重庆市科技创新政策体系现状分析及优化建议——基于“十三五”时期的政策文本分析

胡 娜 陈 秀 李 华

(1.重庆师范大学 教育科学学院,重庆 401331；2.重庆大学 工程科教战略研究中心、可持续发展研究院，重庆 400044)

科技创新是推动经济发展方式转变的原动力，对实现经济高质量发展具有重要意义。科技创新政策作为政府宏观调控科学技术活动的重要政策工具，是塑造创新环境、激发创新活力的重要手段，是保障科技创新高质量服务经济社会发展的关键举措[1]。从国家战略来看，党的十八大明确提出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”。党的十八大以来，我国对科技创新政策价值及效用认识不断深化。党的十九届五中全会明确提出：“把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，加快建设科技强国”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》更是将“四个面向”的创新驱动提到前所未有高度[2]。从理论研究来看，陈劲教授团队就“建设面向未来的世界科技创新强国”[3]开展了“科技创新强国的理论与实践”[4]研究，并基于“全球科技创新的前沿分析及对策”[5]，提出了面向2035年的中国科技创新范式：“整合式创新”[6]与“融通创新”[7]。陆远权教授团队运用空间杜宾模型开展了实证研究，揭示了科技创新水平的提升对于推动产业结构优化升级、实现区域一体化发展和高质量发展具有重要意义[8]。可见，科技创新对于国家和区域经济及社会全面高质量发展具有重要价值。当前，重庆市正处于落实创新驱动发展战略的关键时期，持续优化和完善科技创新政策体系，持续发挥政策体系的环境营造和创新激励作用具有重要战略意义。

科技创新政策体系优化首先是要对已有的科技创新政策进行全面分析和深入比较。“十三五”期间，重庆市把科技创新提到事关区域经济社会全面协调发展的全局性战略高度，先后出台《重庆市科技创新促进条例》《关于深化改革扩大开放加快实施创新驱动发展战略的意见》等多个专项政策，为推动重庆市科技创新活动繁荣发展搭建了基础性政策保障体系，然而“十三五”时期科技创新政策体系的完善度和协同度仍有待提升，现实问题依旧存在。同时，关于重庆市科技创新的相关理论研究主要集中于高校科技创新能力[9]以及成渝双城经济圈科技创新能力的耦合性研究[10][11][12]，而关于重庆市的科技创新政策文本的研究梳理较缺乏。因此，全面分析重庆市“十三五”期间的科技创新政策体系，从现实审视中发现问题，紧扣重庆市建设成渝双城经济圈建设等国家战略需求，持续优化和完善重庆市科技创新政策体系，充分发挥科技创新政策对推动“十四五”时期重庆市高质量发展的重要作用。

一、研究设计

(一)研究框架

科技创新政策体系文本分析是优化和完善科技创新政策体系的重要环节。科学技术部组织编写的《中国科技创新政策体系报告》将科技创新政策定义为“以创新为核心的有关科学、技术和创新政策的统称”，并基于科学、系统、全面的归纳和整合，提出了“要素政策”“主体政策”“关联政策”“产业与区域创新政策”“创新环境政策”五维分析框架[13，15-16]。在研究方法上，1989年美国国家总评估办公室首次将内容分析法应用于政策分析；张宝建等运用文本内容分析法就我国科技创新政策的主题与演化过程开展了研究[14]；郑代良等运用实证分析方法剖析中国改革开放后30年高新技术政策发展历程[15]；熊勇清等运用“政策年度”“适用范围”“政策工具”和“政策文种”四维分析框架[16]。可见，研究者视角的不同，建构的科技创新政策分析框架就有所不同。本研究接受《中国科技创新政策体系报告》基于系统论建构的五维度分析框架。在政策文本分析过程中利用五维分析框架，结合各区域科技创新政策特点，得到重庆、浙江、天津、广东4省市科技创新政策体系分析框架(见图1)。

图1 科技创新政策体系分析框架

(二)样本选择

1.纵向分析样本来源。为了开展重庆市科技创新政策的纵向分析，本研究一方面全面梳理了重庆市科学技术局编撰的《重庆科技政策解读》(2018年12月)，该文件收录了对重庆市具有重要影响的科技创新政策，所列条目详实、权威，具有重要研究价值。该文件共列举了32份与重庆市有关的科技创新政策文件，“十三五”规划期间的有12份。另一方面，项目组通过重庆市科学技术局官网收集整理了38份“十三五”期间重庆市发布的科技创新政策，剔除4份失效的政策后，最终确定了46份科技创新政策文本为纵向分析样本。

从发布时间来看，重庆市在“十三五”期间发布的科技政策数量呈现“两头大，中间小”的情况：2016年发布13份，2017年发布1份，2018年发布3份，2019年发布19份，2020年10份。从发布部门来看，有独立发布也有联合发布，其中独立发布29份，以重庆市科学技术局为主，联合发布17份(见表1)。

表1 “十三五”期间重庆市科技创新政策发布部门情况

2.横向比较样本来源。选取浙江省、天津市、广东省3个省市的科技创新政策作为横向比较分析样本。一方面，项目组通过发函、官网搜索等形式收集相关省市近年度科技创新政策汇编，其中包含浙江省科学技术厅编撰的《企业自主创新政策要点选编》(2019年1月)，天津市科学技术局编撰的《天津市科技创新政策要点汇编》(2019年3月)，广东省科技厅联合教育厅、财政厅等公布的《关于进一步促进科技创新的若干政策措施实施指引》(粤科政字〔2019〕61号)。项目组对政策汇编中相关政策文本进行了初步整理，剔除掉重复、失效、无关以及“十三五”之前发布的政策文本，形成相关省市科技创新政策汇总初表。另一方面，项目组又以各省市政府网站、科技局/厅、财政局、知识产权局、北大法宝等官方网站为检索对象，补充丰富政策文本，最大程度保证分析样本的完整性。最终获得3省市有效政策文本共计124份(浙江省33份、天津市49份、广东省42份)。

就发布时间和发布数量来看，“十三五”期间重庆市科技创新政策发布总量与其他3省市相当，但年度间发布数量呈现不平衡性。就发布单位来看，相关省市科技厅/局和当地政府是科技创新政策发布的主要部门：重庆市以市科技局为主，约78%份文件是其单独或联合其他部门发布的；浙江省则以省政府发布为主，44%的政策文件由其发布；天津市以市科技局发布为主，约82%的文件由其发布；广东省以省科技厅为主，60%的政策由其发布(见图2)。

图2 “十三五”期间各省市科技创新政策发布数量

(三)研究工具

NVivo12是一款质性研究软件。项目组借助NVivo12软件对有效政策文本在主题与范畴数据之间进行有序、结构化处理，同时时刻保持敏感性，积极地与NVivo12捕捉到的文本数据进行交互，以获取有意义的分析结果。为了深入了解相关省市科技创新政策文本内容，开展纵向分析及横向比较，以掌握相关省市科技创新政策现实情况，研究以要素政策、主体政策、关联政策、产业与区域创新政策、创新环境政策5个一级指标，以科技投入政策、科技人才政策等15个二级指标为分析框架，将各省市样本政策文本导入NVivo12质性研究软件进行文本内容分析。

二、文本分析

(一)纵向分析

利用NVivo12开展重庆市的46份科技创新政策文本分析，根据五维分析框架将要素政策、主体政策、联合政策、产业与区域创新政策、创新环境政策设为父节点，其下的各二级指标和三级指标分别为一级子节点和二级子节点，对46份政策文本进行逐层逐级编码，将相应的内容编入对应的节点中，分析结果见表2。

表2 “十三五”期间重庆市科技创新政策文本编码数量总体情况

同时，利用NVivo12对46份重庆市科技创新政策文本进行词频查询分析，选择“显示字词”数量为100个、关键词最小单位长度为2，得出100个频率最高的关键词，截取排名前20的关键词(见表3)。

表3 重庆市科技创新政策词频分析结果

综合表2、表3中的数据结果可以初步判定，重庆市科技创新政策重心在要素政策和主体政策，产业与区域创新政策涉及少，同时注重科研管理、科研机构建设和发展、科研人才引育等领域的发展。科技企业发展成为重庆市科技创新政策文本的重点，契合了我国“以企业为科技创新主体”的发展思路。

1.重庆市科技创新要素政策

重庆市71.74%的科技创新政策涉及科技创新要素发展，包含科技投入政策、科技人才政策和科技创新基础平台与基地政策。其中，科技投入政策文本占比约58.7%，重点在财政投入，包括对创新型科技企业财政扶持、科研项目、科技成果转化科研机构、高新技术开发区建设的财政支持、设置人才发展专项和绩效引导专项财政支持办法、发放科技创新券、对科技产品研发进行补助、科普活动支持等。科技人才政策占比约26.09%，包含“三百”科技领军人才支持计划、“万人计划”等特殊人才计划，实施在渝院士牵头科技创新引导专项，实施科技人才分类评价方案、科技特派员制度，运用科学技术奖励等激励措施引才、留才。科技创新基础平台与基地政策占比约15.22%，包括建设野外科学观测研究站优化科技创新基地等。

2.重庆市科技创新主体政策

重庆市63.04%的科技创新政策涉及科技创新主体发展，包括企业发展政策、科研院所与高等院校发展政策以及创新创业服务机构政策。企业技术创新政策占比约28.26%，旨在增强企业的创新能力和科研能力，主要包含科技企业重大新产品开发、科技资源开放共享、互联网与制造业融合、高新技术企业培育，实施技术先进型企业认定管理办法，进一步支持中小微企业发展，推动创新型企业上市及新三板挂牌。科研院所与高等院校政策占比约39.13%，强调科研院所和高校应积极发挥其在科研项目实施和科研基地建设中的规模效应和示范作用，加大对科研院所和高校内部运行良好的重点实验室的财政支持，争创国家重点实验室和学科交叉国家研究中心，鼓励高校、科研院所、企业联合共建新型高端研发机构，协同创新发展。创新创业服务机构政策占比约8.7%，重在建设众创空间、科技企业孵化器、临床医学研究中心等。

3.重庆市科技创新关联政策

重庆市15.22%的科技创新政策涉及科技创新关联政策，包含产学研政策和促进科技成果转化政策。产学研政策强调依托科研项目开展技术创新与应用发展专项，促进高校、科研院所和企业联合创新，以此强化企业技术创新主体作用和产学研协同创新。促进科技成果转化政策设立了科研机构技术创新与成果转化引导专项资金以提高科研机构成果转化收益和企业经济效益，合理分配科研成果收益权以激励科研成果重要技术人员和管理人员。

4.重庆市科技创新产业与区域政策

重庆市10.87%的科技创新政策涉及产业与区域创新，包含产业技术政策和科技创新区域政策。产业技术政策注重产业技术创新，依托工业核心软硬件培育工程、信息物理系统建设工程等打牢产业技术创新基础。科技创新区域政策注重打造重庆市区域特色和品牌，建设国家高新技术产业开发区，深入实施创新驱动发展战略，探索星创天地差异化发展路径，依托重大科研项目和重点实验室建设推动区域科技创新能力发展。

5.重庆市科技创新环境政策

重庆市36.96%的科技创新政策涉及创新环境优化，包括科技金融政策、知识产权与技术标准政策、创新国际化政策和文化环境政策。其中，科技金融政策注重为科技型企业提供知识价值信用贷款，建立风险分担和防控机制，加强科技金融保障，多渠道提供投融资服务，缓解科技型企业发展过程中的资金压力。知识产权与技术标准政策强调建立“三级联动、三审合一”的知识产权审判模式，完善知识产权司法保护制度，同时建设两江新区知识产权法庭，服务重点区域创新发展。创新国际化政策强调海外优秀科研人才引进以及国际科技合作，设置国际科技合作奖，建设国际科研合作基地。文化环境政策方面颁发了科普专项实施细则，鼓励开展科普活动，推动科普基地建设和科普产品开发，制定严格的科研诚信管理政策，实行科研诚信承诺制，营造有利于科技创新发展的良好环境。

(二)横向比较

首先，利用NVivo12对各区域政策文本内容进行词频查询分析，选择“显示字词”数量为100个、关键词最小单位长度为2，各得出100个高频关键词，截取其中排名前10的关键词。从词频查询结果来看，词频加权百分比高于1的关键词大致趋同，重庆市为“科技”“企业”“项目”“创新”；浙江省为“科技”“企业”“创新”；天津市为“企业”“科技”“项目”“技术”“创新”“管理”；广东省为“科技”“创新”“项目”“企业”“发展”。可见，企业是科技创新的主要行为主体，创新是发展的主要动力，依托项目成为科技创新的主要着力点，技术提升、管理制度完善为各省市科技创新的重点。

其次，基于五维分析框架对各省市政策文本进行编码，得到各省市科技创新政策体系编码结果(见表4)(由于篇幅有限，此处仅列出父节点编码统计数据)。

表4 各区域政策体系编码结果

从编码结果来看，各省市都把重心放在要素政策和主体政策，这两部分内容在科技创新政策体系中涉及范围最广、内容最杂、重要性最高，因此需要重点关注，重庆市也不例外。同时发现，重庆市与其他省市相比在关联政策、产业与区域创新政策中所涉及的政策数量相对较少，相应文件中出现的频次也少，而这两部分是保障其他部分构建科学有序、行之有效的科技创新政策体系的重要构成。

1.要素政策重点明确，注重凸显地方特色

科技投入政策方面，相关省市都注重运用财政补贴及奖励、科技创新券等财政力量支持科技创新。重庆市、浙江省、天津市侧重对企业科技研发、科技成果转化、科研机构建设、重大研发专项等予以财政支持。广东省在此基础上还特别制定科技精准扶贫政策助推农村科技创新发展。科技人才政策方面，各省市都制定了人才发展计划，如“万人计划”等，同时放眼海外，广纳国际顶尖科技人才，鼓励高校、科研院所与企业人力资源共享。重庆市制定有科技人才分类评价实施方案，科学引才育才，但对于人才流动管理涉及很少。科技创新平台与基地政策方面，重庆市制定了专门的科技创新基地优化整合方案。浙江省注重扶持新型科技企业孵化器建设，形成科技创新孵化链，创建科技企业孵化国家示范基地。广东省强调高水平科技创新平台建设，重点建设国家实验室、省实验室和新型研发机构。天津市打造人工智能“1+3”国家级标杆示范区，促进人工智能重大应用场景落地。

2.主体政策全面发力，鼓励竞争与协同创新

企业技术创新政策方面，相关省市都注重高新技术企业的培育、中小微企业扶持、企业创新创业能力培养、科技产品研发等。广东省和重庆市强调运用互联网等信息技术手段推动企业科技创新发展。浙江省和天津市制定一系列科技企业发展计划，如浙江省的“雏鹰计划”“雄鹰计划”“凤凰行动”“小微企业三年成长计划”。天津市的“雏鹰企业”“瞪羚企业”“科技领军企业”“领军培育企业”发展政策。高校与科研院所政策方面，相关省市都注重高校、企业、科研院所协同创新，促进人才和科技资源共享、产学研深度融合，借助高校和科研院所力量加速科技成果转化。重庆市和天津市鼓励高校与科研院所合作共建高端研发机构。浙江省实施名校大院建设方案，集中当地顶尖高校和科研院所力量助推科研发展。浙江省和广东省出台相关政策保障高校和科研院所科技成果收益权、使用权和处置权等以激发科研积极性。创新创业服务机构政策方面，各省市均注重“双创”示范基地、大学科技园、众创空间、新型研发机构等重大科技创新平台和科技企业孵化器建设。

3.关联政策侧重不一，部分政策短板明显

产学研政策方面，广东省放眼国际和粤港澳地区，推动建设国际产学研创新联盟和粤港澳产学研创新联盟。促进科技成果转化政策方面，重庆市设置科技成果转化引导专项资金，强调合理分配科技成果收益权；浙江省出台科技成果转化分配政策，构建多元化科技成果转移转化投入渠道；天津市大力建设技术转移服务机构体系，完善科技成果转化信息系统；广东省建设珠三角国家科技成果转移转化示范区和国家科技成果孵化基地。比较而言，重庆市的科技成果转化促进政策相对薄弱，尤其是科技成果转化收益权、使用权、处置权保障、科技成果转移转化机构建设、科技成果转化信息畅通性等方面短板明显。军民融合政策方面，浙江省强调军用技术和民用技术相辅相成、相互转化；广东省推进新兴产业军民深度融合，促进战略性新兴产业与国防工业良性互动；重庆市和天津市在“十三五”期间几乎没有涉及军民融合相关的科技创新政策。

4.产业与区域创新政策关注不同，统整规划略有差异

产业技术政策方面，浙江省注重与技术有关的基础设施建设、培育前瞻性产业，建设“1+X”的产业创新服务综合体；广东省注重传统产业转型升级和壮大战略性新兴产业，围绕珠三角地区优化发展和粤东西北地区振兴发展两大战略促进产业聚焦发展，同时，引导贫困村发展科技特色产业，大力实施科技精准脱贫计划；天津市以信创产业为突破口，围绕产业链部署创新链；重庆市产业技术发展政策略显不足，仅强调产业技术创新基础建设和创新发展。科技创新区域政策方面，重庆市注重打造区域特色和品牌，探索星创天地差异化发展路径，依托重大科研项目和重点实验室建设推动区域科技创新；浙江省注重高水平建设国家高新技术产业开发区和国家自主示范区，打造创新型园区和高能级科技城，加快G60科创走廊、宁波甬江科创大走廊、城西科创大走廊建设；天津市健全与“一带一路”沿线重点国家的国际合作构建国际科技创新合作新局面；广东省除大力建设国家高新技术产业开发区和国家自主示范区外，还注重专业镇建设和科技精准脱贫，推动产城融合发展。同时，相关省市利用所处地理位置推进科技创新发展略有差异，浙江省推进长三角区域科技创新一体化发展；天津市大力实施京津冀技术市场合作；广东省注重“一带一路”、粤港澳科创合作以及珠三角地区联合创新发展。相比较而言，重庆市缺少将成渝双城经济圈及长江上游经济中心等区域发展战略纳入科技创新政策体系的整体设计。

5.创新环境政策涉及面广，政策内容与形式多样

科技金融政策方面，相关省市均出台相关政策，包括信贷支持、银企合作、风险分担和防控措施、新三板挂牌上市和股份制改造等科技金融措施，加大科技创新发展资金支持力度。知识产权与技术标准政策方面，均注重完善知识产权保护制度，鼓励知识产权质押融资。其中，重庆市和浙江省建设了知识产权法庭；广东省创建知识产权试点示范园区，实施“互联网+知识产权”计划。创新国际化政策方面，均实施国际科技创新合作计划，重庆市设置了国际科技合作奖；浙江省鼓励建设国际科技合作基地和海外创新孵化中心；天津市开展“一带一路”联合实验室行动和“一带一路”科技园区合作行动；广东省鼓励引进外资创新发展，打造国际风投中心。文化环境政策方面，均注重科研诚信环境建设和科技普及，打造风清气正、规范有序、全民参与的科技创新环境。

三、问题梳理

“十三五”期间，重庆市聚焦科技创新、人才发展，切实推进多主体协同创新，实现了重点突破，积累了政策效应。当前，重庆市科技创新政策体系建设重心在要素政策及主体政策，发文量占比分别为71.74%和63.04%；短板在关联政策、产业与区域创新政策，发文量均不足20%。项目组对样本政策文本的纵向分析和横向比较中发现以下问题：

(一)人才要素政策有待优化，留才问题亟待解决

从纵向分析和横向比较来看，“十三五”期间重庆市出台多项政策“引才”“育才”，政策成效显著。但是，重庆地处西部，人才竞争优势相对较弱，人才流动相对频繁，人才流失问题需要引起重视。因此，如何解决“引才”之后的“留才”问题，规避因人才流动而带来的负面影响成为亟待解决的现实问题。

(二)中小微、农科企业主体政策扶持力度有待加强

“十三五”期间，重庆市科技创新政策中有关中小微科技企业发展的政策数量为5份，占比10.87%。重庆市更多关注科技型企业、高新技术企业、高成长性科技企业的市场主体地位建设，而中小微科技企业发展、企业分级分类管理、农业科技创新、农村科技扶贫等政策支持力度不够。横向比较发现浙江省和天津市均制定了一系列的科技企业发展计划，既有“雄鹰计划”等支持高成长性科技企业建设，又有“小微企业三年成长计划”等支持中小微企业发展。

(三)关联政策短板突出，政策完善度有待提升

一是科技成果转化政策建设力度不够，产学研用渠道尚未畅通。“十三五”期间，重庆市涉及科技创新成果转化的政策仅3份，且对科技成果转化处置权、收益权、使用权、收入分配激励措施等完善度不够，技术转移服务体系建设、科技成果转化信息通道建设等也较少提及，科技创新驱动的产学研用全面发展局面尚未打开。科技精准扶贫政策、科技成果转化带动乡村全面振兴政策建设等有待强化。二是科技创新军民融合发展尚未进入视野，存在政策空间。2018年，重庆市委军民融合发展委员会提出大力实施重庆市军民融合发展战略行动计划，重庆市科技创新政策尚未做出回应。“十三五”期间，重庆市军民融合发展的科技创新政策缺乏。比较而言，浙江省注重完善“政府搭台、军地互动、民企唱戏”的军民科技融合发展机制。广东省注重推进新兴产业军民深度融合，打造军民融合示范基地，促进战略性新兴产业与国防工业良性互动。

(四)产业与区域创新政策关注不够，政策协同度有待加强

一是缺乏推动产业技术发展的政策支撑，产业竞争力不强。“十三五”期间，重庆市出台与产业技术有关的创新政策仅2份，缺少有力的政策保障，而其他三个省市均高度重视产业技术发展，制定了积极的产业技术支持政策。天津市仅在2018年就出台了3份产业技术发展政策，高度重视产业技术联盟、产业技术研究院建设。广东省和浙江省重点强调发展新一代信息技术产业，积极推动传统企业转型升级、新兴产业技术发展。二是创新政策与区域重大发展战略协同不足，统整设计亟需强化。“十三五”期间，重庆市未充分结合“一带一路”倡议中重庆地处西南、辐射东盟的区位优势，将成渝双城经济圈和长江上游经济中心、中国西部(重庆)科技城建设等区域发展战略纳入科技创新政策体系的整体设计还不够。而其他样本省市均较注重利用区域重大发展战略及所处地理位置优势推进科创发展。如：浙江省实施长三角区域科技创新联合攻关，推进长三角区域科技创新一体化发展；广东省注重“一带一路”、粤港澳科创合作以及珠三角地区联合创新发展。

(五)创新环境建设有待优化，专利促进与知识产权政策建设不足

“十三五”期间，重庆市关于专利发明的科技政策和措施很难找到，这不利于重庆市科技成果转化和科技创新整体实力提升。2017年、2018年重庆市的专利申请量分别为64648件、72121件，授权量分别为34780件、45688件，均低于其他三个省市。同时，重庆市关于知识产权保护的政策仅3份，占比6.52%，也低于其他三个省市。以重庆市知识产权法庭为载体的完善的政策体系尚未建立起来，该组织实体的重要作用尚未充分发挥。

四、优化建议

基于“十三五”时期重庆市科技创新政策体系的纵向分析及四省市科技创新政策体系的横向比较，结合重庆市科技创新政策体系建设的现实情况，项目组从宏观层面的整体规划与微观层面的政策优化分别提出了促进重庆市“十四五”时期高质量发展的科技创新政策体系建设的具体建议。

(一)加强整体规划，高位布局“十四五”时期科技创新政策体系建设

1.政府主导部门协同，有效保障政策衔接与落地

从数据来看，重庆市发布的46份科技政策文件中市科技局(或联合其他部门)占了36份，市政府发布的仅7份，而浙江省发布的33份文件中政府14份，广东省发布的42份文件中省政府15份。可见，重庆还需要更多发挥政府的主导作用，加大政府发布科技政策的力度。同时，要强化部门间协同配合，在出台政策前，多部门加强沟通，力争达成一致意见，将问题前置，在政策出台前就实现部门间的认识统一，在政策出台后，推动部门间形成执行政策的合力，共同推动政策的落实落地，做到出台一个政策、动员一批部门、解决一系列问题，真正发挥政策作用。

2.强化顶层设计，全面规划科技创新政策体系

“十三五”期间，重庆市结合国家发展战略与自身区位特征，高位布局科技创新政策体系的整体设计不够。而其他样本省市均较注重利用区域重大发展战略及所处地理位置优势推进科技创新发展。因此，一方面要以政府为主导，多部门协同加紧出台和完善各类科技创新政策，提升政策协同度和完善度。不仅在人才培养引进及留用、中小微创新主体培育、创新产业发展、科技成果转化、知识产权保护等领域优化及完善政策，而且还要在科技创新军民融合政策、区域科技创新与区域重大发展战略协同等方面补齐短板，加强政策建设，做到政策体系对科技创新活动的高位引导和全面覆盖。另一方面要以法律法规等形式保障创新发展规划、方案等的权威性和实施效力。

3.加强效用评价，持续优化科技创新政策体系

从比较分析中发现，样本省市均缺乏政策效用评价。而加强科技创新政策实施效果评价，有利于及时监控科技创新政策实施过程，掌握科技创新政策效用及不足，为持续深化科技创新政策改革提供事实依据。因此，一方面针对性地强化重庆市科技创新政策实施效果评价，关注企业、高校、科研院所等不同主体的政策受用性及反馈意见，建立第三方评价机构，做好大数据监测系统的运维。基于大数据评价监测系统信息及时更新过时的、无效的政策，及时制定、修订事关科技发展的重大政策和条例。另一方面加快构建国家、前沿省市及重庆市科技创新政策体系的数据系统，及时收集、整理、分析各类科技创新政策文献，定期出版科技创新政策汇编，做好科技创新政策基础性档案工作，对于紧跟国际及国家发展方向，追踪前沿领域及前沿省市发展动向，研制重庆市科技创新政策具有重要意义。

(二)持续政策优化，不断提升“十四五”时期科技创新政策体系效益

1.优化科技创新人才引育留用政策，强化高端人才跨界合作

“十三五”时期，重庆市优秀科技人才引进、人才培育有关政策的制定和实施对科学育才、引才发挥了积极作用，但部分引才政策存在一定滞后性，人才流失较多。当前，亟需切实优化引才与留才政策，减少人才流失带来的负面影响。一是更新和优化高层次人才引进政策，制定科学客观的高层次人才分类标准，更新和优化现有高层次人才引进政策，实施针对性强、需求精准的高层次人才引进政策。二是优化人才使用机制，探索建立科研人员校企、院企共建双聘机制，建立容错和免责机制，鼓励高校、科研机构领导人员大胆尝试人才机制创新。三是实施凸显知识价值的收入分配机制，对全时全职承担重大战略任务的团队负责人以及引进的高端人才，实行“一项一策”、清单式管理和年薪制。四是扩大重庆创新创业专兼职教师和培训导师队伍，全面加强对高校毕业生、返乡农民工、留守妇女、退役军人等群体的创新创业与实践课程培训。五是支持区内外高校、科研院所、园区等在重庆建立“创业人才特区”，实施长聘教职制度，构建灵活的用人机制。六是关注国际、国内高端科技创新人才的跨界合作，鼓励高端人才跨行业、跨地域合作，激发联合创新活力。

2.制定企业差异化发展扶持政策，坚持梯度发展

进一步深化“企业为主体，市场为导向，产学研用深度融合”的科技创新体系改革，出台推动不同产业、不同发展水平的企业梯度发展的扶持政策。一方面继续推进重庆市的区域特色和品牌，强化星创天地差异化发展路径，并借鉴广东省专业镇建设和科技精准脱贫思路，推动蕴含区域特色的产城融合发展，以城带乡促进乡村全面振兴。另一方面既要支持高成长性科技企业建设，又要支持中小微企业分级分类发展。借鉴天津市差异化发展经验，不同发展水平的企业由低到高将其认定为“雏鹰企业”“瞪羚企业”。推进技术科技领军企业、领军培育企业等分级分类发展，让各级各类企业都能获得政策观照，找准自己的发展定位，并时刻向更高层级发展目标前进。

3.完善科技成果转化政策，出台军民融合相关政策

一是完善科技成果转化政策，明晰责权利机制。科技创新发展的最终目的是将科技创新成果转化为现实生产力，发挥科学技术第一生产力的重要作用，推动重庆市高质量发展。因此，应尽快完善重庆市科技成果转化政策，明晰多边主体的责权利，加快科技成果转移转化机构建设，打造科技成果转化信息服务平台，以科技成果转化激励机制建设促进多边主体深度合作，产学研用协调发展。二是出台军民融合相关政策，加快军民技术相互转化。充分发挥科技创新政策指导的服务功能，切实推动军民融合产业高质量发展，促进军民科技协同创新。有针对性地出台重庆市科技创新军民融合科技发展政策，促进军民协同创新、军民技术相互转化，推动基础设施共建共享，实现在应急装备等传统领域和人工智能等新兴领域的重大突破。

4.打造科技城创新综合体，探索成渝双城经济圈科技创新政策

紧密围绕“一带一路”倡议，长江经济带、成渝双城经济圈、中国西部(重庆)科技城等重大发展战略，立足重庆地处西南、辐射东盟的区位优势和自身特点，研制出台以中国西部(重庆)科技城为中心，依托重大科研项目和重点实验室建设，推动区域科技创新高质量发展，培育前瞻性产业，建设产业创新服务综合体。一是按照习近平总书记对成渝双城经济圈科技创新中心的定位要求，加快打造以“国家科技资源战略大后方”为鲜明特色的综合性国家科学中心，构建第四级科技力量储备体系，面向未来科技发展趋势和国家战略需要，做好前瞻性储备科技创新资源工作。在科技创新政策等方面，尽快在成渝两地探索科技创新政策改革，弥补各地政策落差。如实施创新创业普惠税制，改革地方财政区域利益分配机制；积极推行科技成果转移转化新模式；建立大型科研仪器设备等科技资源开放共享机制；推进建立产业创新园区战略联盟，引导各类创新园区围绕特色重点领域开展核心技术攻关和重大项目建设。二是突出政策协同与精准匹配。引导成渝地区产业从竞争走向协同，从争人才、抢资源、拼政策、拉项目转向协同创新发展。就统筹产业链而言，应编制成渝地区科技产业地图；就统筹创新链而言，应开展联合攻关；就统筹资金链而言，应发展共享科技金融等。

5.完善知识产权政策体系，强化知识产权保护与运用

依托知识产权法庭，加大知识产权司法保护。一方面要建立知识产权侵权查处快速反应机制，完善知识产权行政管理和执法“三合一”机制，建立健全知识产权多元化纠纷解决机制，建立知识产权信用体系，强化对侵犯知识产权等失信行为的联动惩戒。另一方面要加强知识产权政策体系建设，一是将知识产权政策建设作为核心内容纳入科技创新政策体系，进一步提升知识产权保护意识及管理能力。二是制定以企业自主知识产权保护为核心的政策内容，引导企业提升知识产权保护意识并主动建立完善的知识保护体系。三是建立健全区域知识产权服务政策，重点是尽快优化和完善科技信息平台，建立数据库，制定知识产权跟踪制度，使公共服务系统的功能得到强化。此外，还需要打造技术交易市场体系，促进网上技术交易。简化知识产权质押融资流程，拓展专利保险业务，建立知识产权评估规范等。