价值、功能与行动：韧性治理视域下政府权责清单制度的三维逻辑

王 杰

价值、功能与行动：韧性治理视域下政府权责清单制度的三维逻辑

王 杰

(扬州大学政府治理与公共政策研究中心，江苏扬州 225127)

政府权责清单制度有其独特的韧性治理底色。实践中由于只看到权责清单制度的控权作用，忽视了其在应对复杂公共议题时的韧性治理功能，使制度效能得不到充分发挥。从价值、功能和行动三维视角解读政府权责清单制度的韧性治理逻辑：在价值维度上，权责清单制度的韧性治理基因主要源于“权”“责”相称的改革初衷、“力”“利”俱增的任务导向、“内”“外”共赢的目标定位以及“潜”“显”交织的使命追求；在功能维度上，权责清单制度的韧性治理实践主要表现为对公共事务的均衡治理、共生治理、敏捷治理和前瞻治理；在行动维度上，权责清单制度的韧性治理能力需要通过顶层带动、技术驱动、机制拉动和合作促动等路径加以提升。

政府权责清单制度；韧性治理；价值维；功能维；行动维

党的十九届五中全会着眼于我国经济社会的高质量发展，做出“全面实行政府权责清单制度”①参见：中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04（1）。的决策部署，并将之作为进一步加快政府职能转变、完善政府治理体系的重要抓手。作为我国全面深化改革的重要安排，权责清单制度以其对政府权责内容及其运行流程的明确规定，在凭单履职、依单配权、用单监督、照单服务等领域发挥着重要的约束作用。然而，各级政府部门在实施过程中，往往只看到权责清单制度的“划界控权”作用，忽视了其在当今大变局下应对不确定性风险的更为丰富的功能，使得这一治理工具在推行中常常遭遇阻力，制度效能难以充分释放。综观公共治理范式的历史流变，无论是帝制时期的简约治理，还是工业时代的复杂治理，无论是硬治理还是软治理，都难以摆脱治理效能不足的局限[1]。尤其是在“乌卡”②“乌卡”即VUCA，是volatility（易变性）、uncertainty（不确定性）、complexity（复杂性）和ambiguity（模糊性）四个单词首字母的缩写，学界常用这一概念来形容当前公共治理面临的高度复杂性和高度不确定性的风险社会情境，也即“乌卡时代”。特征日渐显著的今天，社会风险常常相伴而行[2]，既有风险应对方式在这一复合型社会风险面前已捉襟见肘，日渐脆弱。公共事务越来越需要一种基于权变的、多主体和多路径的系统性治理加以应对，以实现“善治”[3]。对此，“韧性治理”以其对复杂情境和社会风险的有效抵御能力，正得到越来越多的认同。党的十九届五中全会首次将“韧性”一词带入国家治理话语③参见：中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04（1）。，这意味着韧性治理将成为推动国家治理现代化和经济社会高质量发展的重要模式选择。权责清单制度基于控权逻辑对政府履职的刚性约束和程式化规定，看似与风险社会的权变治理需求不相适应，但实际上，无论是权责清单制度的价值归依还是其功能所及，均指向一种包含适应、合作、机动、成长等特征在内的韧性治理追求。具体而言，作为国家治理的一项基础性制度安排，权责清单制度能够在公共议题日益繁复的情境中，通过自主性的机制更新和跨领域的协同合作，推动公共事务的有效治理，显示出了深刻的韧性治理基因。因此，需要重新认识政府权责清单制度在国家治理现代化中的作用，尤其是要把握其在风险社会时代应对复杂公共治理问题的韧性治理逻辑，进而为政府权责清单制度更为全面准确地实施提供理论准备。对此，本文构建了价值、功能和行动三维分析框架，并试图阐明以下问题：政府权责清单制度为何会具有韧性治理的基因？怎样理解权责清单制度在公共治理实践中的韧性治理功能？如何进一步增强权责清单制度的韧性治理能力？对这些问题的回答，将有助于我们理解政府权责清单制度的韧性治理逻辑，并能为进一步加强权责清单制度的实施，增强其对复杂社会问题的应对能力提供理论铺垫。

一、政府权责清单制度韧性治理的价值之维

“韧性”（Resilience）是一个物理学概念，用以衡量物体抵抗脆性断裂之性能，通常表示一个系统在受到外力冲击时的抵御、回弹与恢复能力[4]。20世纪80年代以来，全球化与工业化进程的加快将人类社会由低度复杂性和低度不确定性逐步带入高度复杂性和高度不确定性状态，并由此进入“全球风险社会”[5]。作为公共治理主导者的政府，已越来越难独立承担公共事务或公共危机的应对之责，公共治理体系和治理能力亟待进行全方位改进。政府权责清单制度从元治理改革视角，系统全面地对政府行为及其方式作出规范，力图从公共治理源头增强对复杂事务的应对能力，反映了新时代背景下政府治理理念的切换、治理结构的优化、治理功能的完善和对治理规律的重新把握，显示出强大的韧性治理基因。

（一）“权”“责”相称的改革初衷

作为我国全面深化改革的重要部署，权责清单制度是一项整合政府权力与责任的中国特色的创新型政策工具，是压缩权力边界与扩大权利空间的顶层设计，也是使政府行为不触碰越权“红线”和不越过失责“底线”的有效制度安排。这一制度内容上的权责建构，旨在建立清晰完善的政府职能体系，为有序应对各类公共事务提供方向指引。

第一，增强政府理性的政策工具：统合职权与职责。权力与责任相生相伴，既是政府存在的依据，也是其一切活动的源头。从本质上讲，一切政府行为最终都要靠一定的公共政策过程加以落实和保障，政策工具在其中发挥着不可忽视的作用。在权责清单制度推行过程中，各级政府自主梳理自身职权，自主编制职权运行流程并据此履行职责，因而其在本质上属于一种“自我规制性”政策工具[6]，能在进一步操作化政府职能行为的基础上有效整合各部门职权与职责，增强政府行为理性。

第二，演好“元”角色的顶层设计：平衡公权与私益。根据职权法定原则，行政权只能来源于法律，行政权的运用、行政行为的实施必须服从法律，并受法律的约束[7]。权责清单在梳理过程中必将在很大程度上过滤掉那些法外设置的社会管理事项或中介性权力，原本属于下级部门或基层社区承担的管理职责也将得到调整或下放。可见，权责清单制度的实施，既能使政府从繁杂的微观管理事务转向元治理职责的履行，保障公权力有效落地，又能通过职权的取消和下放，赋予社会更多自主权，保障基层群众的自治权利。

第三，规范履职行为的制度安排：守住“红线”与“底线”。行政机关依法梳理和推行权责清单的过程也是其逐步强化边界意识的过程，这一过程有助于夯实各部门“法无授权不可为”的思想前提。同时，权责内容的公开及监督条款的列示又能为外在的社会监督提供条件，从而倒逼政府主动克服懒政怠政，实现“法定职责必须为”。一方面，权责清单制度以流程图的方式框定权力行使空间，迫使行政机关“按图索骥”，确保其执法活动不超出法律法规的“红线”；另一方面，责任机制的引入又能在很大程度上规避职权滥用和责任缺失的风险，使政府在依法规范用权的基础上主动守住履责“底线”。

（二）“力”“利”俱增的任务导向

当前，公共治理已经进入“棘手”问题丛生的“乌卡”时代[8]，治理风险频发，单凭政府一己之力已难以有效应对。权责清单制度对权力与责任双轨运行的进一步明确，不仅意在规范政府履职，为政府行为划界。从更深层次看，这一过程还对提升政府施政能力和社会自治能力提出了要求，为实现社会风险的协同高效应对夯实权能基础。

第一，保障职能落地，增强施政能力。韩非子曰：“尧为匹夫，不能治三人；而桀为天子，能乱天下。”[9]权力是实现国家之治的重要保障，但无责任的权力则会带来治理的混乱。对此，习近平总书记多次强调，“有权就有责，权责要对等”[10]。权力是责任实现的条件和前提，责任是权力运行的约束和动力。一方面，权责清单对政府职权范围及其运行流程的公布，是将权力关进制度笼子的有效举措，确保公权力真正用来为人民谋福利；另一方面，责任关系的明确又为公权力运行设定了要求和边界，进而在相当大程度上克服庸政懒政，保障政府职能有效落地，迫使政府管住管好该管的事务。

第二，明确行政边界，推动社会赋权。行政机关依法绘制的权力运行流程图一方面提出了职权行使的主体、条件、时限、方式等羁束性要求，另一方面还会根据现实治理之需要对权力行使的广度深度等裁量性内容作出说明，进而从制度层面对如何规范用权进行了细化和具体化，避免其对市场的过多干预和对社会自主空间的挤占，以三者间的良性互动有效应对“乌卡”时代的公共治理难题[11]。在此意义上，本应属于社会的自治权利将逐步得到回归，城乡社区、社会组织将越来越多地参与乃至主导特定公共事务的治理活动，增强广大群众和社会组织的主体性和自我效能感，释放社会自治活力，提升社会自治效益。

（三）“内”“外”共赢的目标定位

政府权责清单制度赋权增能的任务实现过程，本质上也是“放管服”改革深入推进的过程，这将重构政府与社会、政府与市场之间的关系，回归各主体在国家治理中的应有角色，增强对不确定性风险的应对合力。

第一，构建有力政府：增强元治理能力。政府权责清单制度对简政放权改革的进一步推进，不仅意在构建一个有限的政府，同时还在于使政府抽身微观事务进而回归其对元治理角色的切实履行上来。在这场“瘦身运动”过程中，各级政府逐步卸载本就不属于其管辖或不适宜继续管理的经济社会管理权限，从而将有限的“注意力”分配到公共服务供给、公民权利保障和社会秩序维护等元治理责任的承担中来，实现“该放的放、该管的管”，以更好解决时代进步带来的新问题，回应社会各领域提出的新要求[12]。可见，清单式治理虽然在职权数量上做了“减法”，但其对权责内容的调整、履职方式的创新及治理重心的转移，使政府权力看似“收缩”却实为“拓展”，为更好应对外部风险提供了能力保障。

第二，建设有效市场：发挥资源配置的决定性作用。党的十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用，并更好地发挥政府作用。这意味着，各级政府一方面要加快破除经济领域不合时宜的行政审批和行业准入规定，摒弃资源配置的行政主导传统，另一方面还应切实转变“发展型政府”的行为逻辑[13]，实现经济活动由地方政府间竞争向企业主体间竞争转移[14]，并将政府履职重心真正转向加强宏观调控和事中事后监管。对此，权责清单不仅逐步清理了不利于市场自主发展的各类审批事项，避免对经济领域的过多干预，同时还进一步强化了政府监管与服务之责，增强了行政行为的可预见性，使权责清单成为优化营商环境和助力地方高质量发展的“服务清单”。这一过程必将充分释放市场创新活力，在发挥市场决定作用的同时使之不断成熟并更具发展韧性。

第三，实现有为社会：提升基层社区自治水平。传统社会生长于国家的吸纳之下，是统治阶级实现其利益的重要工具，社会自主性并未得到应有重视。随着现代国家的发展和风险社会的来临，政府凭其一己之力已难以应付日益繁杂的社会治理事务，使得赋权社会并推动基层自治势在必行。权责清单制度的实施将有效减少政府微观管理事项，这些被清理的责任事项将会连同附带其上的管理权限一并被下放至基层社区或社会组织，实现还权社会。在此意义上，社会自主空间将得到拓展，基层治理能动性与责任感将得到有效激发，为进一步完善共建共治共享的社会治理制度和人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体提供必要前提，使得即便面临政府市场双失灵的复杂情境，依然能够保持地方治理的有序和有效。

（四）“潜”“显”交织的使命追求

政府权责清单制度是我国国家治理现代化的一项基础性制度安排，其对治理效力、效率、效益和效果的追求，不仅体现于权力约束和强化施政等显量的增长上，还表现在改进社会治理和保障公共服务等潜质的提升上，具有显著的公共治理韧性。

第一，通过增强监督可及性提升权力约束效力。社会公众是最普遍也是最直接的法定监督主体，是我国公权力监督的重要力量。然而，囿于法律法规对政府职权内容的分散化表述，以及行政实体性责任与程序性责任统一立法的不足，加之民众法治意识的薄弱，普通公民根本难以判辨政府履职的合法与否。权责清单一改法律法规的抽象性与模糊性，将行政权责及其运行流程以清单形式加以固定，为各级政府部门查摆自身履职合法性与规范性问题提供了精准参照。同时，权责清单制度还为广大社会公众监督政府注入了更多可能性与可操作性，公众依据这份“看得懂的”权责清单可轻易判断公权力过程是否合法，从而能够对政府履职形成强大监督压力和约束效力。

第二，通过强化责任机制提高政府施政效率。制度控权是预防权力腐败的基本方式，其基本逻辑在于实现政府从“权力本位”向“责任本位”的转移，并借助责任机制实现政府职能的规范、高效履行[15]。然而，以往控权理论和技术更多关注的是如何使权力在“制度笼子”中被关好，忽视了如何使权力运行得更“良善”。权责清单制度不仅明确了政府能做什么，给政府行为划定边界，还通过责任目录和履职流程图的方式明确了政府“应当做什么”以及“应当怎么做”。这种融合了限制性约束和责任性约束的控权机制，将为公权力的正当行使提供有效指引，推动政府精准并高效施政。

第三，通过履职理念的适应性调整改进社会治理效益。权责清单制度通过一系列的明权确责过程，不仅有力规范了政府履职行为，还通过履职理念的变革，引导社会治理逐步走向科学化和法治化。一方面，各级政府着眼于基层社区和社会组织逐步成熟的态势，逐渐下放属于基层的微观管理事项，推动治理重心下沉，实现社会治理的精细化和科学化。另一方面，权责清单依法而制，是对法律法规的细化和具体化，有助于引导基层社区积极运用法治思维和法治方式化解矛盾、保障秩序、提供服务，确保下放社区或社会组织的职责事项始终处于法治监管之下，为增强社会治理效益提供了法治保障。

第四，通过改善治理环境保障政务服务效果。改革愈是深化，愈要重视增进人民福祉[16]。权责清单制度体现了以人民为中心的设计初衷，为向全社会提供无差别的统一公共服务确立了行动导向，切实保障人民群众平等参与、平等发展和平等享受公共服务的权利。而市场领域的公平服务就是要确保行业准入同标准、政策优惠同享有、市场秩序同监管，确保市场主体待遇的同等性。权责清单制度一方面实现了包括审批权在内的各类权力事项的透明化和可预期性，逐步消解了地方保护主义，释放了市场的创新活力；另一方面还大量卸载了政府管不了、管不好也不该管的事务，使政府集中注意力于优化营商环境和事中事后监管工作，确保市场主体获得公正服务与待遇。

二、政府权责清单制度韧性治理的功能之维

贝克认为，风险社会是现代性的产物，意味着冲突、危机与失范[17]，既有治理方式在复杂风险面前日渐脆弱。对此，涵盖适应、协同、机动、成长等特性的韧性治理将成为克服治理脆弱性的重要选择。理论上，城市韧性[18]、组织韧性[19]、社会―生态韧性[20]、社区韧性[21]等多学科的研究，为实现有韧性的公共治理提供了广阔理论视野和经验借鉴，而现实中的“智慧城市”“海绵城市”“弹性社区”等韧性治理模式也逐步从构想成为一个个现实，体现了韧性治理的强大生命力。政府权责清单制度作为我国全面深化改革时期做出的重大决策部署，不仅旨在厘清公权力运行边界，确保政府职能有序落地，还在于通过调适政府与市场、政府与社会以及政府内部条块间的关系，推动公共事务有效共治，具有明显的韧性治理的实践底色。

（一）均衡治理：治理体系的平衡态能够适应多种复杂治理情境

中庸之道是中华民族对世界文化的独特贡献，是中华文化最深层次的智慧因子。南宋朱熹曾说：“中者，不偏不倚，无过不及之名。庸，平常也。”[22]这种中庸并非被动的折中，而是一种和而不同框架下的均衡之治。政府权责清单制度在实践中无不体现这种均衡治理的思想，意在通过治理投入与治理需求的动态互适，使治理体系能够有效回应多种治理需求，增强对复合型社会风险的应对能力[23]。

首先，权责清单对其内容的适时调整，旨在达成治理的高合法性。清单内容更新在于剔除不适应于机构职能调整和国家治理现代化要求的权责内容，通过优化政府权责体系，使公权力运行能够有效满足经济社会发展需要和人民群众对美好生活的向往。其次，权责清单制度主张权责运行的刚柔并济，意图实现治理的高效力。一方面，权责条目的对称统一实际上为公权力运行设定了硬性规范，将用权裁量空间大大压缩，避免出现履职不规范现象；另一方面，权责清单的适用离不开必要的府际沟通与协同，在此过程中，各部门必然需要就交叉职能履行问题加以协商，并通过正式与非正式的方式加以解决。这实际上赋予了各部门在履职上一定的“变通权”[24]，使地方治理更具弹性。再次，权责清单制度对社会力量的吸纳，旨在追求治理的高效率。传统党政机制基于权力逻辑主导着地方治理的进程和路向，而在国家难及的社会自治领域则需要通过自下而上的方式来完成[25]。同时，由于同体监督的惰性，科层运作的合法性与合规性也离不开社会机制的约束。权责清单制度对社会力量的吸纳，体现了国家在党政机制与社会机制之间建立一种新平衡的努力，以期实现地方公共事务的无缝隙治理。

（二）共生治理：主体协同能够提升治理系统的复杂事务应对能力

风险的复杂性与关联性意味着人类社会是一个共生共在的命运共同体，风险治理离不开各主体的有效协同。在复合型风险面前，没有人可以置身事外、袖手旁观，每个人既是风险的波及者，又是风险的应对者。新冠疫情防控实现了各治理主体的有序联结，整合了不同治理主体的角色功能[26]。具体而言，政府通过政策引导，统一调度抗疫资源；市场承担物资生成，保障民生消费需求；媒体发挥舆论引导，加强社会心理整合；社区开展基层动员，实现防疫举措落地见效；家庭则主动配合防疫需要，积极参与群防群治。不同主体在承担自身角色的同时不忘寻求彼此合作，增强了全社会抗击重大风险的韧性，使我国在统筹疫情防控和经济社会发展上取得了重大成就。可见，共生治理是应对社会风险的有效之举，是实现公共事务韧性之治的重要体现。

政府权责清单对权责范围及运行流程的规定不仅是为了划界控权，其在处理政府与市场、政府与社会关系上的努力，还为实现各主体间的跨界合作夯实了前提基础。从这一角度看，权责清单制度在其建立之初就蕴含着一种治理上的协同取向。换言之，以清单形式公开政府权责内容，表面上是为使政府了解自身用权范围，强化“法无授权不可为”的边界意识，实际上这一过程也描绘了“法无禁止即可为”的市场与社会的活动空间，使官与民、公与私之间能够在共同规则之下保持一定的“距离”，为处理好相互间的关系提供原则规定。同时，清单对政府行为的确定性描述和动态化更新，还能减少政策的不确定性，使社会保持对公权力运行的准确预判。这一过程必然会拉近公众与政府的距离，培育相互包容、彼此互信的政民关系。如此，权责清单将会引导政府、社会等不同主体在相互尊重的前提下自主发挥各自角色，并适时寻求跨界合作的空间，实现对公共事务的协同共治。

（三）敏捷治理：机制联动助力治理需求的机动响应

社会风险的突发性与快速传染性要求决策者必须在有限时间内做出响应，以行之有效的应对举措迅速制止危机的进一步蔓延。因此，实现韧性治理，还必须提升治理的机动性，以敏捷治理推动地方治理的现代化。Luna等学者将敏捷治理定义为一种基于数据治理技术、能够对不确定状态进行柔韧、灵活、包容和可持续治理的行动[27]。这一模式不仅意味着应对速度的提升，还意味着对“政策衰退”问题的有效回应以及及时的政策反馈[28]。可见，韧性治理倡导的治理原则的指导性、治理关系的互动性以及治理方式的柔性化，是一套围绕治理机动性提升而展开的政策流程的全方位重构[29]。

政府权责清单制度借助动态机制、沟通机制和自制机制，推动治理原则、治理关系和治理方式的系统性重构，实现对政府行为的即时监控和社会事务的快速响应。首先，权责内容的动态调整使政府治理更具现实指导性。动态机制是对政府权责内容的更新，是根据法律法规的立改废释和经济社会变迁对政府履职内容进行调整，从而确保政府治理的活力与合法性。权责内容的适时调整，反映了大变局下政府治理对社会矛盾变迁所做的改革回应，在一定程度上反映了政府施政重心的调整。在此意义上，权责清单的动态调整机制通过适时调整并逐步优化公权力的范围，使相应的政策行动更具指导性。其次，权责清单的沟通机制使政府治理更具交互性。从实践情况看，各级政府出台的权责清单不仅专门在每一个权责条目后设置有监督反馈方式，使对公权力的监督更具针对性和高效性。同时，多地探索将“互联网+”嵌入权责过程，还使公权力运行的透明化可视化程度更高。公众可随时借助网络平台查看、监督权责运行进展并及时发出反馈，一改以往政民沟通中的拖延与缓慢，而转向治理反馈的“零延迟”时代。再次，权责清单制度的自制机制使治理方式更具柔性化。政府权责清单是各级行政机关在自我清权明责的基础上所出台，权责行使的过程和要求、政务服务的范围和标准等均由各部门依法自我设定，从这一意义上讲，权责清单制度实际上是政府内部的一种自我规制机制。这种基于自我确权、自我设限、自我监督方式开展的权责运行过程，能够大大强化公共部门的履职意识，一定程度上缓和异体监督可能引发的官民对峙现象，增强政府治理的自主性和灵活性。

（四）前瞻治理：未来面向赋能公共事务的全过程治理

韧性治理不仅关注眼前复杂问题的解决，更强调从每次的治理实践中习得经验，推动治理体系进化和治理能力跃升。可见韧性治理是一种前瞻性治理，它着眼于系统的成长性，将自身逐步打造成为具有强大风险应对能力的均衡系统。从构成上看，韧性治理能力不仅包括风险抵抗能力、风险化解能力、原貌恢复能力，还包括动态演进的风险预测及对全类型风险的全过程治理能力[30]。这些能力的获取有赖于各参与主体主动发现和利用逆境中的成长机会，以创造性的调适实现知识与技能的更新[21]。同时，随着社会结构调整和流动性的加速，加之技术创新对社会发展的双面影响，人们越来越需要以一种超前的技术和想象来引导社会走向[31]。对此，Quay提出的针对未来决策的“预期治理”模式契合了这一前瞻治理的需求[32]，通过增强预见、参与、整合等能力[33]，为提升治理的前瞻性提供了操作化路径。

党的十八大以来，我国高度重视政府权责清单制度在国家治理体系与治理能力现代化中的重要作用。权责清单制度的实施是一个包含清权、减权、晒权、制权等环节在内的系统性工程，其在约束政府活动、提供公共服务、完善地方治理等层面无不蕴含着丰富的前瞻治理特色。首先，权责清单制度的动态调整机制是一种法律法规框架下的自我更新机制，意味着清单内容不仅要根据不断变化的治理情境作相应完善，还应结合其实际运行效果和反馈情况进行必要修改或补充，使其内容紧扣政府治理需要和公众办事需求。表面上，这是清单内容的不断更新，实为政府服务理念和治理能力的逐渐强化，以更好适应未来治理的需要。其次，权责清单对政府权力的“全过程公开”，大大消解了权力运行的神秘性和不确定性，增强了市场主体和社会公众对公权力行为的预见性，使得因信息不对称产生的制度性交易成本得以大大降低。再次，权责清单制度对外部参与的吸纳，实际上也是对包括社区、社会组织、社会公众等在内的不同主体优势力量的整合，进而增强治理体系的稳定性和对未知风险的抵御能力。最后，在权责清单出台过程中，一些地方或是对权责条目标注了相应的“廉政风险等级”，或是罗列出行政履职的“违法情形”或“标准样式”等，这些创新性的做法都显现出了一种引导公权力有序行使的未来治理面向。

三、政府权责清单制度韧性治理的行动之维

面对“乌卡”丛生的大变局时代，作为元治理角色的政府需要对传统治理理念和治理方式做出系统变革，以韧性治理思维和逻辑回应外部不确定性冲击和复杂治理需求。对此，需要在有效统筹制度价值与功能的基础上，借助顶层带动、技术驱动、机制拉动、合作促动等途径，推动政府权责清单制度韧性治理效能的现实转化。

（一）顶层带动：实现模式探索的有序和有效

作为一种全新的治理理念，韧性治理以其强大的风险承受能力、复杂事项应对能力、遭受冲击的恢复能力正得到越来越多的认同。“韧性城市”“海绵城市”“弹性社区”等概念被相继提出并得到一定程度的推广，通过韧性理念和方式对社会公共事务的嵌入，提升地方治理的水平和效能[34]。从实践情况看，当前韧性治理表现形式多样，特色各异，这是韧性治理模式探索上的地方创新。然而，韧性治理在地方实践中的各自为政局面，也凸显了我国在韧性治理体系和治理能力建设上缺乏整体规划，削减了改革的系统性与整体性，导致韧性治理水平高低不一，韧性治理实践顾此失彼。甚至一些已推进韧性治理探索的地方在面对突发社会风险冲击时，依然较为脆弱。对此，应当从顶层设计角度对韧性治理实践进行统筹谋划，出台相关指导性意见对韧性治理的标准、规范、样式与实现路径加以引导。

党的十九届五中全会首次将“韧性”一词带入国家治理话语体系，这意味着韧性治理将成为国家治理现代化的重要内容。发挥权责清单制度的治理韧性一方面需要以顶层的法治建设作保障，以强制性的法律条例统一权责清单制度的建设和实施。具体而言，可以探索以省域为单位，从法律层面出台权责清单制度运行的相关条例，或将已出台的指导性规定适时上升为法律文件，统一权责清单在调整、实施和监督方面的规定，为权责清单制度更好服务于地方治理和公共服务供给提供法治保障。另一方面，还应将权责清单与政府治理系统中的其他要素有机衔接，通过政策协同、机制互补推动权责清单制度在不同治理领域的全面落实，更好适应新时代社会主要矛盾变迁、党和国家机构改革及后疫情时代社会风险应对等多场景的治理需求[35]。

（二）技术驱动：助力治理体系赋权增能

随着互联网技术及新科技革命的深入发展，技术治理已成为国家治理的重要内容，在应对突发社会风险和复杂公共议题方面，技术治理的作用更是无可替代。韦伯曾说，现代理性国家在很大程度上是通过技术理性实现的[36]。政府履行着公共治理的“元”角色，是全社会运行的中枢神经，以技术赋能政府治理的重要性与必要性不言而喻。政府权责清单制度是国家治理的基础性制度安排，它通过控制政府行为影响着国家治理的效度与限度。因此，需要将技术理性嵌入政府权责清单制度运行过程，克服人为能动缺陷，增强制度实施刚性，准确并快速回应社会治理需求。

首先，借助互联网特别是移动互联技术搭建政府权责在线运行平台，实现行政过程透明可视和对行政权力运行的随时随地与全过程监督。其次，综合运用区块链与大数据技术，实现公共事务的有效共治。区块链的去中心逻辑为社会主体广泛平等参与公共决策提供了技术上的可能，保障底层群众在公共场域中的话语权，而大数据技术提供的强大分析能力又能从繁杂的决策信息中得出最能反映绝大多数人偏好的决策方案，增强公共治理的合法性与有效性[37]。再次，整合云计算与人工智能技术，实现对公权力的精准监督与地方公共事务的智慧治理。一方面，云计算的分布式算法能够对地方政府的行政执法与政务服务信息进行快速分析，进而为权责清单数据的动态调整提供科学依据。另一方面，人工智能的自主性生态建构了政府权责运行的自我学习机制，有助于推动政府用权流程重塑，实现对外部治理需求的精准研判与智能响应。

（三）机制拉动：推动公共事务治理的“相机抉择”

政府权责清单制度具有先天的韧性治理特征，其在厘清公权力边界、完善政务服务体系及推动多主体合作等方面具有显著的制度优势。然而实践中，执行主体意愿不高往往成为制度实施的重要阻梗[38]，而主体意识层面的激励举措往往并不能带来公共政策的有效执行。政府权责清单制度作为国家治理的底层逻辑，其实施进程直接关乎公权力运行状况，从而对施政效果产生重要影响。因此，权责清单制度的实施不能仅寄希望于行政机关的自主和自觉，也不能过多依赖心理文化机制的约束，而应在全面盘活各类治理要素的基础上，实现治理体系对外部事务的“自主”应对。宏观经济政策领域的自动稳定器和相机抉择机制，是一种依靠既定的税收、财政支出等灵活举措使一国经济从波动自动趋向稳定和平衡的实现机制。这一相机调节机制与权责清单制度的自适应治理具有高度一致性，是权责清单制度快速有效回应外部治理需求的能力体现和实现路径。

第一，确保制度良善，奠定有效治理的制度之基。借助法治框架和广泛的社会参与对权责清单内容予以合法性审查，确保清单内容符合上位法的要求，符合经济社会发展趋势和人民群众的办事需要。第二，建立触发机制，实现清单治理的自主响应。通过建立权责清单制度运行数据库，将与权责履行相关的主体、客体、时空等要素以及不当履职情形、廉政风险等信息加以整合，实现政府用权、公众办事、权力监控等制度运行的自主反馈，避免主体理性不足对最佳治理时机的怠误[39]。第三，丰富政策工具箱，为推动权责清单制度与其他相关制度的有效衔接提供充分方式选择。“相机治理”要求权责清单制度在面临有关治理任务时，能够自主调用行之有效的方式予以精准应对，而备用手段的不足则会导致相机调节的失灵。第四，扩充备选方案，为增强权责清单制度治理效能提供多元路径之选。只有为清单治理提供充分的备选方案，才能为其自主治理机制的持续见效提供空间与可能。

（四）合作促动：生成主体协同的常态机制

如今，风险社会已经来临。风险社会下的社会风险极易发生连锁反应，单一风险升级为复合型风险，使得作为风险治理主导者的政府难以单方面克服此类风险带来的冲击，必须寻求其他主体的加入并合力应对。韧性治理即是在这一风险社会条件下诞生的全新治理理念，是一种积极主张合作共治的治理模式。合作是实现公共事务高效治理的最可靠方式，能够用较低的成本换取更大的收益[40]。在韧性治理视域下，包括政府、市场、社会等在内的不同主体在公共治理中扮演着不同的角色，对公共事务治理分别有其各自的优势。任何一个国家的有效治理都离不开政府、市场、社会三者的动态平衡和良性互动。权责清单制度在划定公权力行动边界的同时，实际上也明确了市场和社会的自主自为空间，不同主体相互尊重，进而实现从划界控权到跨界合作的实践转向。因此，需要进一步释放权责清单制度的合作治理面向，以主体间的有效合作增强治理结构韧性，提升韧性治理能力。

第一，增强合作能力。前已述及，权责清单制度旨在构建一个有力政府、有为社会与有效市场相统一的高效治理体系，“打铁还需自身硬”，这一治理体系能否发挥其治理的高效性，离不开各主体治理能力的强化。具体而言，就是要提升政府的元治理能力，培育社会的基层自治能力，以及增强市场的资源配置能力。第二，明确合作空间。寻找公共场域中的合作空间是实现治理效能跃迁的必要前提。公共领域的问题主要涉及公共利益、公共事务、公共事业等，在一些公共问题的处理上，政府往往难以单独应对，常出现效率低下甚至政府失败等现象。对于这些领域，应积极引导企业、社区、志愿组织等主体参与，实现公共价值的共同生产。第三，密织合作网络。权责清单体现了公共治理中的党政机制与社会机制，二者在处理公共事务方面各具优势。对此，应在明确政府治理责任的同时，将柔性的社会治理机制嵌入传统党政体制的硬规则之中，并力求二者间的平衡，以使国家治理未及之处，尚有社会力量加以兜底。

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Values, Functions, and Actions: Three-dimensional Logic of the Government’s Power and Responsibility List System from the Perspective of Resilient Governance

WANG Jie

(Research Center for Government Governance and Public Policy, Yangzhou University, Yangzhou, China 225127)

The government’s power and responsibility list system has its unique features of resilient governance. However, people only see the power-controlling function of the system in practice, while ignoring its resilient governance functions in dealing with complex public issues, which leads to the low efficiency of the system. This paper interprets the resilient governance logic of the government’s power and responsibility list system from the perspective of values, functions, and actions. In value-dimension, the resilient governance gene of the power and responsibility list system mainly stems from the original reform intention of matching “power” and “responsibility”, the task orientation of increasing “abilities” and “rights”, the win-win goal positioning of benefiting “interior” and “exterior”, and the mission pursuit of integrating “implicit” and “explicit”. In function-dimension, the resilient governance practice of the power and responsibility list system is mainly manifested in the balanced governance, symbiotic governance, agile governance, and anticipatory governance of public affairs. In action-dimension, the resilient governance ability of the power and responsibility list system needs to be enhanced through the paths of top-level driving, technology pushing, mechanism pulling, and cooperation promoting.

Government’s Power and Responsibility List System; Resilient Governance; Value-dimension; Function-dimension; Action-dimension

D630.1

A

1674-3555(2022)01-0096-11

10.3875/j.issn.1674-3555.2022.01.011 本文的PDF文件可以从www.wzu.edu.cn/wzdxxb.htm获得

江苏省社会科学基金项目(19ZZC002)；江苏高校哲学社会科学研究项目(2019SJA1793)

王杰，男，江苏盱眙人，讲师，博士，研究方向：政府治理，公共政策执行

(编辑：邱哲)

(英文审校：黄璐)