油气矿权管理问题探讨及对策研究

(西南石油大学 四川 成都 610000)

引言

油气资源作为国民经济发展的“血脉”，是增加我国财政收入的重要源泉，但尽管我国素有“资源大国”之称，我国的能源形势却不容乐观。2018年，我国一次能源消费增速增长4.3%，达到2012年以来的最高增速，中国能源消费量甚至占全球消费量的24%，占全球能源消费增长的34%。能源结构的不合理和我国油气对外依存度的不断增加，在一定程度上威胁了我国能源安全，而油气资源矿权管理作为促进国内油气资源高效勘探和合理开发的重要手段，在提升国内油气产量、强大国内石油天然气市场方面有着不可忽视的重要价值，油气矿权管理相关探讨的重要性不言而喻。

一、油气矿权管理现状

2017年，国务院发布《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，强调提升油气资源的接续保障能力，激发骨干油气企业活力，放开市场、加强监管、盘活区块。2018年，国家主席近平提出加大国内油气勘探开发工作力度，保障国家能源安全。完善并有序放开油气勘查开采体制，加强油气矿权流转已然成为我国油气体制改革的重要内容。在此政策大背景下，2017年，中石油完成了东西部多个油田区块间的矿权内部流转，中石化和河南油田签署了矿权区块移交协议。2019年，中石油在首批矿权内部流转取得阶段性成果的基础上，全面开启了第二批矿权内部流转工作，吐哈油田吉木萨尔矿权区块流转圆满成功。越来越多政策法规和实践证据表明，矿权流转所涉及到的单位和区块将越来越多，市场准入和退出机制的逐步完善会使油气企业矿权流转成为新常态，提升油气矿权管理水平在增强行业竞争力方面具备的优势不断显现。

二、油气矿权管理存在的问题

(一)油气资源税费设置不合理。一方面，我国油气资源税费设置在一定程度上偏离了初衷，税费并存直接加大了税费征收的混乱程度。石油天然气在勘探开发和生产销售过程中，除缴纳正常税金外，还应缴纳石油收益金、矿产资源补偿费等诸多税费，而面对种类繁多的资源税费，有关部门并未根据油气资源的独特性质和税费性质进行划分，多部门、多层级征管现象存在，造成了油气矿权税费重叠、税费结构不合理甚至重复征收的尴尬局面。同时，资源税征收对油气资源实际收益和品质的调节功能不足，甚至油气资源税的实际征收环节和计价依据不合理，在一定程度上加大了国有税收收入的流失。相比美国境内14.6%和俄罗斯16.5%的资源税税率，我国石油资源税税率仅为5%，较低的资源税税率不能有效遏止油气企业对资源的浪费、低效甚至无效开采行为，且难以利用对应资源税税收补偿被破坏的生态环境。另一方面，我国油气资源税费设置的不合理还进一步体现在非常规油气资源的开采优惠政策方面。由于我国油气资源的实际开采条件差，部分陆上石油分布在高原、沙漠等恶劣环境，海上油气蕴藏量丰富但开采条件极其复杂。而近年来我国油气产量进入递减期，原油品位不断下降，但随着我国能源需求的急剧增加，非常规能源勘探开采的重要性不言而喻。就目前而言，不少油气企业在非常规能源开采中的资金和技术方面存在困难，而政府并未在油气税费制度上对其进行税收优惠，未曾考虑到企业非常规油气资源开发难度的加大，使油气企业在等额资源税缴纳、同等油气产量和同等油气品质开采情况下的边际开发成本显著增加，诱导企业更倾向于开发矿藏条件良好和技术成本要求简单的油气资源，造成油气资源浪费。

(二)矿权交易市场配置不完善。我国油气资源矿权市场主要分为一级市场和二级市场，一级市场是指矿权出让市场，是国家作为主体，以批准申请或招拍挂等方式获得油气资源矿权的市场。二级市场主要指油气资源矿权转让市场，是矿权人将已获得的矿权以出售、作价、出资或合作上市等多样化方式进行流转的市场。在油气资源矿权市场的构建方面，由于我国油气资源矿权市场建设起步较晚，市场发育较为迟缓和不均衡，经济服务、交易服务和中介服务等有形市场不够健全完善，人为自主流动性大，矿权审核繁杂及地方保护主义等原因都在一定程度上阻碍了油气资源矿权市场的发育。其次，我国油气矿权市场配置不完善还体现在我国油气矿权交易监督管理机制不健全方面，缺乏合法合规的交易中心对油气资源矿权自由流转和市场交易行为进行监督管理。数据信息的不畅通更是油气矿权市场配置不完善的重要表现。目前，油气矿权交易信息大多在报纸、交易中心、网站或政府网站传播，但并未建立全国统一的油气矿权交易平台和流转平台，部分企业并不能有效获取油气矿权流转信息。最后，油气矿权价值评估机构的缺失也是阻碍油气矿权市场完善的又一重要因素。评估机构的缺乏、专业评估人才的青黄不接、评估机构资质管理不足甚至行业服务不够规范等原因都阻碍了油气矿权交易市场的建设。

(三)矿权监管制度薄弱。矿权监管制度薄弱是我国油气矿权发展过程中存在的重要难题之一。相关资料显示，我国矿权实地核查过程中存在问题的矿权总数占核查总数的55%左右，且不少矿权存在矿权过期、矿界越位、越界越层、矿权交叉重叠等错误，而该类错误不仅仅归因于油气矿权历史发展，更直接体现了我国矿权监督管理不到位问题。同时，市、县及矿权管理机构颁发的矿权出现问题较多，部分地区甚至存在矿权廉价出租、地方政府干涉矿权发证、矿权收益流失等不良现象。此外，就我国现阶段油气矿权管理规范不健全条件下，不少矿藏丰富的油气资源开发利益诱惑巨大，无证开采、越界开采甚至是滥挖滥采等违规行为屡禁不止。而由于我国油气矿权资源的勘探开发规模较大，实际投入成本较高，社会资本进入油气勘探开发行业壁垒较高，国内对石油天然气资源的需求量又大幅度增加，促使了部分民间资本对油气矿权进行炒作以获取短期套现。

三、油气矿权管理对策建议

(一)优化油气资源税费体系。油气资源税费体系作为油气资源在矿权管理这一重要利益链条中各利益方主体收益分配相对平衡状态的重要表现工具，切实反映了矿权管理各经济利益参与方之间最终的利益博弈。在优化油气资源税费体系方面，必须树立起国家能源安全意识和高效节约的油气资源使用理念，借助国家财政部门财税体制改革东风，不断深化油气资源税费改革，秉持着正税清费的重要原则，不断推进油气资源费改税进程，在收集、梳理和整顿油气行业中各类行政性事业收费和政府性基金收费情况下，适当降低油气资源勘探开发利用收费标准，减少油气企业市场交易成本以提升油气矿权市场运作效率。在此过程中，政府相关部门可采取调整资源税征收环节、资源税征收税率等方式，改变现阶段油气资源税税率较低而出现资产流失的不良情形，借助滑动区间、超额累进税率等多样油气税征收制度，保证我国油气资源税税收政策的现实性和可操作性。

(二)完善油气矿权交易市场。进一步完善油气矿权交易市场，应以油气矿权流转为重要出发点，转变政府职能，变政府主导为市场主导，建立和维护油气资源矿权市场良好运行的氛围环境，利用政策法规和行业规章制度等多样化手段不断规范油气资源矿权交易市场的各项行为，采取简化油气矿权审核程序和汇交资料等措施鼓励油气企业加入矿权市场交易。其次，有关部门应本着公正、公开、公平的基本原则，从国家层面出发，构建融合全国各地油气资源矿权信息的国家矿权市场交易平台，部分有条件的区域还可针对区域情况构建区域性油气矿权交易平台，注重加强区域性油气矿权交易平台和国家油气矿权交易平台的兼容性和对接程度，保证拟进入矿权交易市场的相关企业能获得公平的矿权交易数据信息，更可借助交易平台数据库统计功能，为我国油气矿权市场的进一步完善提供相应数据支撑。最后，国家或地方政府可针对性地提出油气矿权价值评估机构建设优惠政策，利用税收减免、精神奖励或其他方式降低油气矿权价值评估机构的经营成本，充分利用产学研相结合的人才培养模式为专业油气矿权价值评估人才的培养奠定基础。

(三)加大油气资源矿权利用监管力度。在油气资源矿权管理的实践过程中，矿权一元属性和地权二元属性之间的矛盾甚至相邻矿权之间的产权纠纷都会在一定程度上影响整个区域矿权管理效率的有效提升。因此，有关部门应不断完善油气资源矿权管理体系，加大油气资源矿权利用监管力度。首先，针对矿权、地权矛盾和相邻区块矿权纠纷问题，应从国家法律法规和行政规章制度出发，在充分考虑矿权所在区块现实情况的基础上，对油气探矿权、采矿权用地进行针对性立法，对矿权所有人和地权所有人之间的权利冲突进行专门协调与管理，建立临时用地、土地出租、矿业用地、土地等量置换和股份开发等多样化用地制度保障矿权人和土地权人的合法权益。其次，针对油气资源勘探开发过程中合规性的行政监管，在积极进行勘探开发方案审查的基础上，落实对探矿权、采矿权最低勘查投入的行政审查，防止矿权圈地现象的发生。最后，就环境保护与恢复问题而言，油气矿权管理部门可协同地区环保部门，在制定针对性过程保护和矿山复垦方面做出努力，避免法律法规粗放而造成油气资源开发过程中有法不依甚至有法难依的尴尬局面，充分利用缴纳保证金等强制性手段确保油气企业在闭矿后完成相应的环境修复工作。

结语

随着我国油气资源对外依存度的不断增加，进一步提升油气矿权管理水平对油气资源的高效勘探和合理开发具有重要价值。不断优化油气资源税费体系，利用国家政策鼓励非常规油气的勘探开发，以完善油气矿权中介机构、服务机构和价值评估机构等矿权交易市场重要组成部分为关键着力点，借助行政监管、第三方力量监管和社会监管等多样化监管手段，遏止有损油气资源矿权利用的不良行为，为肃清我国油气矿权交易市场和提升油气矿权管理水平打下坚实的基础。