财政项目预算绩效管理存在的问题及对策

○山西省林业和草原局核算中心 杨秀花

预算绩效是预算资金所达到的产出和效果。2018年国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出要建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，更加强调了绩效管理的全面推进、结果导向及责任约束。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，是推动党中央、国务院重大方针政策落地见效的重要保障。预算绩效管理作为创新预算管理的重要抓手和关键举措，在各级部门和单位的执行中还存在绩效理念未牢固树立、绩效管理基础不够扎实、绩效评价机制不太完善、绩效管理队伍比较薄弱等问题。

一、 财政项目预算绩效管理存在的主要问题

1.未树立牢固的预算绩效理念。各部门(单位)是预算绩效管理的责任主体，在实际工作中，虽然财政部门对项目预算绩效管理非常重视，但很多单位对预算绩效管理处于一种完成财政任务的被动状态，主动性差、工作质量不高，绩效管理理念还未从根本上牢固树立。一方面，有的单位认为预算绩效管理就是一种形式，没有太多实质内容。有的单位认为在全面实施预算绩效管理要求下，预算项目不分资金大小都实施全过程、全覆盖的预算绩效管理，并且每个环节都需上报相关资料，这个过程太过繁杂，存在工作不实不细情形。另一方面，单位的年度目标任务考核都是考核当年的任务完成情况，对于科研项目、生态建设项目等建设期在一年以上的跨年度项目，对项目的后续情况、项目整体实施情况关注较少，项目的整体绩效情况未得到应有的关注。

2.绩效管理基础比较薄弱。绩效管理工作既涉及财务又涉及业务，管理环节包括事前绩效评估、绩效目标申报、绩效目标审核、绩效监控、绩效自评价、绩效评价、绩效评价结果反馈和评价结果应用等环节，每个环节都需要计划财务部门和业务部门密切配合才能完成。绩效管理工作专业性、综合性都很强，但目前各单位大多没有专门的绩效管理机构，该项工作几乎全部落到单位计划财务部门。在部分单位内部，预算绩效管理的职责关系还未完全理顺，计划财务部门日常工作量大、人员编制有限、人手严重不足，绩效管理工作只能是勉强完成财政下达的任务，根本做不到精细化、规范化管理。有的部门委托第三方中介机构开展绩效目标审核、绩效自评及部门绩效评价工作，但对第三方中介机构开展绩效管理缺乏统一的管理办法，无法保证第三方中介机构开展绩效管理工作的质量。基层单位绩效管理制度体系不健全，未结合自身实际制定本部门(单位)的绩效管理制度，缺乏系统性、可操作性强的绩效管理办法，操作起来规范性较差，难以保证绩效管理工作质量。

3.绩效指标设立不规范。2013年，财政部出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》，为绩效目标的设立、相应指标解释和评价要点的设置提供了样板。2019年以来，省级财政部门和相关主管部门共同制定分行业个性的绩效指标体系，为项目的产出类、效果类、满意度绩效指标的规范设立提供了指导。但在实际工作中，设立个性绩效指标时存在未按绩效指标体系设立指标、定性指标多定量指标少、成本指标与数量指标严重不匹配，设立绩效指标时避重就轻，只根据项目中一小部分资金的支出内容设置整个项目的绩效指标，造成项目绩效指标设立不规范，直接影响了后续绩效运行监控、绩效评价工作的有效性。

4.绩效评价机制有待完善。现行的预算绩效评价机制是绩效自评与绩效他评相结合的模式。在预算年度结束后，各预算部门根据财政部门要求开展项目绩效自评价。自评价结束后，各部门可以自行抽取重点项目组织绩效评价，同时财政部门抽取一定比例的项目委托第三方机构进行绩效评价 。从评价独立性上来说，财政抽取项目委托第三方进行绩效评价独立性最强，评价结果更为客观。在实际工作中，财政每年抽取的绩效评价项目比例较低，有的部门连续多年财政未抽取项目进行绩效评价。由各部门组织开展的绩效自评价和绩效评价，大都由部门或单位内部的计划财务管理机构牵头组织实施。计划财务管理机构既安排项目又进行绩效评价，不同程度存在维护部门或单位一些实施绩效不太好的项目，评价主体独立性较差，绩效评价结果的客观性、公允性较低，不能客观真实地反映出项目的实际绩效情况。

5.绩效人才队伍建设需加强。在各部门、单位大多未设有专门绩效管理工作机构的情况下，绩效管理工作主要由计划财务机构牵头完成。计划财务机构日常工作任务量大、人员繁忙，绩效管理工作没有专职人员，人员不稳定更换比较频繁。绩效管理是系统性、常态性工作，涉及财务部门和业务部门，综合性较强，但现在绩效管理环节中相关方绩效管理知识比较缺乏，特别是基层单位绩效管理人员相关专业知识缺乏，基层项目实施单位对绩效管理的要求了解甚少，业务技能亟需加强。

二、加强财政项目绩效管理的对策

1.领导重视，明确职责分工。全面实施预算绩效管理是一项长期的系统工程，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，需要业务部门和财务部门紧密配合，各级项目单位整体联动才能完成好。该项工作必须得到各级领导重视，成立预算绩效管理工作领导组，明确职责分工，按照积极主动、重点突出、有序推进的方针开展绩效管理工作，将绩效理念和方法全面融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，全面推动绩效管理各项工作高效运行。

2.完善制度，夯实管理基础。绩效管理综合性较强、管理链条长，需要一系列管理制度支撑才能有规可依、操作有序。各级部门建立健全绩效管理制度，应将项目预算绩效管理纳入内部控制建设体系，编制绩效管理流程图，明确职责，夯实管理基础。随着中央全面实施预算绩效管理的意见出台，财政部门相关预算绩效管理制度的修订，各部门要健全涵盖事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果反馈及应用管理、绩效信息公开等环节的管理流程。完善预算绩效管理制度、制订预算绩效管理实施细则、建立专家咨询机制、引入第三方机构参与预算绩效管理、出台第三方机构参与预算绩效管理的管理办法，从制度层面将预算绩效管理责任层层分解和落实到相关责任单位和责任人，确保绩效管理在预算编制、预算执行、绩效评价、评价结果应用和问责等各个管理环节的有序高效开展。

3.规范管理，建立实施细则。预算绩效管理是预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的闭环管理，内容涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节。不同行业的项目各有特点，同一个项目涉及多个实施单位，分布在不同地区的情况很普遍，绩效管理参与方涉及项目管理单位、项目实施单位、有关专家、社会中介机构、服务对象等。由于各方对绩效管理的认知不同，绩效管理工作基础参差不齐，造成绩效管理难度很大。因此建立涵盖各环节的绩效管理实施细则是绩效管理规范化的高效手段。

绩效管理实施细则应涵盖事前、事中、事后整个绩效管理链条，涵盖事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等5个环节的流程，并对每个环节进行模块化规范管理。每个环节应细化工作流程、时间节点和操作细则，规定必备的资料清单及资料内容，使每个绩效管理环节的执行方操作起来有章可循、标准统一、结果可比。

4.重视结果，科学评分设置。为充分体现“以结果为导向”的预算绩效管理机制，在预算部门和财政部门组织的绩效评价中，应科学设置绩效评分体系中投入、过程、产出、效益、满意度各类指标的分值权重，特别是应加大产出类指标所占的分值权重，充分突显产出类指标下数量指标、质量指标、成本指标、时效指标对绩效评价结果的重大影响，使绩效评价结果更能体现预算资金使用的效率性和效益性。

5.齐抓共管，完善评价机制。绩效评价结果是预算执行的经济性、效率性、效果性的体现，绩效评价主体的独立性是绩效评价结果客观公允的前提。在现行绩效评价机制下，绩效自评价的质量不高、自评结果不客观，部门组织的绩效评价因评价主体的独立性不强影响了绩效评价结果的客观性和真实性。在聘用第三方机构实施绩效评价的机制不断成熟的情况下，应由财政部门组织实施预算绩效评价的项目范围和比例，切实提高预算绩效评价结果的真实性和公允性，并带动整个绩效评价工作质量和水平的提高。

6.严肃问责，确保实施成效。“花钱必问效，无效低效必问责”是预算绩效管理的原则。在建立完善并实施绩效报告机制、绩效反馈机制、预算安排与绩效评价结果有机结合的基础上，建立绩效问责机制，细化问责范围和问责方式，使绩效问责有规可依。如对绩效评价结果为“差”的项目(绩效评价结果为0-59分)应予取消，并对项目立项和项目实施情况进行专项调查，对在项目立项环节违规或项目执行中渎职、失职而导致项目执行无效的，对绩效监控、绩效评价结果弄虚作假的，应追究相关责任人的责任；对绩效评价结果为“中”的项目(绩效评价结果为60-79分)，应对项目相关负责人进行约谈，查找项目绩效存在问题的原因，加大绩效问题整改落实的监督力度，提高财政项目的执行效率和效果。

7.强化监督，加大绩效公开。推动重大政策和项目绩效目标、绩效自评以及重点绩效评价结果随同预算、决算向社会公开。各预算部门和单位应当按照预、决算信息公开要求，将预算绩效目标随同部门预算向社会公开，将绩效管理情况及绩效自评和重点绩效评价结果随同部门决算向社会公开。通过绩效公开加大社会各界的监督力度，提高预算绩效信息的透明度，促使项目执行达到预定的目标和效果，不断提高项目管理水平。

8.加大培训，加强人才建设。积极参加财政部门和上级部门组织的绩效管理培训，大力开展本部门内部的预算绩效管理培训，举办预算绩效管理专业知识培训班、现场观摩交流等方式，重视绩效人才队伍建设，建立本部门的预算绩效管理专家库，配备专职人员保持人员队伍稳定，不断提高绩效管理工作人员的业务素质和工作水平。