低效工业用地治理政策的逻辑探析与实践评述——基于扎根理论的政策文本分析

刘宜卓

（1.南开大学马克思主义学院，天津 300350；2.产业中国研习社，北京 100083）

土地是关涉经济发展的要素保障，工业用地使用情况更与经济发展质量高度相关，低效工业用地整治力度伴随着实现治理体系与治理能力的现代化而持续加大。80年代末至90年代初，一系列国家政策在顶层设计维度为工业用地所有权与使用权分置创造了政策空间，工业用地使用量在该时期快速上升，但各区域的“开发区热”也使工业用地出现低效利用问题。新世纪前后，工业用地使用转让权限进一步松动，掀起新一轮“开发区热”，决策层加大对工业用地低效利用问题的关注力度。进入新时代以来，加快低效工业用地治理能力与治理体系的现代化已成为必然命题，相关政策陆续出台，使低效工业用地治理政策体系的顶层设计日益完善。

关于低效工业用地问题的研究，主要集中在产生原因与治理过程等维度。一是因经济因素导致低效工业用地，可将之归因为“土地发动机论”[1]。随着土地使用权市场化步伐加快，土地要素成为推动中国经济增长的“发动机”，地方政府一方面依托其扩大财政收入履行职能，另一方面培育产业项目带动经济增长。但该模式会出现因盲目供地而导致工业用地低效利用等问题。二是聚焦低效工业用地形成与治理的制度性因素。就制度性因素角度而言，顶层设计完善与否、执行手段是否有效等问题都可能造成制度性治理难点，进而成为低效工业用地问题形成的制度性障碍因素，构成低效工业用地问题形成与治理困境的“制度性—经济”耦合因素[2]。从实现国家治理体系与治理能力现代化的角度看，提升治理精细化程度是其重要路径[3]；治理手段同质化程度较高或政策工具间协同效应不明显，则会出现政策条款难以切中要害等问题。基于此，应当认知现有政策制定逻辑与实践执行的短板，避免政策制定出现“第三类错误”[4]，从而助力政策制定科学性与执行精细化。

1 研究设计

1.1 研究方法

扎根理论是一种常用的质性研究方法，在搜集数据资料、确定核心概念、建构理论等方面有着显著优势，且流程清晰、步骤明确，可操作性强，具有规范性与科学性。Glaser与Strauss（1978）在《扎根理论的发现》一书中对扎根理论进行了详细描述，通常研究者在研究开展之前未进行假设限定，以开放视角对研究资料的经验予以抽象，并基于此提炼核心概念与范畴，构建范畴间关联，在公共管理、工商管理等领域的应用较为广泛[5]。观察近期研究成果，该方法在政策科学领域研究的比重不断提升，如基于多案例分析农地经营权抵押融资运行机理等[6]，为本研究提供了参考案例。低效工业用地整治是一个涉及制度性与经济因素的复杂问题，对政策文本为主的资料进行内容提炼，得出低效工业用地整治政策的核心范畴；基于核心范畴构建政策模型，并结合现有政策制定与执行情况对该模型进行逻辑解释，得出研究结论与建议。

1.2 政策文件等资料选取

基于自然资源部等职能部门官方网站与相关检索平台，搜集全国范围内中央、省、市、县（区）等纵向政府部门发布的相关政策，经筛选后共有57项政策文本符合初选要求，使用Nvivo12 plus软件对近20万字的50项政策文本内容进行开放式编码分析（表1），其余7项政策文本用于理论饱和度检验（表1）。

表1 低效工业用地整治的政策文本（节选）

2 编码分析与模型构建

2.1 开放式编码（一级编码）

开放式编码是将待分析的资料打散重组，在抽象、对比、概念总结与范畴提炼的过程中，重新赋予其内涵的操作过程[7]。将50项政策文本导入至Nvivo12 plus中，对政策文本进行逐句编码，初步提炼出123个初始概念，经合并筛选后基本确定54个初级范畴，开放式编码结果如表2所示。

表2 开放式编码结果（节选）

2.2 主轴编码（二级编码）

初始概念提炼后应使用主轴编码（axial coding）展开分析，明确初始概念之间的逻辑关系，从而进一步提炼出主范畴与副范畴[8]，为“故事线”叙述与模型阐释提供先导。将开放式编码提炼的54个初级概念进行整合、归纳与抽象，最终形成15个更为概括性的概念范畴（即副范畴）；且根据副范畴的表征，将其再抽象为6个更具逻辑性的概念范畴（即主范畴），分别为目标驱动、现象识别、程序规范、处置措施、协助路径与高标准再利用（表3）。

表3 主范畴与副范畴提炼

2.3 选择性编码（三级编码）

选择性编码（selecting coding）指在主、副范畴抽象的基础上进一步以“故事线”的形式理顺各范畴间的逻辑关联[9]，并在此基础上提炼出能够统领与概括主、副范畴的核心范畴。基于本研究主、副范畴的提炼情况，将核心范畴确定为：低效工业用地问题认知与治理路径构建①将闲置用地情况归于低效用地情况内，即本研究的低效用地内涵更为广泛。，以核心范畴为延展则形成了目标驱动、现象识别与处置措施等主范畴，对核心范畴内涵进行丰富充实。

选择性编码的“故事线”则是：开展整治的首要行动是明确宗地存在闲置或低效利用情况，因涉及工业用地使用产权的厘清与判定，应选择评判标准对低效工业用地现象进行识别，再选择相应治理措施，呼应治理目标，清退低效企业或推动企业实现发展能力跃升，为完成区域高质量发展这一重大命题提供要素保障。基于此，本研究将以“低效工业用地问题认知与治理路径构建”这一核心范畴构建相对应的理论模型（图1）。

2.4 理论饱和度检验

理论饱和（theoretical saturation）是扎根理论的重要一环，指新增加变量也不会增添新概念与范畴，使现有结构产生变化或重构解释[9]。基于此，本研究将预留的7项政策文本（占比14%）进行编码分析与范畴提炼，展开理论饱和度检验。并未发现有新概念与范畴出现，未对选择性编码阶段构建的模型形成重构，证明核心概念模型的构建是较为合理且有效的。

3 问题审视与模型阐释

上述分析表明，“低效工业用地问题认知与治理路径构建”这一核心概念模型包含目标驱动、现象识别、程序规范等主范畴，主范畴的动态运行则串联起低效工业用地整治的全流程，可使用该核心概念模型对低效工业用地政策现状进行审视。

3.1 阐释工业用地使用权体系的完善程度

低效工业用地整治的首要环节，是清晰认知区域内低效工业用地的基本情况，需要对工业用地使用产权进行厘定，了解各项目与企业所占有的工业用地使用产权情况。产权制度通过赋予产权主体占有合法性的方式促使产权所有者高效率使用资产[10]，因此产权制度存在推动工业用地由低效转变为高效的作用机理。我国土地制度在70余年的演进过程中，农村宅基地等农村用地的改革经验较为成熟，在实践中深入探索土地所有权与承包权、经营权分置的运转体系[11]，为探索工业用地“双权分置”与持续完善提供实践模板；健全工业用地使用产权体系在政策文本中亦有回应（表4）。

表4 初级概念中完善工业用地使用产权的情况

在展开分析的50项政策文本中，关注使用产权厘定与契约完善的政策文本占比在40%及以上，参考点数量也位于前列，表明完善工业用地使用产权体系已得到充分重视；同时政策关切的针对性较强，其中具有代表性的政策文本则作出如下规定。

文本1：有关部门要加强土地出让管理，依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止等行为进行监督检查。

完善工业用地使用产权体系是整治政策的根本指向与遵循，现存政策在顶层设计层面对完善该体系的认识程度仍有待提高，应将其明确反映在顶层设计文本之中。

3.2 关于低效工业用地现象识别的政策设置

以核心概念模型为观察坐标，下一步应重点聚焦低效工业用地现象识别。现存主流的现象识别路径为范围划定以及指标评估（表5）①范围划定包括上位判定方式与划定整治范围两类判定方式。，指标评估是现象识别中占比较高（60%）的使用方式，整治范围划定方法合计占比30%，两类方法成为现象识别的主流路径。

表5 现象识别方式的情况显示

整治范围划定往往应用于整体区域或整体产业整治，即划定范围内所有对象皆要参与“退二进三”或“腾笼换鸟”工作计划，其整治对象的认定较为清晰，往往与上位规划以及区域整体升级发展相关联，具有代表性的政策规定。

文本2：城镇低效用地是指符合《国土资源部关于印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）〉的通知》……规定，经第二次全国土地调查已确定……的城镇存量建设用地。

指标评估方式相比较而言更为细化具体，该方式可有效观察产业间的差异、不同企业发展阶段、创新驱动与生态环保等异质性情况，如文本3规定。

文本3：已竣工的工业用地项目，投资强度、建筑系数、容积率等控制指标未达到合同约定标准的。

现阶段各级政策文件仍存在交叉管理与多重标准等问题，参考各产业门类、规模、发展阶段等异质性因素，对于低效工业用地情况的识别，尚未完全形成一系列具有可落地、统一性、较为有效的标准，有待分行业、分布局、分发展阶段对整治对象进行识别。

3.3 整治措施与闭环体系建设

处置措施中包括产权回收与产权激励类措施，其中货币收储、无偿收回、协议收回等方式皆以土地使用产权变更为标志，技术改造、变更用途、联合开发等方式则激励持有产权的所有者提高利用效率，其中变更用途、货币收储与用地出让是使用频次较多的处置措施（表6）。

表6 处置措施的情况显示

产权回收类政策体系内使用频次较为均衡，除了触发条件较高的无偿收回方式与需考虑现实情况推行的异地安置方式，其余方式使用频次较高；产权激励类政策体系内则呈现出使用频次差异较大的情况，其中变更用途、再开发、技术改造三类处置方式占据主流位置，而弹性出让、分割转让等新型处置手段，联合开发、兼并重组等在执行阶段复杂程度较高的处置方式皆频次较少。

低效工业用地政策在执行阶段因涉及主体较为特殊、影响范围较广、整治周期较长等因素，往往由政府与项目方进行博弈商讨后共同确定处置措施。所以，真实的政策执行信息往往不会完全公开，会存在不合规“一企一策”等现象，使执行阶段出现难以监管与收效打折等情况。同时产权激励类型措施的应用效果存在不确定性，如政企双方协商采取技术改造等产权激励类措施进行整改，一旦企业方出现经营不善情况，则导致项目方与政府主体都面临机会成本损失，错失整治时机。

4 研究结论与对策建议

基于核心概念模型对现有政策体系进行评判，现阶段政策体系在顶层设计、动态执行、评估终结等维度皆切合治理的根本逻辑，为低效工业用地整治提供制度性支撑；但面向治理能力与治理体系现代化所要求的精细化、系统化与高效化整治，仍要围绕提升评价标准规范性、考虑整治对象异质性特征、提高政策工具协同运用程度等方面展开攻坚，不断提升政策体系的精细化、系统性与协同程度，最终指向完善工业用地使用产权体系，助力构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代化产权体系。

在未来仍将推动“工业互联网+”资源下沉至县域经济，推动项目亩均税收、收入、亩均碳排放等关键性指标联网上云，提高整治信息的透明度。对于产权变更类与产权激励类措施应协同使用，经协商后可通过用地性质调整、容积率抬升、联合整治等方式进行综合治理。推动治理关口前移，积极试点推行“标准地”政策，符合“十四五”规划前沿方向与区域发展方向的产业用地可采用挂牌方式出让，实现“以项目找土地”。开展新兴工业用地（M0）试点与管理，提升创新要素在空间功能跃升过程中的引领能力。