以平等原则推进农村矿业用地制度改革*

康纪田，聂淑亮

(湖南娄底行政学院 法学与公共管理教研室，湖南 娄底 417000)

构建矿业用地制度已成为矿业立法中的一道难题，难在矿业用地产权的复杂性和特殊性。如果使用国有土地开发国有矿产，当然不是难题。然而，绝大多数矿产埋藏在农村集体土地之下。占用土地面积最多的矿业用地属于建设用地，与农用地性质的集体土地不在一个方向；矿业用地主体与农用地主体具有多元性，农用地主体又包括土地所有权人与土地承包经营权者等。不同资源产权结合的格局必然处于一种困境：在所有制的关系方面，集体所有的农用地广泛地用于开发国有矿产则存在产权制约；在土地用途的严格管制方面，由于用地区位的不确定性很难做到建设用地的事前规划。正因为这些普遍性难题的存在，致使《土地管理法》与《矿产资源法》至今无法将矿业用地制度纳入法律，主要是在两个法律的接合部，难以从理论上找到相互衔接的接口。

在矿业用地制度方面出现立法空白的时候，学术界一直在探索矿业用地制度安排的路径。我国矿业用地具有特殊性，很难在国外找到相关经验。尽管学者曾介绍域外矿业用地的法律规定及其经验，但通常只是在理论上保持论证结构的完整性而已。土地以私人所有制为主，或者矿与地一体化的国外矿业用地机制，几乎无法援引于国内。境外多数国家的土地不像我国土地那样十分稀缺，资源宽裕国家的制度安排跟我国就不同，比如土地宽阔的澳大利亚、加拿大等国家的矿业用地制度运用于中国肯定水土不服。在现实条件下，“目前农村矿业用地只有土地征收一条法定路径”[1]。以公共利益目的而强制征收集体土地供给矿山企业，属于找不到制度接口的条件下被迫沿用计划经济模式，这已长期饱受诟病。因而，学术界一直在探索农村矿业用地的改革路径，提出了诸多关于矿业用地的便捷途径。但是，其中较多的研究选择绕开强制征收方式，为矿山企业效率着想，并以“矿权优位”的不平等关系为阶梯来通向制度的接口。问题在于，在地权人与矿权人之间形成的不平等思维，既不是市场配置资源也找不到与制度相关的入口。因此，构建矿业用地产权制度，首先要解决的是农村土地供给与矿业开发需求之间的平衡问题，市场上供求主体才能平等。

一、农村矿业用地供给侧改革的目标与原则

当前的矿业用地制度是将集体土地实行国有化征收后统一供给。矿业用地属于建设用地范畴，适用建设用地国有化统一供给制度，农村矿业用地也是如此。所谓征收供给制度，就是先由政府将拟用集体土地的所有权强制征收为国家所有权，矿山企业再向国家申请已被征收的国有土地使用权。将矿产资源与土地资源统一为国有化，解决了矿产资源所有者与地表所有权人不同产权属性的冲突问题。但是，农村集体所有的土地国有化，是以国家权力予以强制性改变的。这在资源产权保护、权利平等以及市场作用等多方面造成了严重的社会后果。一般来说，经营性的矿业用地不应当属于公共利益，不具备为了公共利益目的而征收集体土地的基本前提；为了一方的商业利益而强制性剥夺农民的土地物权，损害了农村土地权人稳定的财产性收益；既强制征收集体土地又向矿山企业出让国有土地的政府行为，在取代市场配置功能的同时违背了法治的公平原则。所以，2019年10月修正的《土地管理法》第45条规定，对土地征收范围采用列举法，而矿业用地并没有列入集体土地征收范围中。法律堵塞了征收途径以后，迫使矿业用地走向全面改革的途径。

(一)矿业用地改革的目标：市场化

停止矿业用地供给侧的国有化模式，人们对此能够形成共识。于是探索矿业用地的产权制度改革，并明确改革的目标是实现土地资源市场化配置。按照党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神以及2019年修改的《土地管理法》的规定，农村集体建设用地不经政府征收可直接进入市场，集体土地与国有土地在产权上平等，在市场上同价。农村矿业用地由市场直接供给，发挥市场在土地资源配置中的决定作用，以便国有矿产与集体土地之间的产权构成混合所有制经济。矿业用地供给侧改革，让土地权人支配和处置属于自己的权利，让政府退出产权市场后可依职能强化土地的用途管制。农村集体土地物权实行完全的市场自由原则，但保护耕地的战略安排必须从严管制。矿业用地供给侧的改革目标在于，在充分发挥市场作用的同时更好地发挥政府的管制功能。

同时也必须看到，矿业用地供给侧的市场化改革面临诸多挑战。矿业开发需要大量土地，土地要素的供给问题已成为矿业经济发展矛盾的主要方面。当前我国矿产资源开发利用中，矿与地之间的矛盾较为突出，矿业用地管理存在不可忽视的问题[2]。当矿山企业获得了对矿产的开发权以后，如果缺乏可供开发的集体土地则无法进行开发，必然影响矿业开发的效率。一个基本事实就是，矿业开发活动主要是在农村集体土地上进行。赋存于农村集体土地中的矿产资源所有权与地表土地所有权的性质不同，这就必然导致赋存于地的国有矿产权与开发矿产的集体土地权之间的产权性质发生冲突。尤其是在农地“三权分置”改革以后，产权主体更加趋向多元化。不动产地表区间划分为多种类型的权利主体，其中包括农地的所有权人、承包权人和经营权人等。资源主体多元化是资源利用产生冲突的又一重要因素。

(二)矿业用地改革的原则：平等性

土地供给侧结构性改革的目的在于改革供给侧以满足需求侧。但是对于矿业用地的土地要素供给来说，不能单向性地改革供给侧来满足需求侧的期望，而是要着重改革需求侧的期望才能推进供给侧结构性改革。因为供给端的土地物品是已经给定的，不可能改革供给物品的数量或质量以满足需求端。所以，在矿业用地的供与需的产权改革中，不但要改变矿业用地的计划经济思维，还必须从土地要素的需求端着手改革。从产权改革的切入点进一步明确改革的方向：朝着矿业用地方向。矿业开发者必须改变以获取土地为中心的传统模式，转向以利用土地为中心的矿业用地模式。从传统的矿业获地转向现代矿业用地，以此构建农村矿业用地产权制度。

矿业用地制度改革面临的重大挑战，主要是矿业生产需要与土地产权供给的矛盾。从矿与地的冲突中可以看出，矿业用地需求侧的理性期望值是矛盾的主要方面，并处于矛盾的支配地位。解决供地与需地之间的矛盾与冲突，必须在供给与需求之间坚持平等原则。市场配置土地资源的基本条件是“平等”，必须一切以平等为原则。传统的政府征收与统一供给属于一种强制性的服从，而市场配置资源的供给必须是平等协商、以价格为导向、以契约为约束的市场公平交易。在市场上让各资源产权地位平等、各权利主体地位平等，以及谈判、交易与执行的各阶段地位平等，意味着供、需双方必须处于平等地位，不存在任何特权。矿业用地的市场化改革必须坚持平等原则。只有做到市场上的产权平等、主体平等，才能实现矿业用地供给侧改革的目标。矿业用地制度只有在平等原则的条件下才能实践市场化，因为平等是市场的实现机制。

矿业用地的供给与需求的平等原则是市场平等、物权平等的基本要求。矿产资源与土地资源均属于不动产物权，物权平等是我国《民法典》的基本原则，也是世界民法的普遍标准。因此，矿业发达国家的矿与地之间普遍实行平等原则。比如《西澳大利亚矿业法》第29条规定：矿业土地必须“经有关的私人土地所有人和占用人书面同意”[3]。我国历史上更重视土地产权的平等保护，1910年的《大清矿务章程》第18款规定：“凡矿商开采所需之地，无论官地民地，如业主不愿以地作股可议作租用，或按年或按月，应给租价若干，有无年限及其事项均由彼此协商定夺，订立租约。”[4]所谓“协商”“租约”等，都体现了产权平等的原则。晚清的成文矿业法直至民国矿业法，均坚持矿权与地权的平等原则，甚至偏重于保护土地拥有者的权利5]。

二、反思“矿权优位”论以推进矿业用地制度改革

如果在平等条件下实践矿业用地制度市场化改革，必须解放思想、转变观念。既有的农村矿业用地模式明显地保持着计划经济的思维惯性。主要是土地的供给与需求双方的地位不平等，甚至为了矿山企业的效率，单一性地思考如何让农村集体土地归入矿山企业使用。为了破解矿山企业获地的难题，提出矿业开发权“优位”于土地物权，并论证“矿权优位”的正当性。但是，“矿权优位”的不公平性导致较大的社会成本，并成为平等交易的市场障碍。

(一)矿业用地需求侧的“矿权优位”倾向

为了保障矿山企业便捷地获取农村集体土地使用权，学术界从不同层面提出矿业用地的多元化获取方式，集中起来形成一种“矿权优位”论倾向。在“矿权优位”理论的控制下，实质上形成了一种比国有化征收更为便捷的、可直接强制地权人利益的矿业用地需求倾向。“矿权优位”理论倾向，与市场的物权平等原则相背离。矿业用地“矿权优位”理论，可从多种获地方式表现出来。

1.矿地的连带获取方式

在我国开发矿产资源的市场准入方面，既要获得采矿许可证又要获得用地许可证，而且这两证要分别按照不同的程序办理。为了矿山企业的便捷，学术界提出两证合一的处置方式：在获得矿产开发许可证的同时“连带”获取相应的土地使用权：“应当将矿地使用权和矿业权合并处置。”[6]合并的依据在于，矿产权与矿地使用权属于主从法律关系，前者是主权利，矿地使用权为从权利；为了促进矿业开发，那么对主权利的处分可附带从权利的处分。由此确立“地随矿走”的原则，矿山企业在取得“采矿权以后，也应当有相应的地表及地下使用权”[7]。学术界强调连带获地方式，认为矿产开发时的地表使用权可以连带取得，也就是“将矿业权与土地物权合二为一进行处置”[7]26。以主权利优于从权利为依据，提出不同质产权的整体打包方式[8]。这就从事实上让很多矿山企业认为取得矿产开发权后就当然地取得了矿业用地的使用权。矿业用地过程中，许多矿山长期未办理用地手续，绕过政府管制的非法开采现象与连带取得矿业用地的理论有密切关系。

学术界进一步认为，采矿许可证与用地许可证也应连带处置[10]。学者强调将矿产物权证与土地物权证合为一证，主要是“我国矿产资源管理与土地资源管理现在都统一于自然资源部，因此，将两项权利合二为一的可操作性非常强”[8]28。为此，矿业用地研究者提出了“合并处置”的操作，关键是“政府应承担矿业用地供应保障义务”[11]。在矿产权通过市场有偿出让之前，由政府相关职能部门将矿业开发活动所需的土地使用权预先征收或收购；然后在矿业权有偿出让的过程中，将矿产权附带土地使用权一起打包出让。因此认为，拍卖矿产资源产权时，将相应的土地使用权打包拍卖；当“矿业权人在取得矿业权的同时，就取得土地使用权。这样，矿业权人便可避免同土地权利人发生冲突和纠缠”[12]。以政府行政权力将不同质的两权强制合并处置，两种产权的冲突就如此简单地解决了。实质上，政府的强制能够有选择性帮助行业提高效率，但是政府增加矿山企业的效率是以土地权人承担成本为前提的。“矿权优位”下的连带获取方式，进一步强化了计划经济制度。

2.矿地的优先获取方式

长期以来，人们一直认为，矿产资源本身就是国家所有权，而开发国家矿产对于国家发展具有战略意义。由此认为，集体土地产权相对战略性国有矿产权及其开发来说属于非战略性的，因而使得矿产资源开发所需的相应农村土地处于产权的从属地位。在既定的矿产权优位原则下，可以在矿业用地制度中明确规定这种优先权：“当矿业用地与土地上的其他权利发生冲突时，矿业权人有用地的优先权。”[13]93矿业用地适用优先权原则，仍然属于矿产权优位原则。而且，法律制度的强制性规定让矿山企业在取得矿业开发权后当然取得矿业用地使用权。

矿产权优先于土地使用权提出的主要理由是：矿产资源具有稀缺性，对国计民生和国家发展战略具有重要影响作用。因而，认为探矿权、采矿权分层次优位于土地产权[14]。优先论者的理论依据源于社会公共利益而对集体土地物权进行社会化的限制，因而集体土地产权应当服从于公共利益。国有矿产开发权优先论导致人们对农村集体土地产生了歧视与误解，以至于牺牲农业和农村来优先发展矿业经济。为了矿产开发行业的效率，使用计划经济条件下的倾斜式保护原则。对于优先论不但无人质疑，反而强调通过立法予以固定。2019年的《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿)第30条就是相关的保护性条款①。

3.矿地的强制获取方式

不能取得土地使用权就无法开发矿产资源，而获得土地权的困难比较大。为此，学者认为“矿地使用权可以强制取得”[15]，并明确提出了强制取得农民土地权的系列方式。首先是协议，当协商不成时可以由矿山企业强制缔约[13]95，如果地权人不履行强制缔约的义务，则申请相关部门强制执行、强制签约，并提供强制签约的程序，“当采矿权人与土地权利人不能达成协议时，采矿权人可申请强制方式”[16]。其次是强行利用，土地权人是否签协议都可以使用土地。也就是说，必须无条件满足矿山企业的用地需求。矿产开发权“可以对抗土地使用权，即无论原土地使用权人同意与否，都可以开展工作”[17]。以矿业开发的经济性来证实“矿权优位”性，并携其优位性来“对抗土地使用权”，因而强制夺取农民集体的土地物权，并且不给土地权人辩解的机会。学界认为，如果矿业用地者按照标准支付土地补偿费用，又没有违反相关法律的规定，那么“原土地使用权人均不得拒绝矿业权人提出的矿业用地要求”[18]2。实质上，如果法律授权矿山企业强制用地，相当于企业具有了行政强制权力，可以行使国家的征收职能，其强制性已超过了征收的手段。持上述观点的学者虽然不算是既得利益者，但是从维护既得利益的目的来看，从某种程度上讲已经与既得利益群体同在一个阵营。

4.矿地的临时获取方式

一些学者主张由现行的征收获地转向为临时用地。这种方式在广西平果铝业有限公司以及山西平朔等地进行了试点。矿山企业以临时用地方式获取矿区集体土地，并付给土地权人相关的土地补偿费，便可以在集体土地上开发矿产。在矿产开发过程中，不改变农村集体土地归属的所有权性质，在结束开发后按要求进行复垦并返还给农民。矿业开发的临时用地方式彻底颠覆了传统的矿业用地需求模式。临时用地方式为矿山企业获取开发的土地找到了一条更为便捷的途径，也让企业能够获取开发的巨额利润。

矿业开发选择临时用地方式，主要是省去了农地转用以及农地征收审批手续。所以学者力举“以临时用地方式满足采矿用地需求。这种矿业用地利用方式不占用建设用地指标”[19]46。矿产开发“通过用地改革试点工程，大量节约了规划建设用地指标”[20]，为政府解决了建设用地指标与用地需求的矛盾，降低了矿山企业的负担。因此，要进一步“提高采矿临时用地审批效率，简化采矿临时用地取得程序”[21]。为此，矿山企业以及学术界强烈要求矿业临时用地方式在试点基础上扩大化和制度化，呼吁《土地管理法》《矿产资源法》明确矿业临时用地的取得方式、程序、期限等[22]。临时用地方式绕过农用地转用和农地征收的审批手续，有利于提高矿产开发行业的效率。

(二)反思矿业用地需求侧的“矿权优位”倾向

矿山企业通过便捷途径获取企业生产要素，以此达到企业利益最大化的目的。但是，在“矿权优位”倾向的基础上选择强制、连带以及优先获地的便捷途径，在为矿山企业谋利的同时，却牺牲了他人的权益，这就显得很不公平。这就使效率与公平的关系问题摆在我们面前。

1.“矿权优位”的虚无性

在矿产权与土地权的关系中，确立“矿权优位”理论的依据是国家战略的需要。矿业开发直接关系到国家利益的战略性，“这就使得矿业权的实现能够强行排除其他权利人的权利”[ 23]。所谓的“矿权优位”论，竟然达到了“能够强行排除其他权利”的效力。这就是说，以国家战略支撑的矿权优位，保障矿山企业获得矿产开发权就当然取得矿业用地使用权。并且，“以能源安全、国家利益和社会公益等价值诉求为道德基础，所以较少受到学术界的质疑”[24]。

然而，矿业开发并不是社会主义建设新时代的国家战略。矿业开发的国家战略或公共利益性质属于计划经济时期的强制供给措施以及经济高速发展时期的效率优先观念。其实，即使在当时“效率优先”的条件下，矿业发展被视为国家战略或公共利益性质，也明显属于不完全妥当的抉择。多年的市场经济进程表明，在当前强调公平发展、充分发展的条件下，分享经济呈爆炸性发展趋势。分享经济是以利用为中心的经济，“兴起动力是源于‘不求拥有，但求所用’”[25]。那么，不同性质的资源“拥有”并不决定国家战略，国家所有与集体所有平等适应市场经济的竞争。因此，应当及时停止将矿业开发上升为国家战略或公共利益性质，以便让矿业产权回归本位。而且，根据国家的发展规划安排，应将影响农村发展的土地权益放在乡村振兴的战略位置。矿产是重要的工业原料，也相当稀缺，但我国的耕地资源更加稀缺；矿产短缺了还可以向其他国家进口，而土地稀缺则无法依赖其他国家的资源供给。人多地少的因素决定了因粮食安全而关系到国家主权安全的战略性，因此集中力量保护耕地已成为一项国策。

同时，以国家战略确立的矿权优位理论本身违反了民事关系一律平等的基本原则。《民法典》规定的物权平等原则，在物权原则中占据首要地位。矿产权与土地权同属不动产物权，民法坚持物权平等的原则，确认主体在法律上具有平等的地位，并对各类物权主体实行平等对待；任何物权主体在行使物权时，应当平等遵循物权法的原则，不得损害他人权利；一旦物权受到侵害，物权主体应当受到法律的平等保护。农村土地承包经营权与矿产开发权，两者共同属于民事物权的范畴，平等地受到《民法典》的调整与保护。虽然矿产资源属于国家所有，但是土地承包经营权与矿产开发权属于同一位阶的权利。根据“物权平等”的原则，同一权利位阶的物权地位必须平等，具有同等的法律效力并受到同等的法律保护。因此，农村土地物权与矿产开发权在法律上平等，不存在特殊地位。而且，也不存在优先获地、强制获地的法律效力。

在程序上，根据物权的优先效力原则，权利取得或设立在先，则适用先发生的权利优先于后发生的权利，这是适用权利行使的排队程序。在物权平等的原则下，只能适用程序性优先效力，不存在实体性权利优先或主从关系；物权成立时间在先的物权效力较强，具有优先的排他效力与支配效力。这种优先效力的理论依据是物权的排他性支配力，而不是权利的内在交换价值。任何一种物权所具有的直接支配权，确立了物权人依其意志和利益对标的物的支配效力，标志着任何人都必须尊重该物权人的支配权，不得干涉物权人的权利行使。后成立的物权必须尊重已成立的物权支配效力。一般来说，土地承包经营权以及其他土地物权的取得或设立先于采矿权的取得，那么土地承包经营权的效力优于采矿权的实现，则应受到法律的优先保护。所以，农地产权具有一定的优先效力，可处于主动地位并影响交易价格。

2.“矿权优位”的社会成本

在取消矿业用地强制征收方式以后，需要根据矿业用地供给侧改革的目标与原则，清晰界定市场与政府职能的分工。但是，矿业用地供给侧改革在取消强制征收的计划经济模式以后，矿山企业不能继续便捷地获取集体土地，这就等于让矿山企业承担矿地改革的成本。因为，矿地供给侧改革之前的强制征收获地或以“矿权优位”获地，可以绕过市场谈判以及土地权人的意思表示。如果实行矿业用地供给侧结构性改革，必须发挥市场配置土地的决定作用，那么，矿山企业与土地权人在市场交易过程中直接讨价还价的谈判、执行成本等远高于改革之前，必然影响了矿山企业的开发效率。尤其是，矿业用地的区位固定而无选择的余地，地权人有可能自恃其物权效力优势而无意参与谈判。传统的矿业用地供给侧的效率格局，正是矿业用地需求侧所追求的制度安排。这就可以肯定，矿业用地市场化改革与矿业用地需求侧的期望不相契合。当改革的成本大于收益时，则矿业用地需求侧将成为改革的阻力。

关键是矿山企业产生的社会成本不能内化。矿业用地适用“矿权优位”理论，让矿山企业能够轻松地获取集体土地使用权，由此养大了矿山企业的胃口。并且，矿山企业进一步形成了一种取得了矿产开发权则当然取得了土地使用权的习惯，意识到并不一定需要另行办理土地使用权证和土地转用手续。这样下去，除了损害土地权人的利益还给社会带来严重的后果。这是有目共睹的：一方面，轻松地获取集体土地是矿山企业有资格轻松地破坏、闲置土地的关键。因为资源产权能够廉价利用时，利用者可以不必要投入太多的保护成本和承担资源被破坏的责任。只有土地利用体现了合理的价值，才能得到有效、充分的利用。据统计，截至2011年底，“因矿产资源开采损毁土地为557.9万hm2，占损毁土地总量的70%”[19]46。开采损毁土地，成为农民承担的成本。另一方面，“当然取得”土地使用权的需求理念，是矿山企业“当然”违法用地的关键。因为他们认为没有必要去走弯路，而且办理矿业用地许可手续的成本太高甚至办不成。原国土资源部2011年摸底调查的数据表明：“全国有采矿权证的采矿用地中，涉及违法用地的占总宗数 44.75%。”[26]矿业开发违法用地的成本过低，导致矿山企业选择违法。

三、在权利平等的基础上构建农村矿业用地机制

矿业用地的供给不同于市场的一般生产品，稀缺性仍是土地供给物品的产权特性。根据这一特点可以确定与理解改革不是从供给物品本身进行改革，而是从供给方式与需求方式上进行双向改革。如果不能从根本上改变矿业用地需求侧的期望，则供给侧的改革缺乏市场化的目标。必须将矿业用地需求侧作为改革的重点，矿业用地的供地与用地双方平等对接，以此建立市场化目标的农村矿业用地机制。

(一)改变用地需求侧的“矿权优位”观念

其实，不动产物权市场化不允许优先权，只认可排队权；市场经济是对计划经济的替代，平等是对优先的一种否认。改革矿业用地需求侧的期望，主要是在需求观念方面从“矿权优位”转向社会公平。矿产权与土地权之间产权平等，依法依市场规则平等行使物的权利。农村集体土地所有权、承包权以及经营权等土地产权，应通过市场而不能通过权力强制进入矿业开发。市场决定土地资源的配置，根据市场价格的信号决定集体土地进入矿业开发的去向。以价格竞争原则获取农村集体土地，虽然矿山企业失去改革之前的便捷方式，但土地权人可以正常行使属于自己的权利。这就是，一方权利的限制是对另一方权利的解放与扩大。

矿业用地与其他建设用地的一个区别在于，矿业开发需要区位固定的、大面积的农村集体土地。如果土地权人知晓并凭借这一用地特点时，那么，在土地产权价格谈判中有可能因为要价过高而导致谈判不成。这一障碍的可能，引起了众多学者与矿山企业的担忧。所以，为了规避农用地的占位优势，而选择采用强制或优位获地方式。但是，如果农民感觉不能自主处分其财产权时，则将长期迁怒于日后的矿业开发；权利不透明必然酿成一种难以和解的矿农矛盾，这可以从众多事实中得到证实②。其实，农地权人更加需要农地转用的收益，但期望在市场内按平等互利原则进行交易。

矿业用地需求侧改革，除了市场权利平等交易以外还应接受政府严格的用途管制。在发挥市场决定作用的同时还要发挥政府的管制作用，政府要加强土地用途管制。农村集体土地主要是农用地，即使以征收方式获取土地，也仅仅是土地物权的流转，并不包含土地用途的转换。土地用途的转换属于土地发展权而不是土地物权，只能在市场外依法另行获取。从这方面来说，“矿权优位”更加没有存在的可能。

(二)建立以“用”为中心的矿业用地机制

之所以强调“矿权优位”，核心目的是为了获取农村土地，为了拥有更多土地资源。学界认为，构建矿业用地相关制度，协调矿产权与土地权之间的关系，“其核心是矿业用地使用权的获得”[18]2。这是“矿权优位”的代表性倾向，核心是统一性的获取，尽量拥有整块土地的使用权，却很少去思考为什么要获取土地。然而，让矿山企业能够获得更多土地这一目的，将损害社会的整体利益。在获地后的利用目的全部实现后，土地的矿业利用功能随之消失；矿地又不便于矿山企业的转用，在利用功能消失后必然是土地资源的闲置与浪费。占用20年使用期限的土地，如果几年内将资源开发枯竭，“从而导致矿业用地无法退出，大量土地闲置在矿山企业的手中，造成巨大的土地资源浪费”[27]。“矿权优位”的特点在于从源头获取土地，忽视了为什么用途获取土地的关键因素。为防止土地资源的闲置与浪费，必须从土地以拥有为中心转向以利用为中心。

因此，矿业用地的根本问题在于用地而不是获地，矿业强制获地违背了用地的逻辑。与其他建设用地相比，矿业用地的利用的特点显著不同。普通建设用地，在获地前能明确规划出用地方式、用地年限以及用地面积等，这就能够以获地结果决定用地效果。而矿业用地的特点很明显，矿业的用地范围广泛、用地类型复杂、用地方式不确定。矿业用地始终处于动态过程，因矿业开发信息不完全而导致矿业获地前很难规划用地方式。比如，用地期间的长短不统一，有半年用地、一年或多年用地，而且都很难事前预估；用地形式呈多样性，用整块地、用零星地、用地表地、用地下地等；用地类型多元化，如建厂房用地、掘进的巷道用地、开通风口用地、埋设油气管用地、建废渣库用地、加工与堆放用地等。复杂的矿业用地不能比照普通建设用地的获地方式，而必须以用地的需求决定获地的方式。所以，根本问题不是矿业获地而是矿业用地。

从矿业开发周期以及用地特性来看，矿业用地应分列为四个环节：包括获得土地、利用土地、保护土地以及退出土地。即形成“获地-利用-复垦-还地”的周期模式，四个环节之间既独立又相互依赖。其中关键的是土地利用环节，土地利用方式决定土地获得方式，土地获得方式决定土地退出方式，其余三个环节共同影响土地保护环节。关键在于，复杂的矿业土地利用方式决定多元性的土地获取方式。比如，埋设管道、架设电器以及打通风井等，仅需要获得土地的地役权，排放、爆炸等只需要获取土地的相邻权，开采掘进、安装油气管道等只需要获取地下空间使用权，勘探、钻井、取土等适用临时用地方式，厂区、堆放等地表利用应获得不同时限的定期使用权。根据土地动态利用的需要而确定土地获取方式，才能够方便土地的退出，用后随即返还土地，以防止土地长期闲置在矿山企业。之所以强调转向矿业用地为中心，就在于始终以“用”为关键环节。“矿权优位”论以获地为核心，很少关注用地的关键性，因而只能称为矿业获地。当忽视用地这个关键环节以后，必然导致社会成本增加。而且，必须以用地决定获地，并不存在可逆性。这就是矿业用地需求侧改革的切入点。

社会主要矛盾的转化是进入新时代的一个重要标志，资源利用不充分成为社会主要矛盾的主要方面。社会主要矛盾转化的依据在于人们的财富观念的根本转变，从资源拥有已转向了追求资源的利用。人们对土地资源的拥有并不显得重要，更多关注利用土地资源的效用价值。矿业发展在转向一种利用经济模式，而且转向速度很快，这也是农村矿业用地观念转变的契机和动力，促使矿业用地从土地获取为中心转向以土地利用为中心。“矿权优位”论在于以便宜的价格获得更多的土地，这就相当于在市场商品价格打折时尽兴购买，结果造成库存过多而闲置的压力。应当看到，矿业开发市场土地闲置的现象严重，而很少出现开发矿产时缺乏土地的呼声。因此，以土地利用为中心，既是社会发展的大趋势，更是发挥矿业用地效用的内在要求。

(三)多元化构建矿业用地产权制度

矿业用地的特点决定了用地方式的多元化，根据用地特点选择多样性的用地方式。矿业开发的多元用地方式包括股份合作制、土地租赁制、产权转让制以及地役权制等[28]。2018年修正的《农村土地承包法》已规定了多样性的农地经营权流转形式，包括出租、转让以及入股、合作等。这些法定形式为农村矿业用地提供了多样性获取土地的选择途径。这说明制度已为矿业用地给出了通道，同时也为土地利用方式提供了制度框架。矿业开发的临时用地、部分用地还是长年整块用地等，都由《农村土地承包法》《民法典》等法律做出了相应的制度安排。依农地“三权分置”改革而修正的《农村土地承包法》的相关规定，可以找到《土地管理法》与《矿产资源法》关于矿业用地的接口。

从所给出的获地途径来看，股份合作更适用于农村矿业用地。“采矿企业需要使用农村集体土地，可以采用将土地作价入股的办法获得”[29]。农村合作组织已越来越完善，土地权人追求农地利用的多样化，特别是农民对土地转用途的积极性在日益增长[30]。无论是地役权、地下权、地表权还是通行权等均可实行股份合作。股份合作方式既是分享经济模式下的权利分享，又是混合所有制经济中国有矿产权与集体土地权的产权混合。国有矿产权与集体土地物权处在同一市场，让两种要素产权共同融合与相互补充，通过合作性的谈判来建立混合所有制矿山企业，按《公司法》的规定设置治理结构以保障地权人收益。平等互利、产权互补的共同开发方式既解决了土地要素的获取途径又实现了国有企业的产权改革。应当看到，农民追求土地的财产性收入，更期望获得农用地进入矿业开发过程中转用途的增值收益。农民不愿意放弃权利的发展机会，在平等条件下进行合作入股方式谈判的，一般都会成功。

(四)充分利用构建矿业用地产权制度的时机

坚持平等交易原则，并以利用为中心的矿业用地产权制度，除了经济观念转变的大环境以外，还需要相应的制度环境。“利用经济”模式的到来，迫使资源的利用权必须独立于资源的拥有权，这是资源非拥有者利用他人资源的一个必要条件，同时也是当前分享经济发展的前提，因为分享经济的实质就是分享资源的权利。资源利用权独立，可不受资源拥有者的干预，能够让资源利用者具有资源利用的预期，能够依资源利用者的意思自主经营、自主决策。矿山企业的开发完全依靠利用他人的土地，因而土地利用权的独立地位显得非常重要。

土地利用权独立的相关制度环境正在逐步形成。党的政策多次强调农村集体所有的建设用地直接进入矿业用地市场，同时新修正的《土地管理法》已做出了明确规定；农地“三权分置”的政策以及修正后的《农村土地承包法》等，都将农地经营权独立于承包权与所有权之外。独立的农地经营权也就是土地利用权，“现阶段的‘三权分置’改革，则是集体土地所有权‘所有’与‘利用’分离的进一步深化”[31]。农地承包权与经营权分别独立存在，农户稳定农地承包权及其财产性收入，将独立经营权置于竞争性公众领域。这种独立的方式，便于矿山企业选择性地获取农村土地利用权。但是，土地供给与需求双方的市场交易、契约执行、退还土地的条件等，仍需要相关制度的规范；农地经营权用于矿业开发的用途管制，以及政府的监管手段与市场结合等，还需要进一步明确。

四、结语

以平等原则构建矿业用地产权制度，必须彻底摆脱“统包统销”的计划经济模式。它同情矿业开发工程的艰难，在“叫苦”声中为其“打富济贫”，并以“矿权优位”方式寻找公平。以国家战略的价值诉求为道德基础，因而很少被学者质疑的“优位主义”路径，实质是在背离产权平等保护的道路上奔跑。矿业用地产权制度必须建立在市场上，市场上的公平在于每个产权主体都应平等地具有获利的机会，而且每个主体都应把对方的获利机会作为对自己行为的约束，不允许将对方作为获利的对象。同时，农村土地权人并不是市场的强者，面多分散而且少有话语权，无法影响到制度安排。还应该看到既有的事实，矿业开发商掏空矿产、鼓起腰包离开矿业土地以后，留下塌陷、污染的环境，让村民因矿返贫甚至被迫搬迁。我们没有理由忽视农地产权人的利益，应按照党中央、国务院关于产权平等保护的要求落实相关制度。

被学术界上升为国家战略的“矿权优位”主义，确实能以最小的成本获取农村土地，符合利润最大化的经济人理性。但是，根据企业的社会责任原则，一个企业行使权利时应以增进社会福利为目标，而不应当存在增加社会成本的行为倾向。同时，在一个权利相互依赖的社会里，应坚持社会公平和权利平等的原则，让每一个权利行使者依法享有同等的发展机会。矿产开发权属于整体社会中的一项行业性权利，应与其他权利平等，没有理由将其孤立出来摆在特权位置。均衡发展、平等交易原则应当作为农村矿业用地需求侧改革的主轴。在市场经济条件下，始终坚持权利的社会性和平等性，才能使农村矿业用地供给侧改革回到理性状态。

矿业用地“矿权优位”主义的核心在于获取农村土地，集中力量为了农地的获取，使矿业用地成为了矿业获地。传统矿业用地的重心严重偏离了矿业用地的本质。要把握矿业用地的重心所在，产权平等原则才有坚持下去的价值。农村矿业用地的供给与需求很难对接，甚至成为制度构建的难题。这看起来是市场失灵的问题，其实是计划经济的惯性在阻碍，根本没有将矿业用地摆进市场中来。市场是平等的，平等条件下才能有效发挥市场配置资源的决定作用。

注释：

①《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿)第30条：“开采重要矿产资源，确需征收农民集体土地、收回国有土地使用权或者海域使用权以及将农用地转为建设用地的，有关人民政府应当依法办理相关手续。”

②因以强制或优位方式而获取农民的土地使用权，土地权人因权利失落而期望有机会获得补偿。于是，土地权人联合起来为难矿业开发。比如，强揽开发工程或强装强卸等、强行堵塞交通或断水断电等、阻止施工甚至往矿井里注水等。关于矿农矛盾的普遍性，主要缘于市场权利的不平等。如果是因为眼红矿业开发利润，一般不会持续较长的时间，也不是普遍现象。参见陈爱民《和谐社会矿农关系调查分析与研究——运用法律手段正确处理矿山与周边农村矛盾》，载《企业改革与管理》 2014年第18期，第143—144页。