推进高质量社会保障制度建设的强大理论指引

■文／郑功成

我国已经踏上了全面建设社会主义现代化国家新征程，扎实推动全体人民共同富裕不仅已经成为国家发展的明确目标，而且构成了新发展阶段的公共政策核心议题，而作为重要制度支撑的社会保障也从长期以来的试验性改革状态进入了走向成熟、定型的关键时期。在这样的背景下，2022 年第8 期《求是》杂志发表了中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平的重要文章《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》。文章提出了建设中国特色社会保障制度的新定位、新理念、新目标、新思路、新部署，对解决我国社会保障制度发展中存在的制度定位不明、发展理念认识不一、发展思路存在分歧、建制目标相对模糊等问题具有特别重大的指导意义，将大力推动我国社会保障事业沿着高质量发展、可持续发展的轨道不断前进。

对社会保障制度的准确定位

过去对社会保障的定位，通常认为是国家依法建立的、以保障国民生活为目的的一系列制度安排或措施，所体现的主要是社会保障与民生之关系。与这种流行看法相比，习近平总书记从宏观与综合的视角对社会保障给予了最新且全面的科学定位。文章明确指出，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题。这一段重要论述显然超越了以往就社会保障论社会保障的理论局限性，而是将其纳入国家发展全局与大局来进行考量。它包含了如下三层含义：

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对社会保障制度的基本定位。明确了社会保障是保障与增进民生福祉、维护社会公平的基本制度保障，是促进国家经济社会发展、实现全民共享改革发展成果的重要制度安排。一个“基本制度保障”，揭示了社会保障在民生发展领域所具有的不可或缺的基础性地位；一个“重要制度安排”，揭示了社会保障在国家发展全局中所具有的不可替代的重要地位。因此，在国家社会主义现代化建设全面提速和扎实推动共同富裕的历史进程中，应将社会保障置于国家发展更加重要的位置，并确保其持续健康发展。

对社会保障制度功能的基本定位。明确了社会保障制度所具有的“安全网”“调节器”“减震器”三大卓越功能：

一是对人民群众面临的各种生活风险而言，社会保障是解除其后顾之忧的可靠安全网，有了健全的社会保障制度，人民会有可靠的基本生活保障，这是社会保障制度的首要功能。如社会救助制度可免除受助者生存危机，养老保险能为老年人提供基本生活经济来源，医疗保险可以避免因病导致的灾难性生活后果，失业保险能够保障失业者的基本生活，等等。反之，如果没有这些制度安排，人们就会生活在各种不确定的风险之中。因此，习近平总书记强调要进一步织密社会保障安全网，安全网编织得越密，人民群众就越具有安全感。

二是对社会财富分配而言，社会保障是极其重要的调节工具。它通过强制性的社会共享机制，能够对初次分配出现的收入差距和财富积累的多寡进行有效调节，进而促进社会平等，使整个社会财富分配格局走向公正。从发达国家的实践来看，初次分配的结果往往差距较大，基尼系数普遍在0.5 以上，而经过社会保障再分配，通常会降低到0.3左右，这一数据证明了社会保障是促进社会平等必不可少的制度安排。在我国脱贫攻坚与全面建设小康社会的进程中，社会保障同样发挥出了调节收入分配的重要作用，而在走向共同富裕的历史进程中更需要加大社会保障再分配力度，进而使社会财富分配格局沿着共同富裕的目标稳步迈进。

三是对国民经济而言，社会保障不仅不是经济发展的负担，而是弥补市场失灵、消减经济危机影响的减震器，它对经济运行正常化以及修复经济危机导致的波动起有效的维系作用。

这三大卓越功能都在我国社会保障发展实践中得到了成功检验，在社会保障的未来发展中，更加需要发挥好这三大功能，因为人民群众期盼有更可靠的社会保障安全网，扎实推动共同富裕需要强化社会保障制度的再分配力度，而国际环境的复杂化则要求社会保障继续发挥好减震器作用。

对社会保障在国家治理中的地位定位。习近平总书记将社会保障明确界定为“是治国安邦的大问题”，这是对古今中外特别是进入现代社会以来社会保障在各国发展进程中的具体表现的高度凝练，是对新中国成立以来社会保障所发挥的重要作用的客观总结，更是对社会保障在我国未来发展进程中应当摆到更加突出位置定下的基调。

综上，习近平总书记对社会保障的定位具有综合性、宏观性、战略性，它揭示了社会保障对维护国家长治久安和人民世代福祉的极其重要性，同时也进一步表明社会保障将在我国全面建设社会主义现代化国家新征程和走向共同富裕的历史进程中担负起更加重大的责任与使命。

发展社会保障事业的科学理念

在这篇重要文章中，习近平总书记提出了促进我国社会保障事业发展的一系列科学理念。概括起来，主要有：一是将社会保障纳入国家发展总体布局与战略布局的全局观，彰显出这一重大制度安排的重要性。二是坚持走中国特色社会保障发展之路的自主观，体现了尊重规律与尊重国情的有机结合。三是坚持把增进民生福祉、促进社会公平作为根本出发点和落脚点的目的观，指明了发展社会保障事业的正确方向。四是坚持和经济社会发展水平与需要相适应的协调观，避免发展中的失衡、分割以及由此引发的效果对冲现象。五是坚持制度统一性、规范性和符合“大数法则”的科学观，不断增进社会保障制度的公平性。六是坚持未雨绸缪、积极主动应对各种风险与挑战的风险观，维护社会保障制度可持续发展。七是坚持尽力而为、量力而行、水涨船高的发展观，既积极作为、主动作为、尽力作为，又实事求是、理性发展，同时伴随社会经济发展而不断发展。八是坚持学习借鉴国外成功经验和汲取国外教训并重的国际观，要广泛参考国外做法又不盲目迷信国外模式，以国外经验助力提升我国社会保障制度的发展质量，以国外教训警示我国社会保障制度建设少走或不走弯路。

这些新理念的提出，客观上都是对长期以来社会保障领域存在的认识误区或认识不足的纠正与补正，对现阶段全面深化社会保障改革具有特别重大的现实指导意义，必将产生深远的影响。

中国特色社会保障体系的建设目标

我国社会保障体系建设目标，是要全面建成并不断完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，以为人民提供更可靠更充分的保障，不断满足人民群众多层次多样化的保障需求。在这一目标设定中，“全面建成并不断完善”既是对社会保障事业的发展速度要求又是质量要求，“覆盖全民”强调的是社会保障制度必须惠及全体人民的普惠性要求，“统筹城乡、公平统一”强调的是社会保障制度的公平性要求，“可持续”强调的是能够造福世代中国人民的要求，而“多层次”则是顺应时代发展需要而对社会保障体系结构的优化。根据这一目标设定，可以发现，社会保障事业的发展进步，就是扎实推动共同富裕取得实质性进展的具体体现与客观标志。

特别需要指出的是，文章强调要建设中国特色社会保障体系是基于这一制度体系自身特征的选择。与美西方国家相比较，中国特色社会保障体系的显著特征有三：一是建立在中国特色社会主义制度基础之上。党的领导是根本政治保障，能够避免党争误却社会保障；社会主义制度是根本遵循，发展社会保障具有内生动力；而公有制则是社会保障发展永续可靠的物质基础。二是发展社会保障构成了中国特色社会主义的重要目的。在美西方国家，社会保障本质上为维护垄断资本的统治服务，其在实践中表现为不同利益集团或政治集团的利益博弈，从而具有明显的工具性或手段性价值；在我国，走向共同富裕是社会主义的本质要求，不断增进人民福祉是国家发展的根本目的，而让国家发展成果更多更公平地惠及全体人民是现实政策取向，因此，社会保障是中国特色社会主义的应有之义，其具有目的性价值。三是中国特色社会保障制度在具体制度设计上需要适应国情发展变化与中国文化。如不同发展阶段的政策选择，不同保障项目的功能定位，以及与传统家庭保障有机结合，发挥单位福利与集体福利作用等，均有自己的特色。

综上，中国特色的社会保障制度实质上是中国特色社会主义制度的重要组成部分，并伴随社会主义现代化进程而不断发展。“社会主义公有制+中国特色社会保障制度”必将有力支撑着能够普惠世代人民并实现人的自由而全面发展的福利中国大厦。

发展中国特色社会保障事业的基本思路

在习近平总书记的重要文章中，我们看到了建设中国特色社会保障制度的基本思路，它主要体现在“坚持什么”“追求什么”“如何做”三个方面：

其一，我国社会保障事业发展的基本经验可以总结为“五个坚持”。即坚持发挥中国共产党领导和我国社会主义制度的政治优势，集中力量办大事，推动社会保障事业行稳致远；坚持人民至上，坚持共同富裕，把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民；坚持制度引领，围绕全覆盖、保基本、多层次、可持续等目标加强社会保障体系建设；坚持与时俱进，用改革的办法和创新的思维解决发展中的问题，坚决破除体制机制障碍，推动社会保障事业不断前进；坚持实事求是，既尽力而为又量力而行，把提高社会保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上，不脱离实际、超越阶段。我们要坚持和发展这些成功经验，不断总结，不断前进。在“五个坚持”中，坚持党的领导和社会主义制度是根本遵循，坚持人民至上与共同富裕是根本目的，坚持与时俱进改革创新和实事求是则是体现中国智慧的基本策略。这些经验可以视为建设中国特色社会保障制度的基本遵循，也是必须始终坚持的社会保障发展思路。

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其二，发展社会保障事业应当追求“高质量发展、可持续发展”。这是文章的核心要义，也是发展我国社会保障事业的新思路，它关乎中国特色社会保障制度建设的成败，应当作为核心评价指标，在我国社会保障改革与制度建设实践中得到全面贯彻落实。因为只有高质量的社会保障制度，才能够真正解除人民群众生活中的后顾之忧，并为人民幸福提供安全可靠的制度保障；只有可持续发展的社会保障制度，才能永续造福世代中国人民，否则必定埋下隐患、遗祸后世。因此，中国特色社会保障事业必须始终坚持高质量发展、可持续发展。

其三，习近平总书记特别强调我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段，这是一个重要判断，回答了新发展阶段的社会保障改革应当如何做的重大问题。从现实出发，我国社会保障体系内部的系统集成不足，不同制度之间缺乏有效协调，同一种制度亦存在着群体分割且区域碎片化现象，同时社会保障与收入分配、劳动就业、人口变化等相关系统的协同性亦不强，政策体系与实践中难免顾此失彼、厚此薄彼，因此，进入“十四五”后，必须准确把握社会保障各个方面之间、社会保障领域和其他相关领域之间改革的联系，进一步强化对现行制度安排的统筹规划与顶层设计，同时增强其与相关系统的协同性，这是高质量发展、可持续发展的内在要求。

推进社会保障高质量发展、可持续发展的总体部署

习近平总书记的重要文章事实上还对推进我国社会保障高质量发展、可持续发展作出了总体部署，明确提出了社会保障改革与发展任务。

一方面，基于国家战略布局与民生发展升级，科学谋划“十四五”乃至更长时期的社会保障事业。总体部署的主攻方向包括：一是突出强调要着力加大社会保障再分配力度，强化互助共济功能；二是全面深化社会保障改革，促使各项保障制度得以优化；三是积极推进法治化，确保社会保障体系步入法治化轨道；四是全面加强精细化管理，努力提升社会保障治理效能，让人民群众获得更加满意的服务体验；五是总结社会保障在脱贫攻坚、全面建成小康社会以及助力疫情防控中的成功做法，促使这一制度既能够有效抵御各种常规风险，也能够有效应对各种难以预料的非常规风险。

另一方面，明确了我国社会保障制度的重大改革任务。包括要加快发展多层次、多支柱养老保障体系，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制，扩大年金制度覆盖范围，规范发展个人养老金，积极发展商业医疗保险，更好满足人民群众多样化需求；要推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹，进一步明确中央与地方事权和支出责任；要把农村社会救助纳入乡村振兴战略统筹谋划，健全农村社会救助制度，完善日常性帮扶措施；要健全农民工、灵活就业人员、新业态就业人员参加社会保险制度，健全退役军人保障制度，健全老年人关爱服务体系，完善帮扶残疾人、孤儿等社会福利制度等等。如果能够如期完成这些改革任务，我国社会保障事业就必定朝着高质量、可持续的发展方向取得实质性进展。

总之，纵观世界，可以发现这样一个客观事实：凡社会保障制度健全的国家，其社会财富分配愈是平等，贫富差距愈小，社会愈是安定、有序、和谐；凡社会保障制度残缺或不良的国家，其社会财富分配愈是不平等，贫富差距愈大，社会愈是充满不安与冲突。这一现象揭示了现代社会保障制度对社会财富分配格局的重大影响，以及和社会平等、社会和谐、共同富裕的正相关性。

我国的社会保障事业已经取得了很大的发展成就，特别是党的十八大以来的这10 年，是我国社会保障改革力度最大、发展步伐最快、惠及民生最广的时期，社会保障制度事实上已成为全体人民共享国家发展成果的基本途径与有效制度保障。在我国走向共同富裕的历史进程中，加快社会保障发展步伐无疑是一条必由之路。我们必须以习近平总书记的重要文章为指导，增强建设高质量、可持续的社会保障制度的紧迫感，在尊重制度客观规律和尊重中国国情的基础上，坚持共建共享、公平优先、可持续发展三大原则，以高质量建设为出发点，全面优化现行制度安排，持续提高社会保障共享份额，持续加大再分配力度，全面建成高质量的中国特色社会保障制度。这不仅为走向共同富裕提供重要制度支撑，也将为人类贡献出新的社会保障制度文明。