湖南省设施农用地监管现状评价及对策研究

2022-12-02李靖懿

自然资源情报 2022年10期

卢霞，李靖懿，张赟

（湖南省第二测绘院，湖南长沙 410119）

随着乡村振兴战略实施和农业现代化水平不断提升，设施农用地已经成为现代农业发展中不可或缺的重要用地类型，其种类、数量、规模均在不断增加[1-7]。但从2018年启动的“大棚房”问题专项清理整治看，部分地方存在借设施农业为名实质上改变土地性质、违法违规占用耕地建设与农业生产无关设施的问题，一定程度上反映出当前设施农用地管理政策有漏洞、监管存在盲区。湖南省是典型的农业大省，近年来设施农用地增长迅速，设施农用地管理实践面临新的情况。充分利用设施农用地备案数据和第三次全国国土调查（以下简称“三调”）数据，从管理数据和现状数据两个方面对设施农用地的监管现状进行分析评价，对加强和改进设施农用地监管，推动设施农业高效健康发展具有较强的现实意义。

1 研究基础

1.1 研究区概况

为全面分析评价湖南省设施农用地的监管现状，依据湖南省的农业发展产业布局，选取分别位于长株潭都市农业圈、环洞庭湖生态农业区和大湘西山地农业区的浏阳市、资阳区和保靖县作为研究区域。

（1）浏阳市。位于湖南省东北部，地处湘赣边界，全市总面积5007 km2；属幕阜连云山丘陵区。地势东北高、西南低，山地占62.85%，丘陵占25.08%，岗地占7.87%，平原占12.56%，水面占1.64%。

（2）资阳区。湖南省益阳市市辖区，位于资水北岸、洞庭湖南岸，总面积736 km2。地处雪峰山余脉和湘中丘陵向洞庭湖平原过渡地带，西部多为丘陵，东部为洞庭湖淤积平原，地势由西向东倾斜。

（3）保靖县。位于云贵高原东侧，武陵山脉中段，湖南省西部，湘西土家族苗族自治州中部，面积1753.5 km2。地处云贵高原的东端，武陵山脉的中段，中部为中低山谷地，多溪谷平原和冈陵阶地，地势较平缓，显现出西北和东南高、中间低的“马鞍形”地貌轮廓。

1.2 数据基础

基础数据主要来源于设施农用地备案台账、设施农用地统一上图入库数据、“三调”数据、最新遥感影像数据、生态保护红线、土地利用总体规划、自然保护地和生态公益林等多源空间数据等。

2 监管现状分析

本文分别从设施农用地的规模特征、占用地类情况和用地合规性三个方面对设施农用地的布局现状特征进行分析。

2.1 规模特征分析

根据2011—2021年设施农用地备案数据，浏阳市共备案设施农用地3166处，用地规模336.70 hm2，平均用地规模0.11 hm2；资阳区共备案157处，用地规模43.65 hm2，平均用地规模0.28 hm2；保靖县备案1582处，用地规模161.68 hm2，平均用地规模0.10 hm2。设施农用地规模特征情况如表1所示。

表1 设施农用地规模特征情况表

从设施农用地备案数量来看，浏阳市备案总量3166处，明显多于资阳区的157处和保靖县的1582处。从设施农用地结构来看，三地的作物种植设施用地和畜禽水产养殖设施用地的结构存在差异。浏阳市以畜禽水产养殖为主，且畜禽养殖数量占比85.41%；保靖县和资阳区的结构差异不明显，作物种植设施和畜禽水产养殖设施基本占到半数。从单个规模来看，浏阳市（0.11 hm2）和保靖县（0.10 hm2）差异较小，而资阳区为0.28 hm2；同时，三地的单个设施农用地的最大用地规模均表现为畜禽水产设施用地明显大于作物种植设施用地（图1）。

浏阳市、资阳区和保靖县的设施农用地用地规模和类型存在地区差异的主要原因是地形地貌等自然条件存在差异。所备案的设施农用地单个用地规模均较小，小于平均用地规模数量的设施农用地占比为90%，在一定程度上说明当前全省设施农用规模化发展不明显，仍以小规模为主。无论是作物种植设施还是畜禽水产养殖设施，三地的辅助（配套）设施规模平均占比均在8%以下；同时辅助（配套）设施规模小于平均占比的设施农用地数量极大，占比约95%，说明绝大部分设施农用地的辅助农产品生产的设施用地和规模化生产所必需的配套设施用地面积极小，一定程度上说明设施农业的现代化水平仍处于较低水平。

2.2 占用地类分析

通常，设施农用地的选址依实际使用需求而定，在地类选择上存在一处设施农用地占用一种或多种地类的情况。通过统计备案数据，分析浏阳市、资阳区和保靖县三地占用不同地类的设施农用地数量占比情况（表2）。结果表明，浏阳市已备案设施农用地中，涉及占用林地的868处，占比27.42%；占用耕地的2300处，占比72.65%；占用园地的312处，占比9.85%；占用其他农用地的204处，占比6.44%；占用建设用地的863处，占比27.26%。资阳区涉及占用地类以耕地和其他农用地为主，其中涉及其他农用地的占比为85.54%，涉及耕地的占比为35.16%。保靖县涉及占用林地、耕地和园地的占比分别为55.46%、37.86%和25.23%。

表2 占用不同地类的设施农用地数量占比情况表 %

本文同时对“三调”设施农用地与设施农用地备案数据进行了叠加分析（图2）。结果表明，浏阳市涉及1607处设施农用地未办理备案手续，涉及耕地面积占比34.68%，林地面积占比28.35%，其他农用地面积占比35.68%，建设用地面积占比1.29%。资阳区和保靖县同样存在未办理备案手续的设施农用地，且涉及占用耕地和林地等地类比例较大。

对于已备案和未备案的设施农用地，占用林地和耕地的数量占比均较大，说明设施农用地在用地选址上对地类的选择具有一定的规律性。数据显示占用耕地的设施农用地数量较大，在当前耕地保护形势极端严峻的情况下，设施农业的发展对严守耕地红线造成了一定的冲击。从备案情况分析来看，设施农用地应备案但未备案的情况较为突出，且未备案的地块多占用林地、耕地。

2.3 合规性分析

分别将备案的设施农用地范围和“三调”设施农用地图斑与生态保护红线、土地利用总体规划限制建设区和禁止建设区、自然保护地和生态公益林等外部数据套合，分析设施农用地用地情况是否符合相关规划。

套合结果显示，已完成备案手续的设施农用地和“三调”设施农用地均存在与生态保护红线、生态公益林、自然保护地和土地利用总体规划的限制建设区和禁止建设区重叠等问题，且存在一处设施农用地与生态保护红线、自然保护地等多种数据重叠的情况（图3）。据统计，备案的设施农用地共存在重叠的为4530处，重叠面积439.22 hm2；“三调”数据库的设施农用地重叠处数量为1153处，重叠面积139.23 hm2（重叠处数量和面积均未重复统计与多种外部数据重叠的情况）（表3）。

表3 设施农用地合规性分析情况表

其中，较为突出的是用地范围与限制建设区和禁止建设区重叠。浏阳市和保靖县备案的设施农用地位于限制建设区和禁止建设区的个数和面积占比为90%左右，说明设施农用地的备案没有与土地利用总体规划进行有效衔接。出现该现象有以下原因。

（1）对于设施农用地的用地选址，当前政策文件尽管提出相关要求，但多为正面清单，以引导为主，未明确设施农用地选址的负面清单，如明确禁止占用生态保护红线、生态公益林等。

（2）备案审核机制仍不健全，传统的台账式备案监管方式无法查询设施农用地的选址与相关规划的符合情况，对不符合规划的情形无法实现预警。

因此，强化设施农用地监管需要进一步明确设施农用地的选址条件，引导设施农用地科学选址，采用信息化的上图入库方式有利于加强和改进设施农用地的监管。

3 备案情况评价

3.1 备案率分析

“三调”基于“实事求是，所见即所得”的原则开展，因此“三调”数据库的设施农用地基本可用来表征设施农用地的实际现状。将“三调”设施农用地与备案设施农用地数据进行对比分析，可评估设施农用地备案率（已备案设施农用地占现状设施农用地的比例）、备案信息精准性等情况。

据分析统计，浏阳市已备案设施农用地项目共3166处，“三调”数据库中设施农用地图斑4773处，其中仅有1189处完成备案，其余3584处设施农用地未进行备案，备案率仅为24.91%。此外，资阳区和保靖县的备案率分别为3.66%和37.44%（图4）。这说明当前设施农用地的备案数量与实际状况存在较大的差异；“三调”数据库中设施农用地备案数量明显小于已备案数量，说明已备案的设施农用地可能存在灭失的情况；备案率较低则表明设施农用地应备案而未备案的现象较为普遍。

3.2 备案信息准确性分析

将已备案的设施农用地范围与“三调”数据库设施农用地范围叠加，对比两者在空间分布上的差异，从而评估备案信息的准确性。根据对比分析，三地均存在已备案的设施农用地在“三调”数据库中为非设施农用地的情况，且占比较高，均为备案总数的60%以上；已完成备案且上图入库的设施农用地和“三调”设施农用地图斑两者在范围和面积方面的一致性较差，主要存在范围与面积基本一致、范围一致但备案面积与实地不符、范围与面积均不一致以及范围不同但面积与实地相符4种情形，其中范围与面积基本一致的占比较低，三地中资阳区占比最高，也仅为3.82%，两者范围与面积均不一致情形较为突出（表4）。

表4 设施农用地备案信息准确性分析情况表

3.3 存在的主要问题及原因分析

（1）未实现应备案尽备案。从分析情况来看，设施农用地应备案而未备案的现象较为突出，备案率普遍较低。通过实地调研，导致大量设施农用地未进行备案可能与当前备案机制不健全或者设施农用地选址不符合备案要求等有关。当前设施农用地备案流程为建设者主动向乡镇人民政府提出备案申请后得以办理相关审批程序，而设施农用地使用者往往对备案政策不了解或约束机制的缺失，导致实际备案率不高。此外，存在一定数量违规占用永久基本农田、禁养区的设施农用地，由于用地不符合设施农用地审批条件而无法完成备案。

（2）存在大量备案信息与现状不符等情况。主要存在以下原因：一是备案审核机制不完善。登记备案信息往往是由设施农用地的建设者自行填写，部分乡镇未进行现场核实。二是对备案的重视程度不够。由于设施农用地的建设者和乡镇相关工作人员都未认识到备案工作的重要性，可能在填写设施农用地的面积、范围时未进行精确的测量。三是缺乏必要的动态监测。

（3）备案信息不完整、不规范。如备案台账中设施类型填写不规范或未填写设施类型，占用地类未明确面积等。

（4）缺少事前、事中、事后全流程监管机制。虽然当前自然资源部要求设施农用地实现上图入库，利用信息化技术手段实现及时掌握设施农业用地情况。但上图入库工作仅仅从台账式备案监管方式上利用信息化手段实现了县、市、省、部各级自然资源主管部门的信息共享，却无法及时发现设施农用地的使用变化情况，缺少设施农用地事前、事中、事后全流程监管机制。

4 加强监管的对策和建议

4.1 引导设施农用地科学选址

合理控制设施农用地规模。按照严格保护耕地和节约集约用地的原则，结合湖南省农业生产实际，依据作物种植辅助设施、畜禽水产辅助设施对于用地规模的要求差异，合理控制辅助设施用地规模；同时建议明确辅助设施建设要求，辅助设施建设应以满足农业生产管理需要为目的，以恢复农业生产条件为标准。同时，为鼓励设施农用地的建设主体节约用地，对采取多层建筑从事规模畜禽和水产养殖的，辅助设施用地比例可适当提高。

严控占用耕地。设施农用地选址应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地或低效闲置的土地，严格落实国家关于严格耕地用途管制的要求，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型用地。尽量不占或少占耕地，确需占用耕地的，应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地；同时通过剥离可能遭到破坏的耕作层土壤、架空或预制板铺面隔离等工程技术措施，保护耕作层土壤。

引导科学选址。设施农用地要根据国土空间规划、农业发展规划、产业布局、农业生产计划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，科学进行选址。选址应避让生态保护红线、生态公益林、水源保护地等禁止建设区域，确保符合相关规划及法律法规的要求。

4.2 加强与国土变更调查衔接

设施农用地受产业效益、土地政策等因素影响较大，具有建设周期和用地范围变更等特点。为实现对设施农用地全覆盖监管，建议对“三调”数据库中调查为设施农用地而未办理备案手续的设施农用地尽快予以补充备案，通过实地核查、勘测定界后上图入库。同时，做好设施农用地备案管理数据与国土变更调查工作的衔接，在设施农业用地监管系统中完成上图入库的设施农用地数据，可以作为国土变更调查的参考数据，在最大程度上实现管理数据与调查数据的统一。

4.3 构建设施农用地监测体系

数据分析发现，当前存在大量设施农用地数据未进行备案的问题，导致行政主管部门无法及时掌握全部设施农用地的建设情况。同时，已备案并上图入库的设施农用地后续发生扩建、易址、改变用途和拆除等情况，行政主管部门也无法及时掌握并更新备案信息。因此，为及时发现和解决全省设施农用地管理中存在的苗头性、倾向性问题，确保设施农用地及时、精准上图入库，同时及时掌握已上图入库的设施农用地的土地利用现状情况，建议在充分利用遥感影像等数据基础上，研究构建设施农用地动态监测体系。