排他性。

公共产品的“非排他性”是指某种公共产品一旦被生产和提供，任何人都可以使用。公共产品所固有的不可分性，使得其不能像私人物品那样被明确地界定产权，因而不能排除其他人对同一公共产品进行消费。疫苗接种者之间并不相互排斥，对疫苗的无差别接种说明了疫苗具有公共产品非排他性。

2.非竞争性。

公共产品的“非竞争性”是指个人对某一公共产品的消费不会影响其他消费者对该公共产品进行消费，即增加一个消费者不会引起公共产品分配成本的增加，该消费者所带来的边际成本为零。但公共产品分配成本为零，并不意味着生产公共产品的边际成本为零。政府每提供一个单位的公共产品需要消耗相应的资源，因此生产公共产品的边际成本和提供数量之间是正相关的。疫苗以个人为单位进行接种与分配，其边际成本成等比例增加，其非竞争性不言而喻。

3.外部性。

“外部性”又称“外部效应”，是指个人的某种经济行为对第三人所产生的影响；根据影响的好与坏又分为正外部性和负外部性。公共产品被生产出来使包括生产者在内的经济主体获利时，产生正外部性；反之，当生产或提供出来的公共产品使第三人产生额外的费用，或者带来损失时，则具有负外部性。公共产品的正外部性使获得额外利益的一方经济主体无需支出任何成本便可获利，由此衍生出私人成本、社会成本不均等情形，使私人成本和社会成本偏离市场规律，私人收益和社会收益偏离收益规律，从而导致市场失灵，此时便需要适度的政府管制。接种疫苗具有预防疾病的功能，并可有效阻却疾病的传播，其正外部性显而易见。

（三）公共产品的分类

1.纯公共产品与准公共产品。

根据公共产品是否同时具有非排他性和非竞争性，传统公共产品理论将公共产品划分为所谓“纯公共产品”和“准公共产品”。“纯公共产品”是指完全具备非排他性与非竞争性，一旦生产和提供出来就不能排除任何人使用的公共产品。由政府免费提供的一类疫苗完全符合公共产品的特点，属于纯公共产品。“准公共产品”是指消费者从同质的物品和服务单位中所获得的消费并非严格均等的物品。[3]准公共产品不完全具备非排他性和非竞争性，其属性介于纯公共产品和私人物品之间。收费的二类疫苗具有一定的竞争性和一定程度的排他性，属于准公共产品的范畴。

2.具有正外部性的公共产品与具有负外部性的公共产品。

根据公共产品的“外部性”特征，能产生额外收益的为具有正外部性的公共产品，会产生额外费用的是具有负外部性的公共产品。政府提供疫苗维护了国民健康，产生了积极的作用，具有正外部性。而因疫苗技术的排他性以及“搭便车”的心理，私人会为获得高额利润生产、销售质量不合格的疫苗产品，从而侵害人们身体健康，此为疫苗供给过程中所产生的负外部性。

3.由政府提供的公共产品与由私人提供的公共产品。

以公共产品的提供者为标准进行划分，可将公共产品分为两类：一类是由政府及其有关部门提供的公共产品，另一类是由私人提供的公共产品。疫苗究竟由谁提供是值得探讨的问题。现在市场上的免费疫苗多是由政府提供的，而需要消费者自费的疫苗，是应该由政府提供、或由私人提供，还是由政府和私人共同提供，则需对其进行类型化分析。

二、公共产品的提供模式

根据部分西方国家的公共管理经验，可以采取以政府为核心、由政府和私人以及“第三部门”订立合约等多种方式来提供公共产品，动态地寻求公共产品供给的最优效率。现有的公共产品提供模式通常有以下三类:

（一）政府提供公共产品

此种模式下，政府定出所有的生产计划，由政府或国有企业生产和提供计划中的公共产品。免费疫苗作为纯公共产品，其提供者是政府。在此模式之下，政府需有过硬的财政能力来承担疫苗研发和消费者接种的所有费用。同时，政府还需准确把握市场信息，保证及时有效地供给疫苗，防止各种“搭便车”的行为，防止市场失灵，维护正常的市场经济秩序。

（二）政府与私人签订合约，由私人管理和提供公共产品

消费者对公共产品的多样化需求和政府在财政压力下公共产品供给效率较低之间的矛盾，为政府与私人的合作带来了契机。但实际情况是某些公共产品的负外部性和分配不均等弊端仍然存在，在政府与私人合作的模式下，公共产品的生产和经营可以由私人完成，公共产品的所有者仍是政府。疫苗关系到国家公共卫生安全和国民的健康，同时，考虑到社会收入分配差距、地区差异等因素，二类自费疫苗应由政府所有，疫苗的生产和经营可以由私人完成，政府可以通过税收实现收入再分配，也可以通过激励性财政政策对私人进行补贴，以确保其提供有效的公共产品。与此同时，政府及相关部门也要加强对私人的监管，防止其生产、销售不合格疫苗。

（三）私人提供公共产品，政府管制

排他性技术和公共产品的自身生产技术条件以及有效的竞争，是私人提供公共产品的前提。当某一公共产品的排他性技术成本很高时，私人无利可图，这种公共产品往往就会由政府生产；相反，当某一产品的排他性技术成本较低时，就为该公共产品的收费提供了条件，从而会刺激私人，使其愿意提供公共产品。公共产品实验理论中的“非盈利组织理论”“俱乐部理论”都说明了私人提供公共产品的可能性和现实性，但在私人提供公共产品的过程中政府需要对其进行适当干预。[4]二类自费疫苗属于收费的公共产品，其负外部极大，单凭政府管制远远不够，轰动一时的“长生疫苗事件”便是最好的例证。因此，笔者认为，疫苗仍应由政府所有，私人可以提供疫苗，但需要接受政府管制。

三、疫苗公共产品的有效供给分析

公共产品的提供是“采用集体机制对其提供者、量与质、生产与融资方式、管制方式等问题作出决策”[5]的过程。政府通过优化公共产品的供给效率，可以实现资源优化配置，避免浪费。不同类型的疫苗其公共性程度各不相同，有不同的付费主体，故其供给方式也因具体情况而异。[6]

根据分析可知，一类免费疫苗属于纯公共产品，是社会成员不愿意、也无力提供且市场机制提供又可能存在失灵的物品。纯公共产品无法通过收费制度实现排他性消费，因此私人不愿提供，也不适合由私人提供。同时，纯公共产品非排他性与非竞争性的特征，导致自愿合作机制和市场调节配置机制失灵，只能由政府介入。[7]政府应当作为一类疫苗的提供主体，为疫苗服务付费，并进行管理。一类免费疫苗的生产和经营可以允许其他市场主体参与。政府在提供一类免费疫苗的同时，要克服由于信息不对称、公共产品外部性和分配公平问题所带来的弊端，确保疫苗的及时有效供给。

而二类自费疫苗属于准公共产品。部分疫苗产品具有较高的技术性要求，企业的营利空间比较小，私人并不能很好地提供这种疫苗，“长生疫苗事件”就产生了极大的负外部性。因此，应加大政府在二类疫苗供给方面的责任。同时，政府也不是万能的，应由政府和消费者共同为二类疫苗付费。仅由政府承担二类疫苗的供给成本有以下弊端：一是消费者若没有对二类疫苗付费，容易导致过度使用疫苗，造成有限资源的浪费；二是二类疫苗的研制成本和对生产技术要求较高，单由政府提供疫苗会导致疫苗供应效率低；三是市场信息有滞后性，且信息不对称以及“权力寻租”等现象屡见不鲜。让市场主体参与二类疫苗的竞争，既可以更好地提高疫苗服务质量，满足个体需求，又可以有效地规避因政府供给二类疫苗可能带来的弊端，如资源浪费、效率低下和分配不公平问题。[8]因此，在二类自费疫苗的生产环节可以让市场主体参与，采取多样化的生产方式，通过政府外包、转让经营权等政策，引入市场机制。政府和市场主体共同提供疫苗，既能实现民众对疫苗的平等消费，又发挥了市场的优势。这不仅能够实现疫苗服务的目标，也能提高政策实施和资源配置的效率，保证二类自费疫苗的高效供给。

当公共产品的使用者超过公共产品的最大承载能力时，公共产品就具有了私人物品的性质；当实际使用者超过该公共产品的计划使用者人数时，公共产品的消费就具有排他性和竞争性，其公共性也会随之消失。[9]疫苗排他性技术水平的不断提高是由私人提供疫苗公共产品的技术前提。政府和私人可以订立合约，约定由私人管理和提供公共产品，但是政府拥有公共产品的所有权。在政府的监督下，非政府组织也可通过公开投标取得某项公共产品的特许专利经营权，获得政府的经济补贴和资助。消费者的消费能力参差不齐，政府对消费者也应当给予其适当的财政补贴；对于那些有较弱非竞争性的物品，政府要加强对其价格的监管。政府与私人订立合约时也须关注市场准入、政府管制、正确处理合同的完备性、关注社会弱势群体等情形，发挥政府与私人部门合作的利益最大化和市场调配的稳定性。

四、由疫苗供给产生的风险之分配解析

疫苗供给过程中面临着各种各样的风险，各个阶段风险各不相同。应该如何识别风险？这些风险又应该由谁承担？如何制定风险分配方案？这些都是目前社会最为关注、也是急需解决的问题。

（一）疫苗供给的风险分配原则

疫苗提供过程中要确定风险的承担主体，同时要明确风险的内容有：哪些风险由政府承担，哪些风险由私人承担，哪些由政府和私人共同承担，哪些由政府和消费者共同承担，哪些风险可以转移给第三方保险公司，等等。政府要明确风险分配方案，进而明确各方主体的责任，激励各方主体做好风险分担工作。[10]

1.风险与收益相匹配的原则。

获得相应利润就要承担相应风险是市场活动的基本规律。作为纯公共产品的一类免费疫苗，只能由政府提供，以实现社会福利的最大化。因此，此类疫苗供给所产生的风险应由政府承担。当然，政府或消费者也可以通过购买保险，将其风险转移给保险公司。二类疫苗因可以对其收费，私人参与其生产、经营后可以从中获利，因此，除了政府之外，私人也应承担二类疫苗供给中的风险，特别是生产中的质量分险、流通中的储存风险。保险公司收取了保险费，当合同范围内的风险发生时，其也应依据保险合同承担风险。

2.明确风险承担的责任原则。

明确疫苗风险责任承担主体的关键在于该主体应承担什么责任。我国的《疫苗法》对于风险承担责任分配问题并没有加以明确，需加以完善。过错责任原则是通行的，无论是一类免费疫苗，还是二类自费疫苗，只要该主体存在过错便应该承担其相应的责任，分担相应的风险，政府、私人甚至消费者都不能例外。无过错责任原则要求风险承担主体没有过错也要承担责任。因为一类疫苗是由政府提供的，消费者基于对政府的信赖接种了疫苗；而消费者自身的风险承担能力较低，当风险发生时，如果政府不分担风险，所将损害政府威信、降低国民对政府的信心，因此，政府对一类疫苗供给所产生的风险应承担无过错责任。而二类自费疫苗由私人生产或经营，当其所提供的疫苗对消费者造成人身或财产损失时，私人应承担无过错责任。保险公司则根据订立的合同承担合同责任。

3.遵循效率与公平原则。

在一类免费疫苗供给过程中，政府能有效预测防止和控制风险，能通过宏观调控降低损失，此时应将风险分配给政府承担。在二类疫苗供给过程中所产生的风险分配中，私人参与市场竞争，在疫苗提供中获得收益，且其能科学预判风险，在风险承担方面方便且有效，此时可以将风险分配给私人。但是将风险分配给私人并不意味着政府就不要承担风险，政府作为疫苗的所有者也要分担相应的风险。

（二）疫苗供给中的风险因素及其特点

疫苗研制、生产、流通、接种、监督的全过程中都可能面临影响疫苗正常供给的或相关主体利益的风险因素。这些因素包括疫苗研发期间的财政因素、疫苗生产质量因素、疫苗接种风险等。这些因素的特点主要体现在以下三个方面:

1.阶段性。

疫苗的有效供给并非一蹴而就，需要经历研制、生产、流通、接种等各个阶段。疫苗供给的风险存在于整个过程中，各个阶段所面临的风险不尽相同：在研制阶段的成本风险，在生产阶段的风险，在流通环节的存储、运输风险，接种环节的生命健康风险，等等。

2.复杂性。

疫苗的专业性和技术性较强，从研制到接种的周期长，且公众接种后受到病毒变异、个体消费者体质差性的影响，存在诸多不确定因素和突发情况。各个阶段或不同情形下的风险因素之间又具有一定的关联性，主体对风险难以把控，风险因素具有复杂性。

3.不稳定性。

疫苗提供过程中各风险因素发生的概率、风险范围、损害结果等都难以掌控，某些预测的风险可能不会发生，而有些未预测到的风险却可能发生，即风险因素具有不稳定性。

（三）疫苗供给过程中的风险分担主体

为了确保免费疫苗和自费疫苗的分配都能更加科学合理，根据各个主体的自身风险控制能力、承受能力以及其在生产或供给环节中是否存在过错等标准，确定疫苗供给中的风险分担主体就显得十分重要。疫苗供给过程中承担风险的主体主要有几下几类：

1.政府。

政府注重社会经济效益，在做出相关的决策时主要考虑疫苗提供所带来的社会的福利并利用提供担保、财政补贴等方式来支持社会经济效益。政府作为疫苗的所有者和提供者，在疫苗提供过程中充当着“运动员”和“裁判员”的双身份，既提供一类免费疫苗又要监督私人提供二类疫苗的行为。

2.私人。

私人与政府订立合约进行疫苗生产、经营的同时，要受到政府的监管。政府应选择实力强、信誉好、具有相应资质的私人并赋予其特许经营权。私人具有保证生产质量合格、不危害人们身体健康的疫苗的义务，接受政府与社会的监督，若其违反法律法规将承担责任，受到惩罚。

3.保险公司。

当政府和私人部门都不愿意承担风险时，保险公司可作为风险的承担方。通过事先订立保险合同，在疫苗风险发生并造成财产损失时，保险公司可凭借自身雄厚的财力和良好的社会信誉为疫苗做担保。政府、私人和消费者也可以依据保险合同，请求保险公司承担相应的保险责任，从而实现风险的分化以及转移。保险公司做担保有利于消除政府与私人的顾虑，促进政府与私人的高效合作，有效提供疫苗。

4.消费者。

消费者作为疫苗的接种者，在享受着疫苗带来的福利的同时，也负有诚实告知义务和避免浪费的义务。如果消费者违反相应义务也要承担相应的责任。

总之，因为疫苗有不同的类型，“一刀切”的风险分配方式是不可行的，应当遵循风险与收益相匹配的原则和效率与公平原则，识别疫苗的风险因素，明确疫苗供给的主体，科学合理制定疫苗供给中的风险分配方案，促进疫苗的有效供给。一类免费疫苗产生的风险原则上分配给政府；但其他经济主体有过错或者可以通过合同转移给其他主体时，可以分配给其他经济主体。二类自费疫苗可以根据收益与风险相当原则和过错原则，将风险分配给私人、保险公司甚至消费者个人，还可以根据主体的抗风险能力差异和效率与公平原则分配给政府。

五、总结

疫苗使人们的疾病得到有效的预防，疫苗的有效供给和其所产生的风险分配是在疫苗使用中最重要的问题之一。一类免费疫苗属于纯公共产品，因其非排他性和非竞争性应当由政府提供，原则上也应由政府承担此类疫苗产生的风险，只有在其他经济主体存在过错的情况下才能将风险转移出去。二类自费疫苗属于准公共产品，由于其对生产技术的要求较高以及政府供给的局限性，政府可以通过订立合同或赋予特许经营权等形式允许私人生产或提供二类疫苗，同时政府要加强监管。在风险分配方面，要根据风险与收益相匹配原则、效率与公平原则，科学合理地将风险分配给各方主体，最终实现疫苗资源科学、合理、高效的管理和供给。