生态修复法律法规体系现状与完善

黎 明，孔凡婕，梁梦茵，唐文正

（1.自然资源部国土整治中心；自然资源部土地整治重点实验室，北京 100035；2. 黑龙江省自然资源生态保护修复监测中心，黑龙江 哈尔滨 150090）

高质量发展已成为必由之路，生态文明思想不断深入人心，生态文明建设是“五位一体”总体布局的基础[1]。生态修复工程是生态文明建设的重要抓手之一，可以有效保障国家生态安全。近年来，矿山生态修复、山水林田湖草沙一体化保护修复工程、海岛和海岸带整治修复等一批生态修复工程先后实施，并取得显著成效[2]。

完善的生态修复法律法规体系是平衡各方利益诉求、协调各部门责任和资金来源的保障，是生态修复取得成效的基石[3]，中国的生态修复相关的立法在很多方面仍有待完善[4]。现行有关生态修复的相关法律法规不断更新，依然无法完全解决新形势下生态修复工作面临的问题。本文在梳理现行中国生态修复法律法规体系的基础上，挖掘存在的问题，并提出中国生态修复法律法规体系的建设思路。

1 生态修复法律法规体系现状

中国生态修复工作开展时间较短，相关部门一直在极力推进生态修复的规范化、法治化建设，相关法律法规已对生态修复工作的多方面内容做出了原则规定，但尚未形成体系。国家层面尚未颁布生态修复的专项法律，地方层面已先于国家层面探索制定了专门的生态修复法规。与生态修复相关的法律法规可以分为综合型、要素型、区域型和污染防治型。

“生态修复”，这一特定词语的出现相对较新，在诸多相关法律法规中可能会用相近词语表达，或者其描述的一些整治修补措施是“生态修复”的具体体现。例如，在《中华人民共和国海洋环境保护法》中使用“整治和恢复”来表述生态修复相关措施。《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第三十二条规定采矿企业应对破坏的地区采取“复垦利用、植树种草”等措施进行生态修复。

1.1 综合型法律法规

1.1.1 国家层面法律

《中华人民共和国宪法》中未使用“生态修复”这一特定词语，但第二十六条规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，这也包含了生态修复的任务；同时“国家组织和鼓励植树造林，保护林木”，植树造林也属于生态修复的措施之一。

1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）受到当时社会理念的影响，并未规定生态修复，但立法目中包含了对生态环境保护的价值追求，这与生态修复目标是一致的[5]。2014年，对《环境保护法》进行了修订，在第五条、第三十二条增加了生态修复相关内容。《环境保护法》第五条规定了环境保护坚持“综合治理”“损害担责”等原则，包含了生态修复的要求；第三十二条也提出了国家应“建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”。《环境保护法》是对环保工作进行宏观规范指导的法律，涉及生态修复的条款只能提出方向性的支持。

1.1.2 地方层面法规

各级地方人民政府和一些重点生态保护地区均会制定生态环境保护条例，是生态环境保护的综合性法规，其中均有专门的生态修复章节。例如，省级的有《贵州省生态环境保护条例》《天津市生态环境保护条例》等，市级的有《深圳经济特区生态环境保护条例》等，针对重点生态功能区的有《陕西省秦岭生态环境保护条例》等。

此外，一些地区已经率先探索制定专门的生态修复地方性法规，主要针对单项自然资源要素或是地区型流域。如针对自然资源要素的有《陕西省天然林保护修复条例》《黄石市矿山生态修复条例》等；针对地区型流域的有《山西省汾河流域生态修复与保护条例》《运城市涑水河流域生态修复与保护条例》和《忻州市滹沱河流域生态修复与保护条例》等。

1.2 要素型法律法规

1.2.1 国家层面要素型法律法规

自然资源管理，需要对各类自然资源的合理利用进行约束，因此按照自然资源要素分类制定了多部法律法规，其中部分内容涉及生态修复的相关工作[6]，如土地资源、农业资源、植物资源、水资源、矿产资源、动物资源等（表1）。相关要素型法律主要是对自然资源的合理利用进行规定，涉及生态修复的内容相对较少，并不是专门的生态修复法律，如《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）、《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）、《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）等。专门针对自然资源保护和修复的法律较少，其目的也是进行资源的可持续利用，如《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）等。

表1 国家层面生态修复相关的要素型法律

2019年第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），为了保护与合理利用土地资源，在第十七、十八条规定土地利用规划和国土空间规划编制时应当坚持保护生态环境；在第四十条规定对破坏生态环境开垦的土地，需要进行退耕。《水土保持法》和《中华人民共和国防沙治沙法》（以下简称《防沙治沙法》）则涉及较多生态修复内容。《水土保持法》为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，在第十六、三十、三十六条规定了在水土流失重点预防区和重点治理区、饮用水水源保护区等地区开展生态修复。《防沙治沙法》为预防土地沙化，治理沙化土地，在第四条规定应对沙化土地采取生态修复措施；第十六条规定应采取封育保护、自然修复等措施，如组织植树种草，预防和减轻水土流失等。《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）主要为了促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，其中也涉及耕地的养护，禁止毁林毁草开垦，水、森林、草原和动物资源的保护及合理利用等。《渔业法》为了促进渔业生产的发展，加强渔业资源的保护、增殖和合理利用，对造成生态环境损害的责任主体进行了规定，第三十七条规定禁止捕杀重点保护的水生野生动物。《森林法》为了培育和合理利用森林资源，同时加快国土绿化，在第三十、三十一、四十六条规定国家支持重点林区、生态脆弱地区、坡耕地、退化林地等地区实施森林资源的修复。《草原法》为了保护和合理利用草原，发展现代畜牧业，同时改善生态环境和生物多样性，在第三十一条规定对“退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原”组织专项治理修复。《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）为了实现水资源的可持续利用，在第二十七、三十一、三十五条规定了多种情形下的生态修复义务主体。《矿产资源法》为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护，在第二十一、三十二条规定了开采企业应当承担生态修复义务。

相关的行政法规是对应法律内容的具体化，因此也是按照要素进行编制，主要的制定目的依然是合理利用自然资源，其中也涉及一些特定领域的生态修复具体任务。国家层面生态修复相关的要素型法规主要有《土地管理法实施条例》《土地复垦条例》《退耕还林条例》《基本农田保护条例》《矿产资源法实施细则》《渔业法实施细则》等。

1.2.2 地方层面要素型法规

地方层面法规延续了国家层面的立法思路，针对水体、湿地、林地、耕地、草原、矿产等各类自然资源要素的保护和合理利用而制定了相应的法规，其中也涉及生态修复工作，例如，《浙江省水资源管理条例》《江西省湖泊保护条例》《陕西省森林管理条例》《内蒙古自治区草原管理条例》《福建省矿产资源条例》《无锡市湿地保护条例》等。

1.3 区域型法律法规

针对一些重点生态功能区，制定了相应法律法规，以规范生态修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生。国家层面的法律已经颁布的有《长江保护法》《海岛保护法》；其他重点地区相关立法也在推进，《黄河保护法》（草案）已于2022年6月21日提请全国人大常委会第二次审议，青藏高原地区生态保护立法启动编制。国家层面针对重要生态功能区的法规主要有《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等。

地方层面针对重点生态功能区已经制定了较多法规，如《太湖流域管理条例》《湖南省洞庭湖保护条例》《滇池保护条例》等。

1.4 污染防治型法律法规

污染防治法律法规体系主要针对水体、土壤、大气等各类污染分别立法。国家层面的污染防治型法律主要有《水污染防治法》《海洋环境保护法》《土壤污染防治法》《大气污染防治法》《固体废弃物污染环境防治法》等；国家层面污染防治法规主要有《畜禽规模养殖污染防治条例》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《建设项目环境保护管理条例》等，规定了各类环境污染的修复责任人。

地方层面污染防治法规也是针对水体、土壤、大气、噪声等各污染类型进行单独制定，例如，《北京市大气污染防治条例》《浙江省水污染防治条例》《广西壮族自治区土壤污染防治条例》等。

2 生态修复法律法规体系存在的问题

中国生态修复工作进入了发展的快车道，一批重要生态修复工程先后实施，在重点生态功能区实施了25个生态保护修复试点工程，出台了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》；快速发展的生态修复实践也面临着缺少法律法规参照和约束的问题。

2.1 缺少专门性的生态修复法律

中国关于生态修复的规定分散于诸多环境保护、资源利用的法律法规中，缺少全面的制度设计。不同法律法规对生态修复的内涵、执行标准、法律责任等往往存在着不同的界定，各个法律规范间难以协调，不利于在实践中执行。因此，有必要在国家层面制定一部系统、专门的生态修复法律，对生态修复的指导思想、基本原则、适用范围、基本制度、法律责任等重大的问题进行规定。

2.2 立法理念相对滞后

2.2.1 生态修复多着重于生态环境被破坏区域

目前相关生态修复法律法规多关注的是生态环境被破坏的地区。中国的生态修复相关法律法规的实施时间较短，主要关注的是受到污染的区域和一些重点保护区域。生态修复的内涵范围界定不是十分清晰，导致生态修复有关法律法规适用范围有限；对于受到威胁但是破坏程度较轻地区的关注较少，失去了及早修复的机会。例如，《土地复垦条例》第二条规定土地复垦是针对被破坏的土地进行的整治。《土地管理法》《渔业法》《矿产资源法》等资源型法律的主要立法理念是对自然资源的使用，对其生态价值和生态利益涉及较少。

2.2.2 生态修复义务主体单一

目前中国生态修复主要依靠政府。生态问题具有一定的隐蔽性和滞后性，当生态破坏问题暴露时，破坏者已经倒闭或转移而无从追责，只能主要由政府承担修复责任[7]。比如，在采矿山的生态修复由开采企业承担，历史遗留矿山生态修复工作依然由政府承担。政府财政支出是生态修复资金的最主要来源，2011—2016年，每年中央和地方财政资金占比超过99%，来自社会各方的其他资金占比一直未突破1.0%，在0.4%～0.9%徘徊[8]，企业应与政府共同承担修复责任，其他受益者也应承担一定补足责任。

2.3 生态修复配套法规不健全

中国目前生态修复相关立法大多仅进行一些宏观性、原则性的规定，相应的实施细则不够完善。例如，《土地复垦条例》《矿山地质环境保护规定》缺少判定矿区修复成效和追偿的规定；《森林法》规定了森林效益补偿基金制度，但缺少具体实施程序的规定；缺乏全国性的《草原法》实施条例或实施细则，各地方的实施规定没有统一标准。

2.4 法律法规监管执行机制不完善

目前对于生态修复法律的长期执行、监管得不到保障。在司法活动中，法院、检察院等相关司法部门所具有的生态保护修复专业技术知识水平有限，在判决当事人承担修复责任时，多选择可以量化的承担费用方式，对后续费用如何使用以及履行是否到位等未具体规定，如果没有法律明确规定修复后的监管主体及相关细则，很有可能导致形式化监管。而且国家未规定生态系统修复后进行长期监管的主体，造成监管缺位。因而需要进一步细化生态修复的全生命周期监管机制，协调部门间沟通与协作。

3 生态修复法律法规体系完善思路

生态修复立法体系建设是一个循序渐进的过程。具体而言，首先应制定出台具有基本法性质的生态修复法律法规，完善生态修复的实施、监管和保障体系；中期应完成构建生态修复法律法规体系框架，基本建成符合法治要求的生态修复实施体系、监管体系和保障体系，依法修复和保护生态环境成为生态修复工作推进的基本方式；远期应建成中国特色生态修复法治体系，“全面依法”成为推进生态修复工作的根本要求和自觉行动。

3.1 制定生态修复基本法

生态修复作为国家生态文明建设重大战略的组成部分，在国家基本法层面应当制定《国土空间生态修复法》。考虑到生态系统的完整性和各生态要素的依存性[9]，对分散在不同法律法规中生态修复有关的规定统一进行协调，对生态修复进行综合性的系统规定，对生态修复进行法律性质界定，确定生态修复的指导思想、基本原则、适用范围、基本制度及法律责任等。在条件成熟时对宪法做必要补充，增加有关国土空间生态修复的条款。

3.2 完善生态修复的配套性法律法规

在基本法的基础上，对《草原法》《森林法》《渔业法》等相关法律中存在差异、矛盾等的条款进行废、改、释；制定《国土空间规划法》《耕地保护法》《生态税法》《生物多样性保护法》等有关生态保护修复的一般性法律。在《国土空间生态修复法》的基本框架下，制定国家层面的生态修复法规，如《国土空间生态修复法实施条例》；对《国土空间生态修复法》的规定进行具体化。修改《城市绿化条例》《水土保持法实施条例》《自然保护区条例》《退耕还林条例》等相关生态保护修复的法规，制定符合各类生态要素特殊性的管理办法。

3.3 加强对传统立法的生态化改造

生态文明法制建设是一项系统工程，除了加强生态修复立法外，还需要遵循生态系统管理的理念，对《行政处罚法》《刑法》等其他上位或者同位的传统部门法进行生态化改造，不仅在条款中增加生态修复的相关内容，而且在立法理念上也需要遵循生态系统管理的基本规律，有效地保护生态利益，使所有法律形成保障生态文明的合力。

3.4 完善地方生态修复法规

中国国土面积辽阔、生态系统类型多样、社会发展水平差异较大，生态修复应体现出地域的差异性。地方的立法机关应在遵循国家法律法规的基础上，结合地域自身的生态环境特点，制定符合地区特点的生态修复的地方性法规。

3.5 健全法律法规的执行与监督机制

加强行政监督、社会监督、公众监督，形成科学有效的监督体系。为实现生态修复工作的预期目标，成立具有法律地位且相对独立的政府或专业监管机构，通过采取法律、行政、经济、技术等综合手段，对生态修复涉及的相关政府单位，以及工程建设主体进行全过程管理和监督；加大生态修复相关法律法规的宣传工作，不断提高全民法治意识，创造良好的法治环境，保障法律法规的有效落实；建立生态修复专项惩戒机制，明确违法行为及处罚标准，加大对违法行为的制裁和惩处力度，维护法律法规的权威性。科学合理地界定生态修复执法的权限范围，促进执法工作的有效开展；完善现有执法管理体制，明确生态修复执法队伍的领导部门，明晰与相关部门的权责关系，以使相关法律法规长效化落地实施。

4 结语

中国生态修复工作已经进入快车道，然而生态修复体系成型时间相对较短，相应的法律法规体系不甚完善。完善的法律法规制度可以平衡各方利益诉求，保障生态修复工作顺利开展，并保证生态修复的可持续发展。因此，有必要在推进生态修复工程时，加强对于法律法规体系的建设。首先需要制定一部生态修复领域专门的基本法律，完善相关配套法律法规，同时对传统立法从观念上进行生态化改造，完善地方性的法规，健全执行与维护机制。