江苏省自然资源要素市场建设的思考与建议

2022-12-02谢淑玲张晓蕾

自然资源情报 2022年10期

谢淑玲，张晓蕾，陈扬

（1.江苏省国土资源研究中心，江苏南京 210017；2.自然资源部海岸带开发与保护重点实验室，江苏南京 210017）

改革开放以来，我国进行了以市场化为取向的改革，中国特色社会主义市场经济理论逐步发展成熟[1]，但自然资源领域的市场化转型仍处于缓慢发展阶段[2]。近年来，国家对土地、森林、矿产等资源的治理体系开始调整，并推进自然资源资产产权制度改革。中央提出“全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制”，要求我们要深化要素市场改革，特别是自然资源要素市场改革，释放新发展动能，为加快构建双循环新发展格局提供制度保障。

根据对自然资源市场体系建设相关研究的梳理，21世纪初，全国自然资源要素总体市场化水平相对较低。汤肇元等[3]提出要尽快建立自然资源市场体系，近10年来，多数研究聚焦在土地市场建设、自然资源产权制度研究方面，如左正强、马永欢等[4-5]聚焦自然资源产权这个基础性问题，通过法律修编、完善有偿使用制度等方面提出制度建设建议。谭荣[2]提出要综合考虑资源特征、利益相关者的偏好和价值观、制度内生性和国家体制机制影响，开展地方实践和理论研究。

江苏省自然资源丰富，以占全国1%的土地面积，承载着全国6%的人口，贡献了超过全国10%的经济总量。经过40多年的发展，全省土地市场建设积累了丰富的经验，取得了丰硕的成果，但仍存在自然资源资产产权体系和权能不健全、现代市场体系不完善、市场主体活力不够强、自然资源资产监管不到位等问题。面对人多地少、环境容量小的基本省情，打破要素流通障碍、充分发挥市场机制作用、提升资源配置和利用效率是当前和今后一段时间的重要方向。本文基于对江苏省土地市场建设历程的梳理，提炼总结土地市场建设经验，客观分析江苏省自然资源产权市场现状和存在的问题，提出自然资源要素市场建设的思路与建议，为后续工作开展提供借鉴和参考。

1 江苏省土地市场建设成效及经验

江苏省立足自身资源特点，有序推进土地使用制度改革。土地使用从“三无”（无偿、无期限、无流动）转变为“三有”（有偿、有期限、有流动），土地资源配置的市场化格局初具雏形。土地市场是随着市场化配置土地要素的需求而产生的交易行为的总和，土地市场经验可提炼总结为“目标明确、产权明晰、构建平台和强化监管”四个方面。

1.1 目标明确，有效引导土地市场建设

基于对江苏省资源禀赋的客观认识，全省上下一直秉承节约集约利用资源的理念。特别是2014年以来，江苏省印发《关于全面推进节约集约用地的意见》，“提升节地水平，提升产出效益”成为全省一致共识，为充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用提供了思路和方向。

1.2 产权明晰，打牢土地市场建设基础

泗洪县上塘镇垫湖村的农民们自发实行了“大包干”，揭开了江苏省社会资源市场化配置改革的序幕。1988年的“国有和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，扫清了土地作为生产要素进入市场的法律障碍。1995年，《江苏省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》发布施行。“土地承包经营权”和“城镇国有土地使用权”的基础性制度安排，成功地构建了土地市场产权制度基础。2015年以来，武进区大力推进农村集体产权制度改革，农村建设用地产权制度有了新突破。

1.3 构建平台，保障市场交易顺利开展

从有形市场到无形市场，从城镇土地市场到试点地区城乡统一建设用地市场平台的构建，为土地产权交易提供了便捷服务和平台保障。1989年，昆山建立全省首家土地交易场所；2002年年底，土地有形市场网络格局基本形成；2005年，江苏土地市场网基本建成，土地交易从线下转到线上，土地交易行为得以规范。昆山、海门试行集体建设用地有偿、有限期、可流转的使用制度，宿迁市实行地票管理，武进区集体经营性建设用地入市改革推进了城乡统一的建设用地交易平台建设，为全省土地交易平台建设提供了有益参考和借鉴。

1.4 强化监管，推动市场交易公开透明

大数据的整合和运用，为实现土地市场动态监管、建设用地全生命周期全流程跟踪管理提供了技术支撑，也为推进土地交易的公开公平和透明高效提供了可能，全省市场动态监测监管水平显著提升。2003年，南京市被列为试点城市之一；2006年，全省动态监测体系逐步完善；2009年，建设用地全程跟踪管理系统全面运行，技术支撑能力逐步提升。2017年6月，南京市开展国有土地二级市场试点工作，建设交易平台、规范交易流程、制定交易政策和机制，为破除二级市场政策障碍提供了实践样本。

2 江苏省自然资源要素市场建设现状及问题

2.1 自然资源要素市场建设现状

根据自然资源产权制度改革要求，结合江苏省自然资源禀赋，自然资源要素市场建设分析聚焦国有土地、矿产、森林、海洋、水和湿地资源等方面。

①国有土地：我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和集体所有制。土地市场包括城镇国有土地使用权出让市场（一级市场）、城镇国有土地使用权转让市场（二级市场）、农村集体经营性建设用地市场（试点）、土地金融市场等。②矿产资源：矿产资源归国家所有，矿产资源市场主要指矿产资源使用权（即矿业权）市场，包括探矿权和采矿权。③森林资源：《中华人民共和国森林法》中明确：国有林地使用权可根据实际以转让或承包经营等方式取得。《江苏省国有林场森林资源资产有偿使用管理办法（试行）》明确：单位和个人可以通过租赁、特许经营的方式开展国有林场森林资源资产有偿使用。④海洋资源：海域使用权可通过申请审批和出让两种方式取得；2009年，江苏省省管海域首次实现海域使用权招标出让；同年，制定了《江苏省海域使用权抵押登记暂行办法》；2020年，首例海域使用权转让营业税成功入库。⑤水资源：根据《水权交易管理暂行办法》，水权交易主要包括区域水权交易、取水权交易、灌溉用户水权交易等形式。⑥湿地资源：当前我国法律层面尚未对“湿地”有明确定义和专门立法，地方性法规和规范性文件中对湿地开发利用的权利和义务及其产权相关内容也缺乏明确规定。

2.2 自然资源要素市场建设存在问题

自然资源要素市场一般是指建立在自然资源资产产权基础上的市场建设。自然资源资产产权即对自然资源资产的占有、使用、收益和处置等权利的综合。随着市场经济的发展，自然资源资产产权制度也发生了从共有产权“完全”所有阶段到开发利用产权无偿授予阶段、开发利用产权有偿获得和可交易等阶段[2]；每一特定历史阶段都有特定的产权制度安排，先后经历了制度化、法制化和市场化的过程，总体上向有利于自然资源合理配置的方向渐进。但由于不同自然资源资产类型市场化进程不一，总体自然资源产权市场仍处在“市场发育”阶段。在当前的自然资源产权制度安排下，江苏省自然资源产权市场存在以下问题。

2.2.1 法律基础不够完善，部分自然资源权利边界不够清晰

（1）法律基础不够完善。主要体现在以下方面：国有建设用地使用权相关规定多为十几年前出台，部分条款不适应现阶段需求；已有规定中涉及地下空间开发利用管理的法律较少、内容分散、不够系统；《中华人民共和国矿产资源法》亟待进一步修改、完善，中国的水权交易法律制度还未完全建立；关于湿地内涵界定、管理、市场化配置方式等均缺乏统一的法律基础。

（2）产权边界不够明晰，权能不够完善。部分自然资源要素定义不明晰，如湿地资源。各类自然资源要素之间产权边界难以划分，如部分自然资源难以划分国有和集体边界；水资源与湿地资源、海洋资源边界难以划分，地表水、地下水资源边界难以界定。部分自然资源要素权能体系不够完整，如缺少国有农用地使用权等法定权利，无居民海岛转让、抵押等权能不健全。

2.2.2 市场体系不够健全，部分自然资源市场化配置程度较低

（1）市场主体不够明晰。在我国，自然资源所有权形式分全民所有和集体所有，由自然资源部统一行使全民所有自然资源所有者职责。但我国自然资源种类繁多，部分自然资源产权主体尚不明确。作为自然资源产权主体，国家和集体这两个主体的法律地位、经济利益地位等均存在差异。

（2）市场机制不够健全。部分自然资源资产产权交易起步较晚，准入规则、竞争规则、交易规则、退出机制等不够健全，影响市场化配置作用的发挥。产权交易价格体系不够完善，部分要素交易价格体系缺失（如湿地），不能有效界定自然资源资产损害程度，导致部分自然资源利用效率较低甚至出现粗放利用的情况。

2.2.3 缺乏统筹规划管理，部分自然资源市场监管体系缺失

（1）缺乏统筹规划管理。原有自然资源调查监测、确权登记分类标准多元化、不统一，出现基础数据信息差异、错位和冲突[6]，造成家底不清晰、实际工作中协调难度大等问题。当前，自然资源调查和统一确权登记工作正在推进过程中，尚未实现自然资源确权登记成果全覆盖。现有规划多偏重于自然资源的管理，除国土空间规划外，各类资源要素的保护和利用规划的规划主体、目标、方式均不同，亟待推进统一的自然资源资产规划编制工作。

（2）市场监管体系不够健全。在市场监管体系构建方面，鉴于以往自然资源由不同部门管理，存在监管责任重叠或缺失的情况。对自然资源资产的生态、文化等非经济价值认识不足，导致自然资源资产过度消耗。机构改革后，自然资源资产所有权和监管权主体关系尚未完全理顺，监督考核体系尚未完全建立。

3 江苏省自然资源要素市场建设思路与建议

3.1 明确目标和思路

面对江苏省当前的生态环境和资源约束，以及山水林田湖草沙统一管理的要求，需坚持以人为本，节约集约利用资源的原则，以构建开放、竞争、有序的自然资源产权市场为方向，充分汲取土地市场发展改革历程中的经验，积极探索、开拓创新，尽快完成江苏省自然资源统一确权登记工作，完善自然资源权能，统筹谋划，加强交易平台、监管平台建设，基本建立产权边界清晰、权责明确、权能健全、流转顺畅、监管有效的产权制度，全面提升自然资源资产产权市场化配置水平，推动高质量发展目标的实现（图1）。

3.2 夯实产权基础

3.2.1 加快推进自然资源统一确权登记

结合第三次全国国土调查工作，协调解决不同自然资源产权空间重叠、相互不协调的问题；完善确权登记的组织模式、技术方法和制度规范；推进并按要求完成全省自然资源统一确权登记；清晰界定全部国土空间内的水流、森林等各类自然资源的权属、位置、面积等；划清不同权利主体的权利边界，有序推进各市自然资源统一确权登记工作。

3.2.2 加快宅基地和集体建设用地确权登记发证

按照农村不动产登记统一要求，结合农村建设用地调查，有序推进不动产权籍调查，严格按照统一标准，纳入不动产登记信息平台。借鉴学习试点工作经验，全面完成农村不动产统一登记工作。

3.3 完善产权权能

一是完善产权权能，推进城市土地市场精细化发展和农村土地市场的放活，加快建立城乡统一的建设用地市场；适度扩大集体土地资源产权权能；推进建立健全产权明晰、市场定价、交易安全的土地二级市场。二是完善水资源的产权权能，重点探索推进区域间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等多种形式的水权交易。三是完善健全探矿权、采矿权的转让、抵押、出资（入股）等权能，推进“净矿”出让，进一步规范矿业权市场运作。四是完善森林资源权能，明晰全民所有森林资源代理履行主体及履职边界，规范集体所有权实现形式；完善林地承包优先权的法律规定，健全林地承包经营权的变动方式，强化林地地役权的生态功能，丰富担保物权的抵押形式等[3]。五是完善海域产权权能，在已出台海域使用权抵押权能相关政策基础上，进一步探索完善海域海岛使用权权能。六是探索建立湿地产权权能，推动湿地相关法律法规出台，探索湿地特许经营权。

3.4 健全市场体系

3.4.1 重视交易平台建设

土地市场建设的经验表明，有形和无形交易平台的建设和良好运行，是提高土地资源配置效率的重要保障。因此，在自然资源统一管理的大背景下，要根据不同自然资源产权的性质、主体、流转范围和内容、交易需求等，遵循“试点先行，统筹推进”的原则，建立健全自然资源产权统一交易平台，搭建“省—市—县”三级自然资源产权市场网络。

3.4.2 健全完善交易机制

鉴于自然资源性质和特征存在差异，构建规则明确、程序明晰、价格体系健全的自然资源资产产权交易体系，需进一步建立健全产权交易机制。一是扩大有偿使用范围。持续推进自然资源资产所有权和使用权分离，探索国有农用地有偿使用、国有林区有偿使用等。二是完善交易价值机制。健全完善自然资源及其产品价格形成机制，如城乡一体化基准地价，矿业权基准价格，国有农用地、湿地交易价格体系构建等；加快建立能够反映自然资源资产实际价值、资源稀缺程度、生态损害成本的价格体系。三是规范市场配置规则。厘清政府和市场的关系，让价值规律、竞争规律和供求规律等市场经济规律在资源配置中起决定性作用；统一交易规则、规范交易程序，实现自然资源产权交易的有机整合，确保交易过程阳光透明。