对推进中小学校长职级制改革的七个基本认识

■唐晓辉

教育家陶行知强调，想要评论学校先要评论校长。从行政管理角度看，教育教学的关键在于校长，引领发展的重任在于校长，深化改革的原力在于校长。发挥关键作用，校长首当其冲。校长职级制是校长专业化的里程碑[1]。推行中小学校长职级制改革，打通人才流动渠道，推进校长由职务向职业转变、由职业向专业转变，实现校长队伍专业化、职业化，激发中小学办学活力，有利于服务乡村振兴，推动基础教育事业高质量发展。

一、政策依据：中小学校长职级制的发展历程

“校长职级制”备受关注，多次写入中央和国家纲领文件。自1999年至2019年的20年间，中共中央、国务院先后印发《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，分别提出“试行校长职级制”“推进校长职级制”“推行中小学校长职级制改革”“推行校长职级制”等要求，从试行到推进，从推进到推行，体现了政策的稳步推进；中办、国办，中组部、教育部等先后印发《关于深化教育体制机制改革的意见》《中小学校领导人员管理暂行办法》，强调“推进中小学校长职级制改革”“促进校长队伍专业化建设”。其中，中共中央、国务院于2018年明确提出，实行中小学校长职级制的地区，可实施相应的校长收入分配办法；于2019年强调，努力造就一支高素质专业化校长队伍；明确了中小学校长职级制的配套政策和目标方向。

二、意义作用：中小学校长职级制的重要效能

长期以来，我国公立中小学校长行政级别与职称评聘并行，实行行政任命制度。这种体制存在弊端，例如，中小学校长的任命管理受到多方因素掣肘，教育主管部门难以独立选任、调配；校长需要经常参加各种会议活动，无法潜心办学、治学；中小学校长与教师专业技术职务晋升均按照教师系列职称进行，但因高级岗位数量限制，造成校长与教师间的激励竞争；各地中小学校长级别差距较大，造成校长不愿意向下流动等。

推行中小学校长职级制，是中小学校长职业生涯专业发展的现实需求，是建立专业校长人次梯队基本格局的发展需要，是推动教育事业发展的重要制度设计。推进中小学校长职级制，推动中小学校长跨区域、跨学段交流，促进其走上赶考之路[2]，激发校长专业化成长的内生动力[3]，有利于促进中小学校长自身专业成长，实现中小学教育家办学，不断提高治学办校的能力水平，增强学校管理的有效性，提升区域教育质量，增进地方教育公平，推动区域学校整体可持续发展。

三、思维误区：中小学校长职级与教师职称概念等同与认知混淆

中小学校长职级不同于中小学教师职称，它们在多个方面有着本质区别。

首先是对象不同。中小学校长职级制的实施对象一般为中小学（幼儿园）正职校长，而中小学教师职称的申报评审对象为中小学（幼儿园）、特殊教育学校、专门学校和教研、教师发展、电化教育、教育技术装备以及校外教育、培训机构中从事教育教学工作的在职在岗专业技术人员。

其次是内涵不同。中小学校长职级制是指依照一定的评价标准把校长分为不同的级别，本质是中小学校长的专业化，体现为教育意识及教育理念、复合型知识结构、教育教学及学校管理专业能力、教育与管理的智慧与艺术等；中小学教师职称是中小学教师的专业技术水平评价，本质是中小学教师的专业化，体现为思想政治和职业道德、学历学位资历、育人工作、教学工作、教研工作等情况。

再次是权限不同。中小学正职校长既可以按专业技术路线申报评审中小学教师职称，又可以结合校长职级制确认相应职级。中小学教师只能以自身专业技术水平申报评审相应职称，不能确认中小学校长职级。

最后是职责不同。中小学校长职级是中小学校长（一般为正职校长）的一定职务层次所对应的级别，常与管理层级相联系，重在教育教学管理;而中小学教师职称指中小学教师的专业技术水平、能力等次，表示专业技术水平的高低，重在教育教学工作。

四、地域差距：部分发达省市先行先试

2010年，国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，确定上海市等作为探索中小学校长职级制的试点区和深化中小学教师职称制度改革的试点区。近年来，全国多个省市积极推进校长职级制改革试点：上海市1994年确定将卢湾区、静安区作为试点区开展校长职级制试点并配套课题研究，2000年印发《实施意见》，在试点区实施校长职级制并轨工作，并于2001年在全市各区县全面铺开。山东省2004-2016年间先后在潍坊、青岛、烟台、威海等地试点，从以“老人老办法、新人新办法”取消中小学校行政级别的1.0 阶段进入“落实学校办学自主权，着力推进依法自主办学”3.0 阶段。广东省自2004年起先后在中山市、深圳市率先试行，建立了职级序列、校长评价、职级晋升、职级待遇等四个关键制度，形成了政府负责、部门联动、合力推进的良性机制。江苏省苏州市2012年由工业园区孕育校长职级制雏形——区域性校长职级年薪制，2014年在市属中小学试行。四川省成都市2017年2月拟制《改革试点工作方案》，启动改革试点。浙江省温州市2018年制发《实施意见》，正式推行改革试点。北京市2019年发布通知，确定申报及评审、认定条件，开展首批中小学校长职级评审和认定工作。

五、工作基础：实施中小学校长职级制的经验做法

一是实施对象方面。经改革调整，目前上海市明确实施校长职级制的对象为全日制中小学、幼儿园、成人学校及直属单位（管理单位除外）的党政正职和保留正职待遇的人员。广东省中山市明确已经受聘的全市各中小学正职校长（不含非现职和幼儿园园长）、中小学党委（总支、支部）专职书记可参加职级评定，并享受相应职级待遇。民办学校校长也可参加职级评定，但其职级待遇由办学者确定。北京市确定的对象为全日制中小学校、幼儿园、职业高中学校中，当年底前在岗尚未到达退休年龄或按规定已办理延长退休手续，在职在岗的正职校（园）长（含党组织书记）。

二是职级结构方面。上海市设置为初级（1-3等）、中级（1-4 等）、高级（1-4 等）、特级四级共十一等。广东省中山市、东莞市设为四级九档，分别为特级、高级（1-3 档）、中级（1-3 档）、初级（1-2 档）。山东省潍坊市分小学、初中和高中（中职）三个系列，每个系列分为四级九档，分为特级、高级（1-3 档）、中级（1-3 档）、初级校长（1-2 档），每年考核晋档。江苏省苏州市共分四级六等，即特级、高级(1-2等)、中级(1-2 等)、初级。北京市设置特级、高级（1-3 等）、中级（1-3 等）、初级四级八等，结构比例为0.5∶4∶4.5∶1。

三是申报程序方面。上海市实行分级评定办法，特级校长的评定由上海市教育委员会组织，3年一次；其他等级校长的评定由各区县教育局组织，其中高级校长3年评定一次，中级、初级校长的评定每年1 次。采取个人申报、考核与评鉴、评审与推荐、备案等程序进行。江苏省苏州市实行个人申报、资格评审、民主测评、办学满意度测评、答辩等程序。

四是职级薪酬方面。广东省中山市在保留校长原有待遇的同时另增设职级津贴，每月600-3000元不等。改革后的校长薪酬包括四个部分：岗位工资、薪级工资、绩效工资和津补贴。山东省聊城市职级薪酬分基础性和奖励性两部分，分别占70%、30%，根据年度考核结果,由财政按年发放。上海市校长的绩效工资依据校长职级、工作量、考核结果等因素确定，统筹安排。北京市将绩效工资与校长职级挂钩，纳入同级财政保障范围，不占用学校绩效工资总量。

六、问题反思：施行中小学校长职级制的现实困境

经过各地探索，改革虽不断深入，取得积极成效，但也存在一些矛盾、问题和不足，如放权与管理的矛盾、能力与效能的矛盾、主观稳定与客观流动的矛盾、职级停滞与专业发展的矛盾等[4]；改革目标定位不够准确，没有完全抓住改革的本质；体制机制不够完善，一些地方过于强调了单兵突进，缺乏配套政策支撑；对学校“去行政化改革、促进校长专业化发展、倡导教育家办学”的核心问题把握不够准确；中小学校长职级制改革的广度和深度缺乏学理支撑等[5]。部分问题亟待解决。

一是专业化的实施目标不够凸显。部分地方未能有效落实文件要求的“拓展职业发展空间，促进校长队伍专业化建设”工作要求，过分强调了“去行政化”和校长交流轮岗，忽视了校长的专业成长。

二是职级划分缺乏制度支撑。各地中小学校长职级划分较为繁杂、多种多样，与《事业单位岗位设置管理试行办法》《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》《中小学校领导人员管理暂行办法》等现有认识、政策联系不够紧密、不够系统。

三是校（园）长副职处于尴尬地位。多数省份均明确中小学校长职级制的实施对象为校（园）长正职，将作为校（园）长成长的重要阶段的“副职”排除在外。

四是进入和退出机制不够明确。一些地方虽然列出了中小学校长的初级、中级、高级、特级等职级层次，但是对职级晋升、退出的条件、标准、要求还不够细化明确，与中小学教师的职称等级缺乏衔接转化机制。

五是薪酬制度没有完全理顺。更多的是在绩效工资方面进行考核增资，对中小学校长“行政级别、教师职称、校长职级”如何协调有机融入事业单位工资制度等方面还需要进一步探索[6]。

七、未来发展：推进中小学校长职级制改革的工作展望

应统筹持续推进中小学校长职级制，坚持多元评价，发挥评价反馈和建设功能，建立健全监管、奖惩机制，引领中小学校长专业化、职业化建设，推动中小学校科学、生态发展，办高质量和人民满意的基础教育[7]。

一是有序推进改革。与上海市等地方相比，西部地区等省份推行中小学校长职级制工作已经落后20年。国家教育主管部门和有关省市应积极总结全国有关省市做法经验，强化顶层设计和工作统筹，在借鉴上海构筑助力教育家成长的长效机制、形成推进校长职级制的基本范式、持续激发校长改革创新的动力等先进省市试点做法基础上[8]，按五年进度安排，加快探索推进，适时在全国全省推广。

二是抓住关键要素。在充分调研论证基础上，指导试点区域统一思想，消除误区，确定实施对象、职级结构、申报程序、评价考核、结果应用等要素，商讨制定中小学校长职级制分类评审标准，筹备组建评审领导小组和评审委员会，探索配套评价、考核、晋升、流动、薪酬等制度体系建设。

三是强化服务保障。列明政府、学校权力清单，落实党组织领导的校长负责制，扩大中小学校长办学自主权，完善学校内部治理机制，推进落实教育家办学。抓住中小学校长这个关键少数，坚持终身学习理念，结合相应职级，按类别、分阶段加强周期性专业发展培训。建立中小学校长成长、发展信息平台，通过大数据技术为中小学校长“建档立卡”，强化评价考核信息管理，通过人工智能助推校长专业成长。

四是综合统筹协同。以义务教育阶段综合改革为突破口，整合中小学教师“县管校聘”、“学区制”治理、集团化办学、两项改革“后半篇文章”等相关改革任务，以探索推进中小学校长职级制改革为抓手，加快全省中小学骨干、优秀、卓越校长梯队建设，推进优质管理资源成长发展和有序流动，促进区域义务教育优质均衡，加快全省基础教育高质量发展。

五是面向未来教育。把握百年未有之大变局下世界教育变革与中国教育机遇，着力面向未来教育，建设未来学校，培养未来校长，坚持人文向度，以校长职级制改革为中小学校长赋能，在历史、技术、文化等多个维度有机着力，助推提升中小学校长未来领导力。结合联合国教科文组织《一起重新构想我们的未来》报告，打造“一种新的教育社会契约”的“需求”经营者、管理者和催化者[9]。