关于在《黄河保护法》中建立环境调查制度的构想

徐祥民

(浙江工商大学 法学院，浙江 杭州 310018)

我国长江黄河等大江大河环境保护的“法治进程滞后”[1]早已引起党和国家领导人的重视。《长江保护法》刚刚付诸实施，国务院就为“强化”黄河流域环境保护的“法治保障”(1)《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》第十五章《推进规划实施》第二节“强化法治保障”。启动了《黄河保护法》的立法工作。强烈的立法需求向我们提出考题：制定一部怎样的《黄河保护法》，在这部法律中建设哪些环境保护制度。我们应对这些问题及时做出回答。本文认为，已进入起草阶段的《黄河保护法》应当补我国《环境保护法》和由众多环境保护单行法构成的环境法体系的不足，为保护黄河流域环境建立具有环境保护基本制度功能的环境调查制度。

一、《黄河保护法》应当建立环境调查制度

我国已经制定了大量的环境保护单行法，我国现行有效的环境保护单行法大多都可以在黄河流域适用。制定用于保护黄河流域环境的或以保护黄河流域环境为主要内容的《黄河保护法》的意义显然不是解决在黄河流域开展环境保护工作无法可依的问题。在环境保护法部门已经形成宏大的立法阵容(2)我国环境法早已形成大致可以称为“两大方阵，十余支队伍”的阵容。参见:徐祥民.中国环境法制建设发展报告:2010[R].北京：人民出版社,2013:55-107.的今天，为保护黄河流域环境制定的法律应当是促进我国环境法功能提升、体系优化的环境保护法，应当是对由众多环境保护单行法构成的环境法部门的不足具有明显弥补作用的环境保护法。

提升环境保护功能、优化环境法体系、补现行环境法之不足的一个重要领域是建设环境保护法的基本制度。这是对由众多互不统属的环境保护单行法实行“整合”的立法建设方案。(3)在环境法的建设上选择走“整合”式道路的基本依据是：环境法是刚刚发生的从而也是处在成长过程之中的一个法律部门。它以往的长进是探索性的，今天我们对它的修正也应取探索的态度。从我国环境保护立法的现状和黄河流域环境保护的实际需要两个方面看，制定《黄河保护法》应当建立一项基础性环境保护制度——环境调查制度。

(一)环境立法实践呼唤环境调查制度

以往制定的为数众多的环境保护单行法，以解决具体的环境问题为导向，分别形成一套规范体系(比如一般都设有《总则》《罚则》《附则》)，互不统属。但这些围绕不同环境问题分头起草、互不统属的环境保护单行法的各自构建也反映了环境保护事务的某些共性。保护环境需要开展环境调查就是不同环境保护单行法反映出来的一个共性。例如，《渔业法》授权“国务院渔业行政主管部门”“负责组织渔业资源的调查和评估”(第二十二条)。《野生动物保护法》要求“县级以上人民政府野生动物保护主管部门”“定期……对野生动物及其栖息地状况进行调查、监测和评估”(第十一条)。《海洋环境保护法》分派给“国家海洋行政主管部门”的工作任务(“负责”)之一是“组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究”(第五条第二款)。《可再生能源法》对“国务院能源主管部门”下达了“组织和协调全国可再生能源资源的调查”(第六条)的任务。《水土保持法》对“国务院水行政主管部门”布置的任务之一是“定期组织全国水土流失调查”(第十一条)。《水法》规定，制定水资源规划“必须进行水资源综合科学考察和调查评价”。该法将“水资源综合科学考察和调查评价”的任务布置给了“县级以上人民政府水行政主管部门”和“同级有关部门”，此外还要求“县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构”“加强对水资源的动态监测”(第十六条)。《长江保护法》也就环境调查设置了多个条款。该法规定：“国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门定期组织长江流域土地、矿产、水流、森林、草原、湿地等自然资源状况调查”“国务院野生动物保护主管部门应当每十年组织一次野生动物及其栖息地状况普查，或者根据需要组织开展专项调查”“长江流域县级以上地方人民政府农业农村主管部门会同本级人民政府有关部门对水生生物产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道等重要栖息地开展生物多样性调查”(第八条)。该条规定的调查、普查、专项调查等，《水法》规定的“调查评价”“动态监测”等，都属于本文主张建立的环境调查制度的内容。

法律位阶的环境保护单行法普遍关注环境调查，行政法规、地方性法规、规章等位阶的环境保护法也十分重视对环境调查手段的运用。例如：《水产资源繁殖保护条例》要求“水产科研部门”“将资源调查”“列为一项重要任务”(第十七条第二款)。《野生植物保护条例》向“野生植物行政主管部门”下达的指令之一是“定期组织国家重点保护野生植物和地方重点保护野生植物资源调查”(第十五条)。《太湖流域管理条例》对“国务院环境保护主管部门”分派的任务是“定期开展太湖流域水污染调查和评估”(第五十七条第二款)。《福建省水土保持条例》规定：“省人民政府水行政主管部门应当每五年组织一次本行政区域水土流失调查”(第八条)。《浙江省土地整治条例》给“土地整治机构”布置的“具体工作”之一是做“土地整治的潜力调查”(第五条)。《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》设定了“草原珍稀濒危野生植物调查”任务(第三十九条第二款)。《哈尔滨市滩涂保护条例》对“市和区、县(市)水行政主管部门”提出了“定期对滩涂范围内的原生态植物群落、典型地貌”“野生动物等资源的变化情况进行调查和监测”的要求(第十五条)。《山西省循环经济促进条例》要求县级以上人民政府在“本级财政预算”中为“循环经济”“统计调查”做“经费”安排(第四条第二款)。至于国务院发布的《土地调查条例》、原国家环境保护总局发布的《环境统计管理办法》、原城乡建设环境保护部发布的《全国环境监测管理条例》《山东省环境质量和污染源监督监测管理办法》等，都是专门的环境调查法律文件。

如果说上述法律法规规章(以下非特指不同位阶法律文件时均统称环境法或环境保护法)还都只是把环境调查当作一项环境保护事务向有关主体提出要求，或要求有关主体实施某种行为、做出某种安排等等，那么，许多环境保护单行法则明确做出了建立环境调查制度或与环境调查有关的环境保护制度的立法宣告。比如，《土地管理法》宣布：“国家建立土地调查制度”(第二十六条)，再如，《森林法》宣布：“国家建立森林资源调查监测制度”(第二十七条)，又如，《节约能源法》规定：“县级以上各级人民政府统计部门应当会同同级有关部门，建立健全能源统计制度”(第二十一条)。这些制度的基本环境保护功能是获取、加工处理环境信息，它们都属于本文主张建立的环境调查制度。《水污染防治法》规定的“水环境质量监测和水污染物排放监测制度”(第二十五条)、《固体废物污染环境防治法》规定的“固体废物污染环境监测制度”(第十二条)、《放射性污染防治法》规定的“放射性污染监测制度”(第十条)、《土壤污染防治法》规定的“环境监测制度”(第十五条)等，也都属于本文倡导建立的环境调查制度。

依据这些规定、这些建立环境调查制度的立法宣告，我们至少可以做出如下判断：建立环境调查制度是众多环境保护单行法的共同需要。既然现行环境法表达了对环境调查制度的需求，我们便应将这样的需求加工成系统的环境调查制度。既然建立环境调查制度是众多环境法文件普遍表达的要求，我们便应考虑在适当的法律文件中建立具有环境保护基本制度地位的环境调查制度。

按照完善环境保护法的“整合”思路，总结我国现行环境法的相关规定，充分考虑我国环境保护，尤其是黄河流域环境保护的需要，我们尝试给环境调查制度做如下界定：

环境调查是指由国家专门机关实施或组织实施的运用普查、调查、监测、监视、统计、评估等手段系统全面获取和分析处理自然资源、生态、自然地理环境变化和大气、水、土壤、海洋等受污染和污染治理情况等环境信息，为环境保护决策等环境保护行动提供科学依据的环境保护制度。

(二)《环境保护法》未建立环境调查制度

《渔业法》《野生动物保护法》《海洋环境保护法》《可再生能源法》《水土保持法》《水法》等所做的要求有关部门开展环境调查等的规定，表达了需要建立环境调查制度的立法判断，但仅仅在个别条款中简单提及环境调查，不足以把对环境调查制度的需求转换为实际运行的环境调查制度。(4)一国宪法的条款，甚至某些用语等具有确定国家基本政策[参见：徐祥民，赵雪纲.略论宪法的基本功能[J].山东大学学报,1998(2).]，从而决定法律的立改废的功能，因为宪法建立了“让宪法动起来”的立法机关，而立法机关制定法律(“实施”宪法的重要方式)的基本依据就是宪法的规定，包括明示的要求和隐含的精神。参见：徐祥民.运行的宪法[M].北京:北京大学出版社,2015:51.《土地管理法》《森林法》《节约能源法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》《土壤污染防治法》等宣布建立的“土地调查制度”“森林资源调查监测制度”“能源统计制度”“水环境质量监测和水污染物排放监测制度”“固体废物污染环境监测制度”等，已经将建立环境调查制度的国家愿望用明确的语言表达出来，但这些单行法所做的宣告也无法把被宣告的制度变成具有强大功能的环境保护基本制度。(5)一国的环境保护基本法的制度宣告，即使相关宣告看起来可能也只是“简单提及”，也具有制度创建的功能，因为基本法的“简单提及”可以通过制定相关单行法而变得有血有肉，变得功能齐全。要建立作为环境保护基本制度的环境调查制度，还需要通过制定专门的立法或其它更权威的立法来实现。

我国的《环境保护法》，从名称上看，具有环境保护基本法的形式特征。(6)在环境保护单行法大量存在的条件下，人们愿意把《环境保护法》解释为众多环境保护法文件中的环境保护基本法，但实际上，不管是在理论上还是在立法、执法的实践中，这部法律都是与《水污染防治法》等相同的环境保护单行法。为了照顾它的名称的“一般”性，我们将其称为“具有环境保护基本法形式特征的”环境保护单行法。参见：徐祥民.习近平整体环境观指导下的环境法学和环境法建设[J].浙江工商大学学报,2021(6).这部法律是否为我国环境保护法建立了环境调查制度呢？答案是否定的。

一方面，《环境保护法》表达了对环境调查的制度需求。该法第十八条规定：“省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制。”这说明，《环境保护法》与《渔业法》《野生动物保护法》《海洋环境保护法》《可再生能源法》等一样注意到了开展环境调查的必要性。第十八条规定的与开展“环境状况”“调查”相联系的“环境资源承载能力监测预警机制”似乎也包含了将环境调查提升为一项稳定的法律制度的要求。另一方面，《环境保护法》没有建立作为环境保护基本制度的环境调查制度的打算。第一，该法在《总则》章未提及环境调查。上述第十八条出现在该法的《监督管理》章(第二章)。第二，该法甚至没有把环境调查建设成环境“监督管理”基本制度的考虑。该章规定了环境调查，也规定了环境监测。从立法表述上看，该章做了“国家建立、健全环境监测制度”(第十七条)的宣告，而对环境调查却只将其规定为一项可以“组织有关部门或者委托专业机构”开展的活动。很明显，在该法中，环境监测是一项制度，而环境调查只是一项需要开展的环境保护活动。从条款顺序上看，环境监测在第十七条，而环境调查则在第十八条。仅从这一顺序来看，即使把环境调查理解为一项制度，它也是其重要性处于环境监测之下的制度。

《土地管理法》《森林法》《节约能源法》《水污染防治法》等做了建立“土地调查制度”“森林资源调查监测制度”“能源统计制度”等的宣告，但作为环境保护单行法(只能在单一环境保护事务领域，比如土地资源保护领域、森林保护领域、能源节约领域、水污染防治领域适用)的《土地管理法》《森林法》《节约能源法》《水污染防治法》等，以及以这些单行法为制定依据的《土地调查条例》等，无法建立环境调查基本制度。具有环境保护基本法形式特征的《环境保护法》，虽然注意到了开展环境监测的重要性，像《森林法》等单行法一样做了建立环境监测制度的立法宣告，但没有完成建设称为环境监测的基本制度的任务。

(三)《黄河保护法》有条件也有必要建立环境调查制度

新制定的《黄河保护法》有条件也有必要开展环境保护基本制度建设，从而也就有条件且有必要建立作为环境保护基本制度的环境调查制度。

在我国已经有大量环境保护单行法，尤其是还有具有环境保护基本法形式特征的《环境保护法》的背景下，人们容易把拟议建设的《黄河保护法》看作是与一般法处于相对位置上的特别法。(7)约10年前讨论渤海环境保护法的建设时，我们曾将作为讨论对象的渤海环境保护法称为特别法。参见：徐祥民，孙明烈.关于渤海特别法的执行体制的思考[J].中国人口、资源与环境,2014(7)；徐祥民,李冰强.渤海管理法的体制问题研究[M].北京：人民出版社,2011:150-231.现在看来，以往讨论的《渤海环境保护法》和今天讨论的《黄河保护法》的准确称谓应当是专门法，而非与一般法对称的特别法。但实际上，当我们把《黄河保护法》看作是以保护黄河流域环境为基本任务的法的时候就会发现，对于保护黄河流域环境这一环境保护任务来说，《黄河保护法》是基本法，而其它适用于黄河流域环境保护事务的法，包括《水污染防治法》《野生动物保护法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等都是单行法。以下表述包含了支持这一判断的理由：《黄河保护法》不是与《水污染防治法》《野生动物保护法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等处于并列地位的环境保护单行法，而是对保护黄河流域环境处于关键地位的法，是对黄河流域环境保护目的的达成具有决定性影响的法。在保护黄河流域环境这项环境保护事务的处理上，《黄河保护法》是综合性法律，因而对保护黄河流域环境具有决定性影响；与《黄河保护法》相比较，《水污染防治法》《野生动物保护法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等都是单行法，都只具有辅助性作用。因为《黄河保护法》是保护黄河流域环境的综合法，所以也便可以担当保护黄河流域环境基本法的重任。作为黄河流域环境保护基本法的《黄河保护法》可以也有必要创造保护黄河流域环境所需要的超越单纯的土地资源保护、水污染防治、野生动物保护、可再生能源损害防治、防沙治沙等单一环境保护事务的环境保护基本制度，创造其效力超越作为单行法的《水污染防治法》《野生动物保护法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等已宣布建立的制度的基本制度。(8)《长江保护法》的制定实际上也需要解决这部专门法与适用于长江流域的《水污染防治法》《野生动物保护法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等的关系的问题。在《长江保护法》和适用于长江流域环境保护的《水污染防治法》等之间出现不一致时，虽然可以用“新法优于旧法”的原理解决法律实施的问题，但这样的解释没有办法赋予《长江保护法》以基本法地位。

制定《黄河保护法》也有必要建立环境调查制度。《黄河保护法》不是用来规范水污染防治、野生动物保护、节约能源、防沙治沙等单一环境保护事务的法。规范此类事务的法已经存在。它应当立足于黄河流域环境的维护和改善，或按维护和改善黄河流域环境的实际需要开展综合性的制度建设。制定《黄河保护法》不是为了对适用于黄河流域环境保护的已有单行法做小修小补。如果那些法律需要修补，那么，只需要通过简单得多的修法程序便可完成修补，完全没有必要启动制定新法的立法程序。(9)已有法律需要修改显然不是用来支持制定《黄河保护法》的理由。环境调查，从前述环境保护法所做的相关规定就可以看出，是保护环境的重要手段，是普遍适用于污染损害防治、资源损害防治、生态损害防治、自然地理环境损害防治四大事务领域的重要手段。人们都知道黄河流域环境问题严重。研究表明，污染损害、资源损害、生态损害、自然地理环境损害全部四类环境损害普遍发生在黄河流域环境中。或者反过来说，黄河流域环境普遍发生了全部四类环境损害。[2]为了有效应对黄河流域环境遭遇的四类环境损害，《黄河保护法》应当建立对防治四类环境损害普遍有效的综合性的环境调查制度。

二、环境调查制度对保护黄河流域环境的重要价值

环境调查是一项重要的环境保护制度，因而对保护黄河流域环境具有其不可替代的作用。不仅如此，环境调查制度对保护黄河流域环境还有不同于一般环境保护制度的特别价值。

(一)保护黄河流域环境需要“摸清家底、掌握动态”

2016年8月23日，习总书记在考察青海省生态环境监测中心时谈到：“保护生态环境首先要摸清家底、掌握动态”。这句话不仅认可了青海省生态环境监测中心所担当使命的重要和“建好用好生态环境监测网络”[3]的必要性(当然也就是加强本文所论述的环境调查的必要性)，而且揭示了环境保护工作的普遍需要。环境保护在本质意义上就是将因人为活动影响造成的或由人为活动和自然力共同作用引起的环境不利变化恢复到原有的环境质量水平或向恢复原有环境质量水平推进。这项事业，不管是表现为湿地保护行动计划、渤海碧海行动计划、重点地区大气污染防治行动计划，还是表现为应对气候变化国家方案、三江源国家公园建设等等，必要的准备工作是了解环境保护任务的类型和大小等(“家底”)。而对处于持续状态下的环境保护事务来说，了解经过治理的环境发生了怎样的变化，从而留下来的治理任务是否繁重(“动态”)，对决定接下来的环境保护行动也是必不可少的。黄河流域环境遭遇了多种损害，黄河流域环境治理已经走过了半个多世纪的历程。(10)如果从1973年第一次环境保护会议通过《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(这是我国环境法诞生的标志。参见:徐祥民.中国环境法的雏形：《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》∥徐祥民.中国环境法学评论:第13卷[M].北京：社会科学文献出版社,2019:3-35.)算起，为约50年。如果从第一届全国人大第二次会议通过《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》(1955年7月30日)算起，则为约70年。对作为整体的黄河流域环境来说，我们既面临进一步“摸清家底”的任务，比如三江源地区生物多样性降低的情况、作为“中央水塔”(11)习总书记2020年4月在陕西考察时将“和合南北、泽被天下”的秦岭称为“我国的中央水塔”。参见：习近平在陕西考察时强调：扎实做好“六稳”工作落实“六保”任务，奋力谱写陕西新时代追赶超越新篇章[N].人民日报,2020-04-24(1).的秦岭，其承接、蕴蓄天然降水的能力下降的程度；又需要及时“掌握”黄河流域环境的“动态”——在保护环境的活动和开发利用环境的活动的共同影响下黄河流域环境发生了怎样的变化。

从环境保护的一般需要来看，保护黄河流域环境需要开展环境调查。专门为保护黄河流域环境而制定的《黄河保护法》不应忽略环境调查制度建设。

(二)保护黄河流域环境需要给黄河流域环境系统把脉

在论述对长江“共抓大保护，不搞大开发”和黄河流域生态保护与高质量发展这两项战略任务时，习总书记把长江和黄河都看作是整体。在他看来，长江，作为“经济带”是“一个整体”，作为环境也是一个整体。[4]对黄河，他明确说过“黄河生态系统是一个有机整体”[5]的话。当我们说保护黄河环境或保护长江环境时，从环境保护事业自身的科学要求上来看，它的应有的语义是保护作为整体的黄河流域环境或长江流域环境，而不是在黄河流域或长江流域内开展某项或某种类型的环境保护工作。本文作者在关于为保护渤海环境制定专门法的讨论中曾做出如下判断，即“把渤海当成一个整体来对待的环境管理这个命题提出的问题不是怎样在渤海里实施某种环境管理，而是如何管理作为一个整体的渤海环境。”[6]要保护黄河流域环境，而不是在黄河流域开展某项环保工作，要求我们了解像作为整体的渤海环境那样的黄河流域环境，而不是黄河流域某个村庄、某个市镇，或某块农田、某处湿地等的环境指标。怎样才能全面了解一个由长达5464公里的黄河的全流域形成的环境单元(12)本文作者曾把环境单元定义为“人类“中心事物”生存繁衍所依的由水文、地质等地理连续性，风、气等自然力，生物习性等规定的自然整体”，并认为它应当成为环境法学知识体系中的一个基本范畴。参见：徐祥民.习近平整体环境观指导下的环境法学和环境法建设[J].浙江工商大学学报,2021(6).的环境状况呢？怎样才能像习近平总书记说的那样用“中医整体观”给黄河流域环境诊病，以便在给黄河流域环境治病时能够“整体推进”[1]呢？没有长期的系统的环境调查是做不到的，没有严密的环境调查制度的保障是无法实现的。

从2018年2月14日到2021年10月22日，习总书记对沿黄九省区各做了至少一次考察。在前后十余次的考察中，习总书记驻足的是具体的省区，具体的河段、湖库、山岭，甚至具体的农家、工厂、科研站点，但他对各地的党政领导一再强调的却是把黄河流域这个整体装进心里。2019年8月22日，在甘肃考察时，他提出的要求是“共同抓好大保护，协同推进大治理”[7]。2019年9月18日，在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，他强调要“牢固树立‘一盘棋’思想”[5]。2020年6月8日，在宁夏考察时，他对甘肃的同志提出“要有大局观念和责任担当”[8]。2021年10月22日，在济南召开的深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上他提出，各地要在党中央的部署下“把握好全局和局部关系，增强一盘棋意识”[9]。这些谈话中都涉及黄河流域与流域的局部的关系，这些谈话的主旨是要求各地从整体上对待黄河流域生态保护与高质量发展。仅就本文主题的论域来看，只有沿黄各省区认真下“一盘棋”，站在本省区之“局部”下“把握好全局”的功夫，按“全局”的需要“协同推进”相关工作，才能把黄河流域环境保护好。

各省区如何给黄河流域环境这个“大局”把脉？在辖区范围内开展工作的党政干部如何做黄河流域环境保护这“一盘棋”的弈者？为解决这些问题，必须加强环境调查，必须开展以黄河流域环境这个整体为对象的环境调查。从制度建设上来看，就是要建立在整个黄河流域顺畅运转的环境调查制度。

(三)“四水四定”原则下的黄河流域环境保护需要环境调查先行

流域环境之所以成为环境单元的一个类型，是因为所有的流域都是一个环境整体。黄河流域环境也是这样的一个环境整体。但是，黄河流域环境却有着与其他流域环境整体明显不同的特点，这个特点就是：这个环境单元以水为决定性环境要素。不管是从人与自然关系的广阔场域看，还是从生态系统的存续演化来看，水，或者说水量，都是黄河流域的决定性因素。所有流域环境都有水这一环境要素，但在其他流域环境中，比如在亚马逊河流域环境中，水这一因素却不具有控制性影响。

习近平总书记已经注意到水在黄河流域环境中的决定性地位，党和国家推进黄河流域环境治理的政策已经对黄河流域环境的这一突出特点做了有针对性的安排。“在生态环境容量上过紧日子”[4]是大方向，实行“四水四定”，即“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”是基本原则。[9]在存在突出制约因素的自然条件下开展环境保护，遵循“四水四定”这样严苛的要求去寻求改善环境的出路，要求环境保护决策者们对水，对水土关系、水沙关系、水草林关系、水鱼关系，对水与田(13)习总书记在宁夏考察时提到的“稻水矛盾”[习近平在宁夏考察时强调：决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚，继续建设经济繁荣民族团结环境优美人民富裕的美丽新宁夏[N].人民日报,2020-06-11(1).]就是水与田关系中的矛盾。、水与城等人水关系，(14)它们都是人与自然关系。本文作者也将其简称为人天关系。参见：徐祥民，梅宏.环境友好型社会建设的法制保障[J].当代法学,2010(4).有准确的把握，对这些关系的变化有及时的了解。习总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出的“深度节水控水”，“精打细算用好水资源，从严从细管好水资源”[9]等要求，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》确立的“把水资源作为最大的刚性约束”的原则，(15)《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》第二章《总体要求》第二节《主要原则》。等等，都告诉我们，保护黄河流域这个以水为决定性因素的环境单元，必须坚持环境调查先行，必须保持对以水为核心要素的环境状况的准确把握。

(四)严峻形势下黄河流域环境保护尤须慎重决策

环境保护既可以是在宽松环境空间中对偶尔发生甚至偶然发现的环境损害的应对，比如美国早期的环境保护主义所为的“拯救”“荒野残迹”[10]的行动，也可以是在极其严峻的环境形势下做“挽狂澜于既倒”的拼搏。我国实施的一些环境保护举措，比如制划“生态红线”(16)我们也称之为保护“最低限度的环境利益”的环境保护手段。参见：徐祥民，贺蓉.最低限度环境利益与生态红线制度的完善[J].学习与探索,2019(3).，就是此类环境保护行动。

黄河流域环境保护是在极其严峻的环境形势下提出的环境保护任务。习近平在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上已经用具体数字说明黄河流域环境形势的严峻性——“水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%生态警戒线”“2018年黄河137个水质断面中，劣V类水占比达12.4%，明显高于全国6.7%的平均水平”“下游地上悬河长达800公里，上游宁蒙河段淤积形成新悬河，现状河床平均高出背河地面4米至6米，其中新乡市河段高于地面20米；299公里游荡性河段河势未完全控制”“黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%”[5]。这是怎样的环境问题？这是只能用环境危机来表达的环境问题，[11]是对其防治已经没有充裕时间和空间可用的难题。(17)习总书记在宁夏考察时要求当地的同志“注意解决好稻水矛盾”，希望当地通过“发展节水型、高附加值的种养业”实现高质量发展。贯彻制定这样的部署，需要给当地的人们留出“采用节水技术”[参见：习近平在宁夏考察时强调：决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚，继续建设经济繁荣民族团结环境优美人民富裕的美丽新宁夏[N].人民日报,2020-06-11(1).]的时间。在陕西考察时，他称当地实行的“易地搬迁”为“解决一方水土养不好一方人、实现贫困群众跨越式发展的根本途径”[参见：习近平在陕西考察时强调：扎实做好“六稳”工作落实“六保”任务，奋力谱写陕西新时代追赶超越新篇章[N].人民日报,2020-04-24(1).]。学习陕西的经验，需给那些为“一方水土”无法“养好”的“一方人”准备好实现“跨越式发展”的空间。

如此严峻形势下的环境保护工作，要求我们立即采取行动，刻不容缓；在如此严峻形势下处理环境保护与发展，包括高质量发展的关系问题，要求我们慎重决策、慎重行动。怎样在严峻的环境形势下做到既能改善环境状况，或延缓环境恶化的趋势，又能争得实现发展的机会？这用得上我们近年经常使用的一个词汇——精准。用精准的行动遏制关键的环境损害，用协调一致的精准行动协调环境保护与经济社会发展之间的关系，包括在经过精准测算的环境空间中开展急需的建设、实行高质量的发展。

精准的环境保护行动、对环境保护与经济社会发展之间的恰当安排，以对环境状况及其可能的改变等的“精确”判断为依据。保护黄河流域环境，为保护黄河流域环境处理环境保护与黄河流域范围内的经济社会发展之间的关系，尤需加强环境调查。

三、建立黄河流域环境调查制度的立法构想

保护环境，尤其是保护黄河流域环境，需要建立环境调查制度，而建立具有环境保护基本制度地位的环境调查制度，在立法建构上并不是多么艰难的工程，虽然如此定位的和按保护黄河流域环境的需要“订制”的环境调查制度在黄河流域这样宏大的环境单元范围内的运作一定是困难的。对《黄河保护法》中的环境调查制度的“技术规格”至少应提出如下几个方面的要求：

(一)环境调查制度在《黄河保护法》中的章节取位

简单提出开展环境调查的要求或苍白地做建立环境调查制度的立法宣告不足以建立能够承担给严峻形势下的环境保护工作提供“科学依据”的环境调查制度。为了确保功能齐全运行顺畅，在《黄河保护法》中应当为建立环境调查制度设置专门一章。按《长江保护法》设《规划与管控》章(第二章)之例，《黄河保护法》创设环境调查制度的一章可以称环境调查。《黄河保护法》的《环境调查》章是与《总则》《附则》等并列的一章。

《长江保护法》有10条规定环境调查或内容涉及环境调查，其中包括第一章中的第八条、第九条、第十一条、第十三条，第三章中的第三十五条、第三十七条、第四十一条，第四章中的第四十六条、第五十条、第六十条等。这10条的内容涉及“土地、矿产、水流、森林、草原、湿地等自然资源状况调查”，“野生动物及其栖息地状况”调查，“水生生物产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道等重要栖息地”“生物多样性调查”(第八条)，“沿河湖垃圾填埋场、加油站、矿山、尾矿库、危险废物处置场、化工园区和化工项目等地下水重点污染源及周边地下水环境风险隐患”“调查”(第五十条)，“洪涝干旱、森林草原火灾、地质灾害、地震等灾害的监测”(第十一条)，“饮用水水源”“水环境质量”“监测”(第三十五条)，“总磷监测”(第四十六条)，“水、沙、盐、潮滩、生物种群”“综合监测”(第六十条)，“地下水水量、水位、水环境质量”监测(第三十七条)，“水生生物完整性评价”(第四十一条)，“生态环境、资源、水文、气象、航运、自然灾害等监测网络体系”建设(第九条)等。条款数不可谓不大(占《长江保护法》总条数(96条)的十分之一强，占该法除罚则、附则外的核心章总条数(82条)的约八分之一)，涉及内容不可谓不多，但却没有建立起可以独立运行的环境调查制度。原因很简单：这么多的笔墨不是为建立统一的环境调查制度而泼洒的。《黄河保护法》应当用专门一章开展环境调查制度建设。

(二)环境调查制度与相关制度、原则等之间关系的立法安排

要让一项制度发挥应有的作用，必须使之融入其所在法律建立的制度群，与该制度群中的其他制度形成呼应关系，就像诉讼制度、审判制度和执行制度需要连成一体那样。要让一项制度发挥更大的作用，必须使之走进相关法律建立的制度体系，与相关制度形成相互影响甚至相互依存的关系，就像学位制度与职业准入制度、公务员任职资格制度等之间相互强化那样。简单提出开展环境调查的要求或苍白地做建立环境调查制度的立法宣告之所以难以建立功能强大的环境调查制度，重要的原因之一就是那种要求或宣告不能让概念或名义上的制度进入制度群，成为已有制度体系的有机组成成分。

《黄河保护法》要建立的环境调查制度必须是环境保护法制度群中的制度，必须是作为我国相关法律制度体系的有机组成成分的制度。而要让环境调查制度走进群、融入体系，至少应当在立法上解决以下两个方面的问题：

第一个方面，环境调查制度与环保规划制度、流域生态补偿制度、流域环保协作制度、总行为控制制度(18)我国《海洋环境保护法》《渔业法》《森林法》《土地管理法》等法律建立了总行为控制制度或做了建立这种制度的立法宣告。参见:徐祥民.论我国环境法中的总行为控制制度[J].法学,2015(12).等之间的关系。

在立法上除确认环境调查制度是与环保规划制度等同样的重要环境保护制度外，应当明确环境调查制度对于环保规划制度等的基础制度地位。所谓基础制度的基础意义在于，环保规划制度、流域生态补偿制度等制度的运行必须有环境调查制度提供的依据，且一般不能违背环境调查制度运行形成的关于环境状况的结论。

第二个方面，环境调查制度与国民经济和社会发展规划的制定、黄河水量分配、重大环境保护工程开设等之间的关系。

在立法上应确认，国家国民经济和社会发展规划应当反映黄河流域环境调查的结论，黄河流域内各省区的国民经济和社会发展规划的制定，黄河水量分配方案的编制，黄河流域包括防沙治沙工程、生物多样性保护工程等在内的重大环境保护工程的开设，应以黄河流域环境调查的结论为基本依据。此外，乘我国积极创设环境公益诉讼制度(19)我国立法司法机关已经为建立环境公益诉讼制度做了一而再再而三的努力，但一直到今天，在我国的诉讼体系上还没有出现与环境公益相符的诉讼制度。参见：徐祥民.2012修订的《民事诉讼法》没有实现环境公益诉讼“入法”[J].清华法学,2019(3)；徐祥民.《环保法(2014)》对环境公益诉讼“入法”的推进[J].政法论丛,2020(4).的东风，确认环境调查结论可以作适格原告提起环境公益诉讼的依据。

(三)环境调查制度的运作机关和执行力量

在对建设渤海环境保护专门法的研究中我们得出的重要结论之一是：需要给专门法的实施设置不必一定为常设机关的专门委员会。[12]《黄河保护法》，用来应对十分严峻的环境形势的专门法，应当设立可以称为黄河流域环境保护委员会(以下简称黄河保护委员会)的专门机构。环境调查制度应当是在黄河保护委员会领导下运作的制度。如果给黄河保护委员会设置常设执行机构(假定称黄河保护执行局)，则环境调查制度就可以成为由黄河保护执行局直接组织实施的制度。

环境调查制度的运行少不了设施设备等物质条件和人才、组织等的保障。《黄河保护法》对环境调查制度运作所需的人力物力财力等保障条件应做明确规定。

无疑，在黄河流域九省区中已经存在不少像青海省生态环境监测中心一样或类似的国家的或地方的从事环境监测、统计等业务活动的院所场站等。这是为统一的环境调查制度的实施先行储备的力量。《黄河保护法》应当向所有由政府设立的此类机构提出纳入由黄河保护执行局或其所属环境调查机构建立的环境调查体系的要求。

(四)环境调查制度的基本规范

《黄河保护法》需要对环境调查制度的运行规定基本运作规范。参照现行环境保护法规定，《黄河保护法》对其建立的环境调查制度应当提出以下规范性要求，并根据这些要求设定具体行为规范：

第一，以为保护黄河流域环境提供服务为宗旨的基本要求。服务应当是设立环境调查制度的第一位的要求。这里所说的服务就是为保护黄河流域环境服务。《渔业法》“为实行捕捞限额制度提供科学依据”的规定是确定环境调查制度建设宗旨的楷模。《黄河保护法》建立的环境调查制度应当以为保护黄河流域环境提供决策依据为基本宗旨。

以服务政府环保决策为宗旨的环境调查制度，应根据制定环保决策的需要开展环境调查，包括根据制定环保决策的需要安排专门的环境调查活动等。

第二，以提供对黄河流域环境状况的科学判断为基本任务。我国不少环境法都做了支持环境保护科学技术研究的规定。例如，《环境保护法》宣布“国家支持环境保护科学技术研究、开发和应用”(第七条)，《海洋环境保护法》表达了“加强防治海洋环境污染损害的科学技术的研究和开发”(第十三条)的国家意愿，《野生动物保护法》要求“县级以上人民政府”对“在野生动物保护和科学研究方面成绩显著的组织和个人”“给予奖励”(第九条)。这些规定都是积极的和值得肯定的。但是，《黄河保护法》建立的环境调查制度不应以一般意义上的环境科学研究为支持对象。它是一种通过开展环境科学技术研究寻找保护环境的具体办法或方向、路径的制度，是为国家和地方政府及其职能部门提供制定环境保护决策的依据为基本使命的环境保护制度。

在这个意义上，处于《黄河保护法》建立的环境调查体系中的研究机构不是以破解学术难题为宗旨的学术研究单位，而是国家环境保护管理体系的组成部分。

第三，持续系统全面地开展环境调查的工作要求。在现行环境保护法中已经存在环境监测、环境统计等被国家职能部门的职能分工限定了调查范围的制度。《黄河保护法》不应简单接受由不同国家职能部门推动的单项环境调查制度，而应根据保护黄河流域环境的总体需要开展系统全面的环境调查。

可以肯定地说，黄河流域环境保护绝不是可以一蹴而就的功业。它注定是一项长久的事业。以此判断为根据，《黄河保护法》建立的环境调查制度应当是立足于长久的环境保护制度安排。

《野生动物保护法》要求“县级以上人民政府野生动物保护主管部门”“建立健全野生动物及其栖息地档案”(第十一条)，《土壤污染防治法》要求国务院有关部门建立“土壤环境基础数据库”(第八条)，《长江保护法》要求在定期组织“土地、矿产、水流、森林、草原、湿地等自然资源状况调查”的基础上“建立资源基础数据库”，在“野生动物及其栖息地状况普查”和相关“专项调查”的基础上建立“野生动物资源档案”(第八条)，其他法律法规也有类似的规定。《黄河保护法》建立的环境调查制度应当建立反映黄河流域环境现状及其变化的数据库和信息处理中心。

第四，以向社会各界提供环境信息供给为当然职责。建立环境公益诉讼制度的主张以如下假定为依据：在环境管理机关之外存在适格的和有支持诉讼能力的原告。从我国环境保护的实践看，这个假定不符合实际。(20)2012年《民事诉讼法》第五十五条将其所支持的“社会公共利益”诉讼原告限定为“法律规定的机关和有关组织”，2014年《环境保护法》第五十八条将此类原告限定为该条规定条件下的“社会组织”。近10年来的实践表明，两部法律在放宽环境公益诉讼原告资格问题上所持的谨慎态度并非十分必要。即使把所有公民、社会组织都设为潜在环境公益诉讼原告，真正有能力走上法庭提起“高尚诉讼”[参见：徐祥民，张明君.建立我国环境公益诉讼制度的便捷路径[J].河北法学,2014(6).]的人也不会太多。要缔造这样的原告需要环境法营造条件。

《黄河保护法》建立环境调查制度可以为缔造有支持诉讼能力的环境公益诉讼原告创造条件，其办法是将向潜在环境公益诉讼原告提供经组织审定的环境调查结论纳入环境调查制度的工作内容，对环境调查制度下的调查机构设定对潜在环境公益诉讼原告提供信息服务的义务。这里的潜在环境公益诉讼原告可以解释为一切公民和社会组织。

四、结语

不管是为长江立法、为渤海立法，还是为黄河立法，都不是未雨绸缪的法治安排。不管是为防治污染、生态损害、自然地理环境损害立法，还是为保护像长江流域、黄河流域这样的环境单元立法，我们都不拥有足够丰富的立法经验、可以“药到病除”的法律技术，或者可以决胜千里之外的法治的战略运筹。环境保护法部门尚年轻，没有“久经沙场”的经验积累；而人类遭遇的环境损害已从早期轻微的环境问题变成让无数立法家一筹莫展的环境危机。制定《长江保护法》《黄河保护法》、本文作者曾为之做过专门研究的《渤海保护法》，是在按应对突如其来的具体环境问题的需要推动下建立的数目不小、花费功夫不少的常规环境保护法不能有效遏制环境危机的不断加深的背景下“换一个思路”的立法尝试。在这种尝试中潜藏着在环境法治建设上建功立业的机会。要把潜藏着的机会变为成功的现实，不应只把“思路”的“换”停留在给特定环境单元单独立法上，而应给“换”的“思路”添加更多的改变。在《黄河保护法》中做以往立法没有做的基本制度建设、确立与以往法律宣示的原则、精神等不相同的立法原则等等，就是在“换”了的“思路”上开展的创新。通过制定《黄河保护法》建立用于保护黄河流域环境的环境调查基本制度，不只是给这部法律配备保护黄河流域环境的为以往环境保护法不具有的一种新武器，而是还给我国的环境保护法，作为一个法律部门的环境保护法，添加了一项基本制度，对环境保护的各事务领域都适用的基本制度。这一“添加”或许会引起我国环境保护法建设的一场巨变——环境保护基本制度骨架蓦然树立。