资格认证的风险与转型

■文／耿圣玮

2018 年以来，养老保险待遇领取资格认证的方式从过去要求群众现场集中认证，转变为以运用大数据技术比对为主的“静默认证”。目前各地采用的认证方式更加灵活、便捷，也受到了群众的称赞，但工作中仍有待完善的地方。如何进一步防范“资格认证”工作中的潜在风险，让待遇领取资格认证工作更加精准、更有温度，是一个值得探讨的课题。

典型风险点

笔者曾参加过人力资源社会保障部组织的社会保险基金管理问题专项检查工作（以下简称专项检查工作），现结合日常工作，谈一下对“待遇资格认证管理”的认识和感受。主要风险点如下：

先天机制风险。社保待遇领取资格认证是社保经办机构为防范社保待遇冒领而开展的事后风险防控措施，其“事后止损”的属性决定了在防范社保待遇冒领工作中存在着“先天不足”。对于认证未通过人员，采用“先暂停、再核实、后追缴”的“三段式”工作模式，也使得资格认证工作在基金风险防控中处于被动应对地位。

操作流程风险。由于技术认证的识别率问题，在无法完成自助认证的情况下，由当事人到办事大厅用线下方式进行认证；对于行动不便又不掌握技术手段的部分群体，由工作人员上门开展认证服务。在补充认证手段的操作过程中，从信息采集、录入到认证结果的确认都是由工作人员手工完成。其中风险点有两个：一是手工操作会带来对认证结果的误操作或人为篡改；二是工作人员对伪造、虚假的认证佐证材料，可能存在不能正确识别或业务操作不规范的问题，导致认证风险被进一步放大。

资格认证的业务流程规范性，对于认证结果的可靠性有重要影响。尤其在线下认证、社会化服务认证的过程中，如果没有有效的分级审核机制、岗位制约机制、档案材料保管机制，则容易引发流程性风险。

技术应用风险：依赖单一、不成熟技术手段造成的风险。以人脸识别技术为例，其技术缺陷仍存在较大的误判风险，并且部分地方仅有人脸识别一种认证模式，一旦技术漏洞被利用且建模成功，误判风险由于技术依赖性将难以被发现并消除。

技术手段应用不到位引发的风险。在引入数据比对开展“静默认证”过程中，部分地方存在一些误区。一些地方资格认证工作虽然引入数据比对方式，但是既没有成熟的系统支持，数据质量也没有保证。笔者在专项检查工作中发现，部分中西部省份依然存在大量土葬情况，这也意味着当地民政部门的殡葬数据存在极大的不完整性。在数据源和比对结果没有其他途径校验的情况下，数据比对过程脱离系统进行，数据通过微信等不安全方式传递，将导致数据比对、比对结果的上传、共享数据传递的过程中隐藏着数据篡改风险，认证结果的可靠性会受到极大影响。

法律边界风险。2018 年全面取消养老保险待遇领取资格集中认证后，各项关于“资格认证”的制度建设也在不断推进。2019 年人力资源社会保障部颁发了经办规程，明确在通过数据比对、社会化服务等方式均无法联系到“待认证人员”本人的情况下，“可办理待遇暂停手续”，也规定在后期核实其具备待遇领取资格后进行补发。然而通过检查发现，各类待遇补发操作不但是基金风险较为集中的环节，而且一些实际操作游走在法律边界，甚至存在违法风险。

《社会保险法》第七十三条规定，社保经办机构“应当按时足额支付社会保险待遇”。对通过社会化服务等手段未能联系到待遇领取人员的情况下，先行停发待遇，待核实后进行补发的操作，虽然有部门规章支持，但细究起来似乎又与作为上位法的《社会保险法》相矛盾。例如《社会保险法》并没有明确待遇领取人员应主动确认待遇领取资格的义务，仅强调了社保经办机构的“按时”发放义务与待遇领取人的待遇领取权利，经办机构在单方面联系不上待遇领取人就停发待遇，或存在违反上位法的风险。

资格认证工作的稽核技巧

就笔者参加的专项检查工作而言，时间短，任务重，规定检查项目繁多，单纯按照个人经验去查找风险点，既费时也可能在方向把握上出现偏差。因此，对于地方“资格认证”工作的开展情况，要从宏观上去认识。如果一个地方的资格认证工作缺乏相应制度支持或者制度中有明显过时的内容，其具体工作的开展也不会太严谨。对于工作中存在的漏洞和风险点，从具体的文字材料中也能够寻得一些端倪。

按图索骥，由面及点。对地方性、特殊性政策要有一个大致的了解。一方面，要迅速地记住基础养老金标准、补贴标准、待遇计发办法等具体政策参数，在后期验证细节的过程中，可以做到“心中有数”，保障稽核效率；另一方面，掌握地方“资格认证”经办规程等文件的关键内容，心里有把“尺子”，便于在稽核工作中准确判断业务操作是否违规，以及厘清违规是制度设计原因还是操作层面的原因，这样才不至于在稽核工作中陷入以个人经验主导的“先入为主”误区。

分析疑点，路径回溯。作为确保待遇精准发放的关键环节，“资格认证”工作的风险点往往会通过待遇发放环节暴露出来。本次专项检查中，各组都是带着部级下发的疑点数据开展稽核的。结合检查情况，迅速启动疑点数据分析工作，既便于在海量数据中找准风险点，也是提高专项稽核工作的精度和效率的有效途径。

对于查找资格认证的风险点来说，“多次变更待遇发放状态并大额补发”的疑点数据，是一个切入点。查找与待遇发放状态变更时间节点对应的资格认证信息，通过比对二者的时间同步性和内容准确性，确认认证业务与待遇发放业务关联的紧密程度。如果二者在时间、内容上不一致，则说明资格认证与待遇发放业务发生脱节，通过认证结果控制待遇发放的根本目的没有实现。对由资格认证引发的待遇变更操作，能否回溯到业务变更档案或当事人的认证佐证材料，是核验待遇资格认证操作规范性的重要依据。对于一些时间相隔较为久远的业务操作，仅凭工作人员的记忆已经不能还原当时的情景，资格认证业务的佐证材料档案就是唯一能证明业务操作合理性的依据。同时，通过查看佐证材料整理情况，也可以验证当地资格认证工作的流程规范性。

视觉中国

亲自动手，交流体验。为查找认证过程中隐藏的风险点或者核验认证流程的可靠性，在确保体验操作不会干扰当地正常业务办理的前提下，借助于实地操作来验证获取也不失为一个好办法。

在操作的过程中，及时与业务经办人员建立起平等、互信的交流氛围是提高稽核效率的基础。只有充分向工作人员传递出稽核检查是对事不对人、发现问题是建立在客观事实的基础上的信息，才能在检查过程中，与工作人员建立有效沟通，获得工作人员的配合。

从具体方法来说，一方面要从技术上准备好具有不同代表性的测试数据（主要是利用相关数据模拟业务操作过程），实际动手操作体验认证系统中“手工认证”“自助认证”“数据比对认证”等功能模块，并就发现的问题通过系统进行反复验证，并与同类型历史操作记录进行比对分析，做好记录。另一方面，对同一项目的核查操作，采用从“你做我看”到“我做你看”的双向核查方式，有利于建立起平等、互动的交流环境，营造稽核人员与被稽核人员的互信氛围。通常情况下，采用这种方式建立交流渠道后，在稽核过程中既能更顺利地发现问题，结论也更容易获得双方的认可。

改进资格认证工作的建议

法规制度的完善与执行。资格认证是为防范社保基金冒领风险而采用的手段，对于一切可行、有效、合理的待遇发放资格确认手段，都应该纳入进来。同时，对其所涉及的认证方法、制度及衍生业务处理，都应该有法律法规支持。从目前来看，为解决冒领处罚“取证难”“认定难”“追缴难”的操作困境，必然要提高资格认证工作配套法律法规制度的立法层次和执行效力。

平衡资格认证中经办机构与待遇领取人员法定的权利义务是亟待解决的问题之一。待遇领取人员与社保经办机构应共同承担维护社保基金精准发放的责任义务，要合理评估界定各级经办机构以及基层服务性组织在资格认证工作中的责任边界，避免责任范围的泛化倾向；明确待遇领取人员及其继承人、受益人应该承担的申报领取资格的义务，推动资格认证工作从事后被动追缴向相关责任人主动申报转变。

提高对违规领取养老金行为的法律法规执行效率，是对提高资格认证工作的有效支持。加大对相关法律法规的宣传，同步提高资格认证经办管理人员与待遇领取人员自觉维护社保基金安全的意识，对一些冒领情节严重的，即使退回违法领取的社保待遇，也要移送司法机关依法追究法律责任。只有双管齐下，才能改变部分群众对冒领养老金行为的违法性认识不足、有违法投机心理的现状，从根本上提高待遇领取资格认证工作的效率。

认证流程的风控建设。规范认证流程，不仅要有经办规程、操作手册等制度性文件，更需要有保障制度落地实施的运行环境。加快完善认证流程中相关系统、设备、场所标准化建设与人员培训，保障从市、县（区）、乡镇（街道）到基层村（社区）各级服务性组织都具有开展资格认证所需的配套资源。同时明确各级对应的责任，按业务分工将认证环节的责任细化到人，确保每个环节都能够找到责任人，真正落实“谁认证，谁负责”要求，破除人情认证、虚假认证风险点。

基层服务性组织长期身处所在辖区“熟人社会”环境，有熟悉了解村（社区）人员情况的天然优势，但资格认证工作是一项涉及面广、复杂细致的专业工作，任何一环都不能脱离监管和制度约束。没有规范合理的制度及管理体系、专项的经费支持以及专业的技术支撑，通过基层社会化服务组织兜底资格认证“最后一公里”的想法不仅是无源之水，而且会给资格认证工作的风险防控链条带来“缺口”。利用现有的街道、居委会、村委会的人社基层服务平台，逐步增加资金、设备、人员的投入，在整合原有社保基层协办员力量的基础上，定期开展专业技术培训、业务指导和绩效管理，提升队伍专业化能力建设水平，是解决基层社会化服务能力不足问题的有效途径。

在对现有认证系统进行风险评估的基础上，提高认证系统风险防控水平，是规避认证流程风险的必要环节。加强认证系统与业务系统等相关平台的一体化整合，对二者的角色设计、岗位设置进行统筹考虑，按照信息系统权限管理办法的要求，严格分离待遇发放与资格认证等不相容岗位的人员配备，并在流程设计上充分融入多级审核理念，定期梳理岗位赋权与人员管理。此外，要加强认证数据备份，严防系统升级带来历史数据丢失。认证系统的数据资料是认证工作开展情况的记录，也是部分待遇发放稽核工作的重要依据，对于数据记录丢失、损坏造成认证情况无法追溯的，一定要严肃追究相关人员责任。

改善资格认证的大数据环境与认知。建立在大数据比对基础上的“静默认证”，一方面对数据共享的范围、时效、准确性有较高要求，跨部门共享数据的质量随着各部门内部信息化建设管理水平的提高不断得到改善；另一方面提高社保从业人员特别是决策管理人员对大数据比对理念的认知，尤为重要。自大数据比对认证实施以来，部分仅采用单一维度数据交叉比对方式的地方，来源数据的准确性严重影响数据比对认证的有效性。但现实条件下，任何系统、部门的数据都不可能做到绝对准确，所谓高质量数据从来就不是单一维度和静态的，而是来源渠道广泛且动态变化的。通过大数据建模分析、人工智能赋能，在数据比对的过程中彼此印证、相互校验；通过跨地区、部门的数据充分共享，高度融合，才能实现不断提高各自的数据质量和工作水平，而这对共享数据的单位来说是共赢。

以死亡人员这一外部数据为例，由于各部门死亡人员数据的准确性参差不齐，通过一次比对确定待遇领取人员认证结果，可能导致待遇领取人员被“比对死亡”的尴尬情况。为提高数据比对的精准度，转变大数据的认知和提高数据共享的水平要放在同等重要的位置。将数据的准确性建立在单一渠道来源数据上是不科学的，解决数据准确性问题，一方面要从卫生疾控、民政殡葬、公安司法等多种渠道获得的死亡人员数据入手，对其中异构、分散、重复的数据进行整理、校验、转换和融合；另一方面也要利用医疗就医数据、疫情防控数据、高铁飞机出行数据等进行反向验证。在逐步引入智能算法的基础上，多层次开展数据分析筛选，去伪存真，在动态过程中提高数据比对的准确度。

资格认证的风险防控不可能独立于外部环境来实现完善，由于其天然“事后性”的处理特征，更需要借助其他业务经办环节，做好“事前防范”。利用大数据比对手段，在业务系统的待遇发放环节前置“稽核风控规则”，比对出待遇发放人员中的领取资格存疑人员，并通过多渠道核实相关人员信息，变“定期认证”“被动认证”为“动态认证”“主动认证”，构建资格认证“事前控制、事中预警、事后监管”的风险防控体系，以此推动“资格认证”工作精确化、智能化，实现资格认证内部控制能力转型升级。