健康视域下我国医疗卫生领域的法治宣教研究*

颜杨 舒梓剑 彭鎏佳

一、研究背景

健康是经济社会发展的基本条件，是衡量一个国家是否现代化的重要标志，对于增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会进步有着重要作用，这一点在2020年初暴发的新冠肺炎疫情中得到了充分的证实。中共十八大以来，党中央和习近平总书记在多个场合都提出要实施“健康中国”战略，要求把维护人民健康摆在治国理政的关键位置，并发布了《“健康中国2030”规划纲要》，从国家层面明确我国卫生与健康工作的大政方针和行动纲领；十九届五中全会也明确指出，要“全面推进‘健康中国’建设，把保障人民健康放在优先发展的战略位置，完善国民健康促进政策”[1]。至此，“健康中国”建设被提上日程，这及时回应了广大人民群众对健康的需求，促进了我国医疗卫生事业的制度化、法治化建设进程。

但是，“健康中国”的建设作为一个系统而复杂的民生工程，是一个需要多方主体互动的过程，仅靠国家层面发挥主导作用是不够的，还必须突出广大人民群众的主体地位，强化其卫生健康法治素养。这是因为制度建设从性质上来讲，有着正式制度与非正式制度之分，其中前者主要包括法律、法规等一系列成文规定，而后者则主要包括人们的习惯及道德等一系列不成文规定[2]；后者前者的重要补充，可以弥补前者的不足，引导人们的行为，使其符合前者所秉持的原则和精神。因此，在“健康中国”建设的进程之中，广大人民群众不仅是受益对象，更是参与主体；而其参与程度的高低、法治素养的强弱，影响着这一建设的进程，制约着其建设成效。但是由于历史和现实等诸多因素的影响，目前我国广大人民群众的整体法治素养还有待提高，尤其是关于医疗卫生领域的法治素养更需要进一步强化。如今，我国正处于开启全面建设社会主义现代化国家新征程的关键时期，如何提升广大人民群众的法治素养，强化医疗卫生领域的法治教育，促进“健康中国”建设，已成为一个重要的理论和现实问题。鉴于此，本文从完善医疗卫生领域法治宣传教育的角度出发，试系统地探讨目前我国开展医疗卫生法治宣传教育的必要性和所面临的困境，以期能有助于提升广大人民群众的医疗健康法治素养，促进“健康中国”建设。

二、健康视域下我国医疗卫生法治宣传教育须加强的必要性

法治的昌明与人民群众的健康问题是相互联系的，人类数千年的发展历史从正、反两个方面充分地证明了医疗卫生事业的发展不仅需要社会经济基础来提供物质保障，还需要完善的上层建筑来提供制度保障，必须要将法治融入到“健康中国”建设的各个领域、以法治思维和法治方式来推动“健康中国”建设，才能确保“健康中国”战略取得实效。[3]

（一）法治宣传教育可为“健康中国”建设凝聚社会共识

进入新时代后，以习近平为核心的中共中央提出要实施“健康中国”战略，并要求厉行法治，全面实施依法治国，建设社会主义法治国家，其相关的一系列措施确保了我国医疗卫生事业的快速发展，使得“健康中国”建设进入了制度化、规范化的轨道。然而，随着我国经济社会的发展，我国医疗卫生领域所涉及的矛盾和纠纷日益增多，据统计数据显示，2020年来我国共发生医疗损害责任纠纷案件1.867万件，较2019年增长了3%，且涉案标的额大、地域分布广，医患关系紧张的困局现象依旧较为严重。[4]而其之出现除了受国家医疗体制改革推进缓慢、政府对医疗投入不够等因素的影响所致之外，还与部分群众健康卫生法治素养缺失、对健康卫生法治认知水平不高有一定关系，这导致社会对医药卫生行业产生偏见、“健康中国”战略的实施遭受阻碍。以提升广大人民群众的法治素养为根本目的的法治宣传教育，可通过自上而下、全民参与的形式，来使人民群众获得有关法和法治的规范性和价值性认知，并让人民群众具备依据法律规范来指导自己行为的能力。[5]因此，在当前建设法治国家、法治政府、法治社会这一目标要求下，要实施“健康中国”战略，提升人民群众的医疗卫生法治素养，就需要进一步加强医疗卫生法治宣传教育，这是确保各种医疗政策和健康理念融入人民群众日常生活的重要支撑和必要保障，亦是提升人民群众卫生健康意识的必然要求，有利于他们在日常工作生活之中形成共同的法治意识，并在“健康中国”战略推行的过程之中成为自觉守法、监督执法的中坚力量。

（二）法治宣传教育可为“健康中国”建设提供法治土壤

中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出协调推进“四个全面”战略布局。全面依法治国作为“四个全面”战略布局中党和国家治国理政的基本方略，是实现国家治理体系和治理能力现代化，确保中华民族伟大复兴的重要保障。推进“健康中国”建设作为党执政兴国所提出的新理念、新战略，必须要在全面依法治国的框架之下运行，这是因为医疗卫生事业关系到每个人的切身利益和社会的和谐稳定；而实现医疗卫生事业的法治化，以法治来保障“健康中国”建设各环节的规范化、制度化，是建设社会主义法治体系和推进全面依法治国所不可或缺的关键因素。通过践行法治，一方面可以规范医疗基本行为，完善各种涉及医疗卫生行为的法律规范，进而有效改善医疗行为中医患关系紧张的局面，构建和谐有序的医患关系；另一方面，可以切实地保护医生的职业尊严和人身安全，打击不法“医闹”等行为，确保患者在法律的框架之内行使权利，以多元化的方式解决医疗纠纷。然而，要确保法治的实施，需要法治具备一个良好的运行环境，即广大人民群众能够对法治发自内心的接纳，唯有如此才能使法治发生不被排斥的现象，得到多数人的认同。法治宣传教育作为一项由党领导、司法部门实施、社会各界广泛参与的弘扬社会主义法治精神的常态化教育活动，是建设法治国家、法治社会、法治政府的一项基础性工作。深入开展法治宣传教育，扎实推进依法治理，是确保人们形成共同法治意识的一种主要方式，能让人们从观念到行为上都能重视法治，进而为“健康中国”建设提供良好的法治环境、制度保障和前进动力。

三、健康视域下我国医疗卫生法治宣传教育所处的困境

新冠疫情暴发后，政府、社会、高校以及各级医疗机构进行了大规模的医疗卫生法治宣传教育活动，有效提高了人民的医疗卫生法治意识，履行了医疗卫生法治所要求的相关责任和义务。但与此同时，也应清醒的看到，当前我国的医疗卫生法治宣传教育仍存在着不少的问题。其主要表现为医疗卫生法治宣传教育在过程前、过程中以及过程后衍生出或深化的五对内在矛盾；深入研究这些矛盾产生的原因，总结其经验，有助于推动我国的医疗卫生法治宣传教育的实践与发展。

（一）医疗卫生健康领域系统化的立法要求与碎片化推行之间的矛盾

建立起具有中国社会主义特色的医疗卫生基本制度框架，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。40年的法治宣传教育进程，让我国医疗卫生事业取得了显著成就，医疗卫生服务体系不断完善。如2019年《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的颁布，首次填补了我国“卫生法”基础性、综合性法律的立法空白，并且明确了我国在提高人民健康水平方面的制度保障。但我国医疗卫生健康立法仍存在立法碎片化、缺乏协调性和系统性等问题，使得医疗卫生健康领域立法系统化的要求与碎片化推行之间的矛盾逐渐暴露出来。这主要表现在两个方面：一方面是在大健康、大卫生理念下催生出的新兴领域，如养老服务、互联网医院以及生物制药等，对之的法律规制存在着诸多空白，地方行政法规的补充如“雨后春笋”般出现，故急需从立法层面予以规范化管理。另一方面是在发生医疗伦理和社会情理的博弈之时，医学立法并未能与医学伦理齐头并进，也存在着系统化要求与碎片化推行之间的矛盾导致法律无法规制的情况；如器官捐献等事实已大量出现，但关于何种情况下认定为死亡、能否进行器官捐献、器官捐献的依据是什么，等等，有时用《人体器官移植条例》并不能很好地解决问题。

（二）医疗卫生法治宣传教育责任制的目标要求与监督考核机制不健全之间的矛盾

虽然各级政府都将医疗卫生法治宣传教育工作纳入了目标责任考核，但医疗卫生法治教育仍然呈现出较为典型的行业管理特点，缺乏多维度、多层次、科学有效的监督考核测评指标体系。这主要表现在以下三个方面：第一，《基本医疗卫生与健康促进法》的颁布以来，我国医疗卫生法治已经实现从以治病为中心向以人民健康为中心转变；而面对转型期的卫生法治宣传，部分地区并未设立卫生法治宣传成员单位联席会等相关部门来负责全区法治宣传教育工作的统筹部署、整体推进和督查落实，也缺乏定期组织人员集中对转型期的卫生法治普法工作进行指导检查。第二，医疗卫生行业法虽然已经颁布实施，但具体的法治宣传构想与现实环境矛盾突出，当前主要体现在医疗卫生法治宣传教育者虽实践性强但理论性不足，缺乏有效程序考核教育者卫生法治宣传的能力素养，以致有些教育者法治宣传的能力素养不能适应新形势下医疗卫生法治宣传工作的推进。第三，我国现有的医疗卫生法治宣传教育工作还缺乏科学明确的监督管理考核体系，法治宣传教育工作往往流于形式、浮于表面，对医疗卫生法治宣传教育项目的科学性、前瞻性、有效性尚缺乏具体考核指标，对法治宣传教育工作质量无法量化、无法评分，存在地区差异性、样本差异性、结构差异性等制约。

（三）医疗卫生法治宣传多元性的内容要求与政绩化宣传之间的矛盾

我国医疗卫法治宣传教育的内容经过多年发展，经历了由单一到多元，由普及卫生健康常识到宣讲卫生健康法律意识的转变，但在内容的整体构建上，还缺乏一套具备理论功底强、操作办法实、考核评估清的具体方案，各地各自为政的现象突出，主要体现在以下两个方面：一方面表现为重视卫生知识教育而轻视卫生理念教育；且普及宣传卫生知识比较简单，只是简单地将卫生知识进行解释或分析。然而进入新时代后，随着经济社会的发展，广大人民群众对医疗卫生健康的需求日益广泛，纯粹的卫生知识教育已无法满足当前大健康背景下公民多样化的卫生法治需求，他们所需要的更多的是卫生知识背后的法律理念性内容，诸如卫生法律意识、医疗法律规则理念、健康医疗观念等，这也是医疗卫法治宣传教育存在的普遍问题之一。另一方面则表现为重视卫生权利教育轻视卫生义务教育。如有的地方为简化工作程序、突出教育成效，在教育时避重就轻，只强调权利教育，导致公民不清楚自身所应履行的义务。以医保为例，很多公民只是知道要对自己的医疗费用进行报销等相关权利，但却忽视了本应承担的医保费用等方面的义务。

（四）医疗卫生法治宣传教育多层次的主体要求与宣传教育方式单一之间的矛盾

美国学者费正清曾指出，普法运动是一场由政府主导的传播法律文化的活动，其目的在于凭借政府的资源达到短期改善人民群众对法律知识欠缺的情况，使法律知识能在社会广泛的传播。[6]现行医疗卫生领域法治宣传教育更多的是政府主导、各地卫生主管部门、医疗卫生机构配合的工作机制，但此种工作机制存在一定程度的缺陷：首先，政府主导即在宣传教育领域制定好规则和程序，下级单位部门只需照本宣科，按部就班，在实际实施过程中，难免会出现只完成“规定动作”，不开展“自选动作”的情况，长期以往，具体落实任务的基层部门将缺乏对该项工作的创造性、积极性，不利于法治宣传教育良性循环。其次，由于我国幅员辽阔，各地区经济社会发展各有不同，在配置法治宣传教育资源时难免存在偏差。如经济发达地区普遍法治意识强，普法资金充足，而经济欠发达地区医疗卫生行业首要问题是保障人民群众医疗资源配置完善，在法治宣传教育方面则会形成短板，从而使我国医疗卫生领域的法治宣传教育出现地区性偏差，难以达到理想效果。再次，随着信息技术的深入发展，目前医疗卫生法治宣传教育方式主要还是开展知识培训、举办讲座、进行专项卫生法宣传活动。这些宣传方式较为落后，还是主要采用设置单一主体式的卫生健康咨询台、摆放宣传展板、发放宣传单等方式，虽有借助微信公众号等新媒体平台，但与人民群众的互动较少，未能充分发挥新媒体的技术优势，与广大人民群众的期待还有差距。

（五）医疗卫生法治宣传教育常态化的过程要求与宣传教育保障机制薄弱之间的矛盾

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作。深入开展卫生法治宣传教育，落实医疗卫生法治宣传教育常态化则是建设社会主义法治强国的必然路径，但与此同时，医疗卫生法治宣传教育的保障性配套制度还存在薄弱环节。

人员保障主要体现在人员配备以及法治素养上。首先，在人员配备上，卫生计生行政部门、医药管理部门、卫生监督部门、药品监督管理部门、科研教育单位、医疗机构作、其他社会群体共同构成了为我国医疗卫生法治宣传教育的主体，但是这些普法主体通常都是身兼数职，他们既要承担法治宣传教育工作，还要完成自己既有的本职工作，对法治宣传教育工作往往是心有余而力不足。[7]其次，在法治素养上，医疗机构是法治宣传教育接触公民最多的主体，但作为普法主体，他们自身的法律素质亦存在参差不齐的情况，主要表现为部分医护人员对卫生法等相关内容并不熟悉，在法治宣传教育工作中缺乏主动性、积极性和工作经验，导致民众对医疗机构法治宣传教育工作者解决问题的能力和水平存在怀疑，进而影响到法治宣传教育的效果。

当前很多地区都是采取考试的方式来对法治宣传教育的成果进行检查验收，但在实际操作的过程之中却存在着弄虚作假、欺上瞒下等情况。这使得医疗卫生法治宣传教育考试有时难免陷入“认认真真考场试、扎扎实实走过场”的形式主义，评估的实际作用大打折扣。除此之外，在对基层单位的评估保障上缺乏科学的考核标准、考核评分、考核参数、考核项目等等，更多的是注重成绩导向，如获得奖项、主办讲座等，缺乏过程性形成性评价考核，往往使得考核出现大家都能过、人人皆合格的局面，但长远来看并不利于医疗卫生法治宣传教育真正落到实处，取得实效。

四、医疗卫生法治宣传教育之成效提升的对策和建议

推进健康中国建设与广大人民群众的切身利益息息相关，是确保国家富强、民族复兴的基础性和关键性因素。要推进健康中国建设，需与法治中国建设相结合，提升医疗卫生法治宣传教育的成效，强化人民群众的医疗卫生法治素养，确保健康中国建设各环节的规范化、制度化。

（一）结合地方实践增强卫生立法，实现卫生立法的科学性

目前，我国卫生法律规定在一定程度上还存在规则不完善以及内容冲突等情形，影响了法治宣传教育的开展与成效。要解决此问题，首先应出台完善的法律规范，对立法主体、权力边界以及程序遵循等问题进行清晰的界定，并注重将健康卫生理念贯穿于立法的全过程，彰显法治在维护人民群众健康方面的重要作用。其次，大城市、普通城市及下属区乡镇在法治宣传教育管理和处置等方面存在差异，应当允许各个地方根据自身情况和需求制定各自的地方立法，使各地能够根据自身实际更好地开展法治宣传教育，提升卫生健康法治宣传教育实效。

（二）加强组织建设，提升医疗卫生法治宣传教育工作的领导效能

经过多年的摸索，我国逐渐形成了一套由党政、人大以及社会积极参与的法治宣传运作机制，但该机制依旧存在需要进一步加强和完善的地方：第一，明确党的领导核心地位。各地区实施的法治宣传教育规划都要依照党章党规和宪法法律的要求将党的领导核心地位加以明确、突出。进入新时代，党建引领的重要性日益凸显，要提升法治宣传教育的成效，需要充分发挥党的领导核心地位，将党建工作与卫生法治宣传管理工作有机融合，强化医疗卫生法治宣传的政府责任，形成“点”“面”结合的法治宣传教育管理常态。第二，增强政府的设计指导作用，使政府更多的是设计引导而非事无巨细全程参与。为此，可以建立国家司法部门领导，各级司法部门参与的医疗卫生法治宣传教育领导小组，并抽调专人组建专班进行专项工作，将非常设机构变为常设机构，增强法治宣传教育的实效性。第三，充分发挥各级人大监督职责。各级人大可以不定期的开展医疗卫生领域法治宣传教育执法调研，了解在执行中还有那些缺陷，法律条文在具体实施中是否还需要出台司法解释以补充完善法律条文。同时各级人大还可以对各地法治宣传教育的落地情况、实行措施、宣传效果等进行全方位督导，如发现有单位部门出现失职渎职、庸政懒政的情况，根据实际情况追究法律责任或者行政责任，以进一步促进法治宣传教育落地生根。

（三）完善教育体系，提高医疗卫生法治宣传教育工作的水平

随着我国经济社会的发展以及人民群众受教育水平的提高，人民群众的医疗卫生法治素养得到了显著提升。主要表现在以下三个方面，一是从思想上接受“全面依法治国”理念，认可医疗服务期间发生的一切行为，产生的一切纠纷，均应以法律为蓝本、以法规为戒尺来进行规范和处理。二是从内容上了解我国出台的卫生领域法律法规，包括《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《医疗事故处理条例》《侵权责任法》等行业法规以及本地制定实施的地方卫生领域法规。三是从行动上具备对自己健康权负责的相关知识，包括但不限于大健康理论、正确科学的生活方式、正确科学的保健养生知识等。因此提高医疗卫生法治宣传教育工作的水平，内容上应首先推动人民群众的“权利义务”观念教育，在新冠肺炎疫情期间，我国突发性公共卫生应急水平不高、公民生活方式不够健康、生态环境突出问题凸显，加强公民“权利义务”观念的教育将有利于这些问题的解决，进而使公民意识到健康生活的权利和维护环境的义务是相互依存的，只有义务没有权利，义务就是无本之木；只有权利没有义务，权利就无从实现。其次，应加强卫生法律规则建构。韦伯曾阐述过规则的重要性，他指出规则能够引导人的行为，并为人的行为提供导向。[8]医疗卫生法治宣传教育的一个重要内容就是引导人们学习了解或进一步掌握卫生法的具体规则，并通过这种规范化或强制性指引优化个人在卫生健康领域的行为。目前而言，医疗卫生法治宣传教育涉及到的法律规则主要包括以下两个部分，第一是与紧急公共卫生相关的法律规定，如《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等。第二是与慢性疾病、药品食品安全等方面相关的法律，如《基本医疗与健康促进法》《药品管理法》《食品安全法》等。最后，要建构科学健康观念。个人健康习惯与自我健康保护意识对于维护公共卫生健康状态起着关键性的作用，法治宣传教育工作要在爱国卫生运动与健康教育上发力，通过集体行动培育公民健康意识的守法责任，进而形成个体与群体相互监督的实践形态，使人民群众养成科学合理的健康观念。

（四）创新宣传方式，提高医疗卫生法治宣传教育工作的效能

“互联网+新媒体”时代，微博、抖音等自媒体平台的影响力越来越大，群众使用互联网、移动终端越来越普遍。为此，在开展医疗卫生法治宣传教育时，应与时俱进，创新医疗卫生法宣传方式，充分发挥新媒体的作用，建立“互联网+”法治宣传教育新格局。第一，可以开通卫生法治微博，发表关于卫生法治的观点，让更多的人快速接触到医疗卫生法治宣传的内容，使医疗卫生法治宣传更具广泛性。第二，可以开设医疗卫生法治宣传公众号。主动增设卫生法咨询服务，有效增进和群众互动，了解人民群众诉求，并针对性的发布推文。第三，可以制作医疗卫生法治微电影、法治动漫等。把文化艺术形式和医疗卫生法治宣传融合在一起，使医疗卫生法治宣传更具时效性。

（五）强化保障体系，确保医疗卫生法治宣传教育工作顺畅运行

针对当前医疗卫生法治宣传保障体系出现的问题，其一，要构建科学调研制度，加强调研保障。首先应积极探索大数据基础上的研判机制，确定卫生法治宣传教育的宏观内容，通过微信、官网、微博等途径，设计调查问卷，全面掌握公民卫生法的掌握情况；其次是根据汇总的信息数据，结合当前最新卫生立法、法治宣传教育规划的任务和社会热点，针对不同的主体列明医疗卫生法治宣传的内容和形式。最后是要反馈检验，将不同主体的意见和建议全面、客观地反馈给卫生普法的相关主体，并对医疗卫生法治宣传工作进行进一步的修订完善和内容细化。其二，健全医疗卫生法律服务保障体系，提高法律服务资源的利用率，从三甲医院到乡镇医院都设置医疗卫生法律服务窗口，建立多层级的卫生法律服务网络体系。其三，建立专兼职宣传教育队伍，完善成效保障。全国各级普法机关应首先选拔一批政治素质过硬、专业水平过硬、工作效率高效的专职卫生普法人员队伍，对表现优异者在培训考核、选拔晋升方面可有限考虑。与此同时，要充分发挥高校、律所、科研机构的社会力量，分层建立特聘教授专家库，聘请组织一批由法律业内专家、社科理论界专家、企事业单位负责人、医疗机构负责人等组成的兼职队伍，实现对普法人员学历、学缘、地区的有益补充。