绩效评价视角下财政专项资金管理探究

●宋景萍 张 伟 朱 姝

全面实施预算绩效管理以来，预算绩效评价结果已成为财政资金预算分配的重要依据，部分领域的绩效评价结果已纳入政府绩效考核体系，绩效管理逐步成为政府优化财政资源配置、提升公共服务质量的重要抓手。从财政部河南监管局2021年实施的8项绩效评价工作来看，虽取得了一定成效，然而部分地区和部门在资金管理、项目管理、政策效益等方面仍存在一些问题，需引起重视。

一、积极成效

全面实施预算绩效管理以来，各级财政部门围绕建立全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的改革目标，以推动财政政策提质增效为核心，不断完善制度办法，扩展评价范围，提升评价质量，硬化结果应用，推进预算绩效评价工作上台阶、见实效，中国特色的预算绩效管理模式逐步形成，新时期预算绩效管理格局正在构建。

（一）财政资金提质增效

充分发挥绩效评价“利剑”作用，强化预算刚性约束，持续优化支出结构，财政资金的指向性、精准性、有效性得到显著提高。一是问题整改落实得到深化。将绩效评价作为常态化监督的重要手段，提升了部门和地方全面预算绩效管理理念，促进了项目资金全面规范管理，推动了责任落实、工作落实、政策落实。二是预算刚性约束得到强化。围绕“积极财政政策大力提质增效”和政府“过紧日子”目标任务，实现部门预算绩效全覆盖，绩效评价“指挥棒”功能日益凸显，零基预算理念深入人心，预算刚性约束得到强化，绩效评价的约束力和影响力得到提升。三是财政资源配置得到优化。引导部门和地方前移关口，加强项目的前期评估，取消绩效较差的项目，压减执行率偏低的项目，加快推进优质项目，不断优化结构、盘活存量、用好增量，财政资源配置得到进一步优化，为实现高质量发展提供重要保证。

（二）项目实施规范高效

财政绩效评价嵌入项目全过程，以绩效评价促整改规范，形成良性循环，引导项目做到科学决策、规范管理、高效产出。一是项目立项严格管控。强化事前绩效评估，做到事前评估和绩效目标“双要件”审核，最大限度杜绝项目前期准备不成熟、论证不充分的情况，提升了立项的科学性和必要性。二是项目建设动态监控。实现建设过程全周期评价，对项目实施、预算执行、过程管理进行及时跟踪和反馈，明确部门职责，夯实部门责任，保障项目建设合法合规。三是项目产出精准测控。树立“花钱必问效，无效必问责”绩效理念，引导约束项目管理部门严格把控项目产出质量，促使资金管理从“无预算不支出”向“无绩效不支出”不断延伸，真正实现项目产出持续有效，资金绩效不断提升。

（三）民生政策落地生效

围绕民生大事急事难事开展绩效评价，精准发力、补上短板，切实提升民生政策普惠性、基础性、兜底性。一是聚焦社会关切。在精准脱贫攻坚战、污染防治攻坚战等社会关切的重点领域实现绩效自评全覆盖，对自评结果进行抽审复核，以评促管，评以致用，确保中央重大政策落实到位，真正实现兜底线、促均衡、保重点。二是保障基本民生。持续开展老旧小区综合改造、养老保险、医疗保险补助资金等基本民生项目绩效评价，稳步推进基本公共服务均等化，确保民生支出得到充分保障，公共服务供给的质量和效率不断提升。三是应对突发问题。面对新冠疫情等重大公共卫生突发事件，绩效评价与调查研究相结合，对相关资金绩效进行评价分析。充分运用评价结果，积极纾难解困，确保疫情防控财税政策落实落细落地，切实增强群众获得感、幸福感、安全感。

（四）长效机制建设有力有效

围绕“全过程、全方位、全覆盖”的绩效预算体系目标，持续完善绩效评价制度体系，不断丰富结果应用，实现绩效评价与业务管理的深度融合。一是制度体系日益完善。建立健全中央部门项目支出绩效自评制度、重点项目绩效评价常态机制、转移支付绩效自评约束机制、评价调研协调机制、评价结果公开机制、评价结果整改督导机制并出台相关文件，不断压实绩效责任，硬化绩效约束，绩效评价的重要性和权威性得到强化。二是多方共评彰显民意。邀请全国人大代表参与绩效评价，充分征求代表意见，建立健全第三方机构委托和专家库建设相关制度，将绩效评价从政府监督扩展到公共监督领域，绩效评价的透明度和独立性日益彰显。三是长效机制逐步推进。针对绩效评价发现的制度性、机制性、系统性问题提出切实可行的意见建议，督促地方和相关部门制定修订相关政策文件，完善管理措施，绩效管理长效机制建设在多领域逐步形成。

二、存在问题

从2021年开展的扶贫项目、保障性安居工程、中小企业发展、重点生态保护修复治理等绩效评价工作来看，多项中央重大政策得到了积极落实，项目有效推进，财政资金效益得到充分发挥，但在资金管理、项目管理、政策效益等方面仍存在一些问题。

（一）资金管理方面

部分资金分配较随意。省、市、县均存在未按要求科学合理分配资金的情况，部分专项资金分配标准不明确，依据不充分，结构不合理。如某专项资金应按照任务数分配资金，但主管部门分配过程较为随意，造成部分地市任务数“超量”，部分地市任务数不达标；某市分配专项资金时，在无明确依据和具体项目的情况下，为市本级预留部分资金用作项目储备。

部分资金时效性不强。一是资金下达速度慢。省、市、县不同程度存在指标下达不及时的情况，部分资金滞留省级财政超过2个月，滞留市级财政超过2个月，滞留县级财政超过半年，影响资金时效发挥。二是支出进度滞后项目进度。如某县2019年高标准农田建设项目于2020年11月完成竣工验收，截至2021年6月工程款支付率不足50%。

部分专项资金被占用。专项资金被占用或挪用时有发生。如截至2020年12月底，某市财政库款余额小于住房租赁市场发展资金当年结余金额，专项资金5.72亿元被挪作他用；某市2020年收到的农村环境整治资金中，92.4%的专项资金被挪作乡村振兴示范奖补，与批复的项目库“两张皮”。

部分资金管理不到位。部分地区财政局“以拨代支”，将应通过国库支付的专项资金转入预算单位实有资金账户，人为拉高预算执行率；部分地区将专项资金从国库转入融资平台账户或财政专户，资金流向难以追踪，资金安全无法保障。

（二）项目管理方面

审批手续不齐全。部分项目缺少立项审批程序，如某市所有老旧小区改造项目均无发改委立项审批和可行性研究报告等前期手续；部分项目“四证”（国有建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证）不全即开工，如某棚户区改造项目未办理建筑工程施工许可证就开工建设。

项目实施较缓慢。部分地区“资金等项目”问题突出。如多地2020年棚户区改造项目、老旧小区改造项目、社区综合养老服务中心项目开工不及时；某市财政局2020年8月下达应急物资保障体系建设补助资金，市科工信局11月才与储备企业签署协议。

项目谋划不合理。部分项目目标制定不科学，如某市2020年9月存储了维生素C注射液226.5万盒、百片3.6万瓶、千片18.4万瓶，存储数量远超本地需求；部分项目成本效益不匹配，如某扶贫车间扩建项目投资50万元，建成后每年收取租金3万元、带动贫困人口就业2人，在不考虑折旧的情况下需17年才能收回成本。

采购程序不合规。部分项目未履行招投标手续、政府采购程序，或程序履行不到位。如某老旧片区综合整治提升示范片区项目未履行政府采购程序；某市将项目改造内容进行拆分，“化整为零”询价，规避招标金额规定。

项目验收不及时。多地区多项目竣工验收不及时。如截至2020年12月底，某市山水林田湖草生态保护修复工程已完工34个子项目，其中33个未验收；某区农业基础设施建设一期项目第三、四标段和二期项目于2020年10月份竣工，截至2021年7月底未验收。

（三）政策效益方面

目标任务完成率低。如应急物资保障体系建设项目，某承储单位应承储医用防护服2万件，实际库存1855件，完成率为9.3%；应承储医用外科口罩1000万只，实际库存554万只，完成率为55.4%。

受益对象不精准。如某市使用中央水库移民扶持基金向124432人发放直补，其中非水库移民2630人，死亡13人；某县按照2000—3000元/人的标准向复工复产企业发放贫困人口安置奖励，将非贫困户610人计入了奖励范围，涉及资金174万元。

效益发挥不充分。部分项目后续管护不到位，如多地高标准农田建设项目存在排水渠道被废弃物、农业垃圾堵塞的情况；部分项目“建而不用”，如某市本级和两个区县按照应急物资储备要求，分别应储备医用外科口罩2000万只、1000万只、240万只，但爆发新冠疫情期间分别调拨使用24.5万只、5.5万只、6.2万只，占比1.2%、0.6%、2.6%。

三、原因分析

随着经济社会发展和政府职能不断调整优化，中央财政专项资金投入方向日趋多元，支持内容日趋专业，固有的项目资金管理模式已影响到专项资金经济效益、社会效益的发挥。

（一）统筹协调不够，协同效应未能发挥

项目实施涉及部门较多，需要多部门协调配合才能发挥综合效益。一是协调机制建设不到位。部分地方政府重视程度不够，在项目统筹规划、配套措施跟进、部门协同配合等方面行动滞后，协同机制建设不到位，导致部门“各自为战”，项目规划不合理，项目建设落地难。二是政策效益打折扣。部分项目在执行中因方案审查、项目评审、土地指标、环评审查等问题而搁置，财政资金未及时形成实物量；部分项目存在交叉管理和多头管理的现象，谁都管谁都管不到位，项目推进缓慢，政策效益大打折扣。三是信息化建设水平落后。部分地区和部门未建立动态的项目数据库，部门间信息无法共享，形成“信息孤岛”，申报项目时存在盲目性，虚报、重报项目的问题时有发生。

（二）前期谋划不足，项目库管理未落实

项目库是全流程管理的基础，部分部门未严格落实项目库管理，前期谋划不足，事前评估缺位。一是项目前期评估不够。部分地区和部门在申报项目时，以争取资金为出发点，对上报项目的可行性研究不够，“资金等项目”“项目等资金”情况时有发生。二是项目储备严重不足。部分地区和部门项目储备不足，项目库建设严重滞后，资金下达后才开始立项，导致资金分解下达不及时、项目实施进度迟缓、整体预算执行率偏低等问题。三是项目规划不切实际。部分部门对本地区中长期规划和财力认识不足，缺乏长远眼光和统筹规划能力，申报项目时只注重部门利益，超出地方财政可承受能力。

（三）过程管理欠缺，关键环节失去控制

管理部门主体责任落实不力，忽视过程管理，项目管理比较粗放。一是基础管理薄弱。乡镇或者承建单位缺乏项目管理的主动性、积极性，基层人才素质不高，项目管理不专业、不规范、随意性较大，在合同签订、项目监理、资金审核、工程验收、公示公告等方面均存在差距。二是主体责任落实不力。部分项目交由乡镇或者承建单位实施后，管理部门不管不问，对项目推进和资金使用的关键环节未进行有效控制管理，造成项目质量差、资金被挪用等严重问题。三是监督管理不到位。职能部门在项目实施中既当“运动员”，又当“裁判员”，过程监督难以得到落实；审计、纪检等外部监督晚于项目实施，发现问题时项目往往早已完工，难以实现边监督边整改边提升。

（四）绩效意识薄弱，绩效管理流于形式

部分地区和部门对绩效管理的认识不深不透，绩效意识不强，绩效管理“碎片化”。一是绩效意识较薄弱。部分地方领导对绩效管理的必要性、重要性、紧迫性认识不足，对评价结果不重视，认可度较低，导致绩效管理停留在形式上、文件里，绩效工作流于形式。二是处罚机制不健全。目前对绩效管理中的产出质量不高、项目效益低下等问题未建立有效的处罚机制，职能部门缺少绩效管理的积极性、主动性，从目标设置、过程管理，到绩效评价主要由财政部门承担，基本是财政部门唱“独角戏”。三是绩效管理人才紧缺。基层业务干部对绩效的概念、指标缺乏理解，目标制定偏离实际，方法理解存在误区，主观因素占比较大，没有严格按照决策、过程、产出、效益的要求进行全面客观的评价，绩效自评流于形式，绩效管理的作用未能充分发挥，影响了财政资源配置效率和使用效益。

四、相关建议

推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，实现高质量发展，要以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口。要抓住绩效评价这个“指挥棒”，强化激励约束，推动财政资金聚力增效，为实现高质量发展提供重要保证。

（一）强化机制保障，落实工作责任

一是强化机制保障。发挥地方工作领导小组和联席会议制度的作用，在财政专项资金申请、安排、使用上，实行“统一领导、统一申报、协作配合、职责清晰”的工作机制，严格落实奖惩措施，加大绩效考核力度。二是构建责任体系。统筹协调牵头部门和协作部门的职责分工，构建不同部门、不同层级的项目责任人责任体系，明确责任分工及保障措施，确保目标落到项目，责任落到人，协同推进项目实施。三是发挥政策优势。省级财政部门全面梳理现有项目和资金管理办法，对存在的分配程序不明确、使用范围不清晰等问题，因地制宜出台管理细则。进一步界定支出范围，明确支出方向，规范资金核算，确保资金使用规范，真正发挥政策优势，持续释放政策红利，助力地方经济快速发展。

（二）科学编制规划，严格项目库管理

一是做好规划统筹。研究国家政策意图，结合地方资源禀赋与实际情况，突出建设重点，科学编制规划，确保项目规划与顶层设计相衔接，与行业政策相吻合，与当地经济发展相适应。二是严把入库环节。项目是专项资金的重要载体，要以实施必要性为前提，建立完善的项目申请库、储备库、实施库、淘汰库，实施联合会审，严格项目管理，确保入库项目质量，使项目建设与实际需求相匹配，提高财政资金使用效益。三是实行动态管理。将项目库建设作为部门履职尽责的重要内容进行考核，由各职能部门提出项目并经过综合评审后纳入项目库，定期对入库项目进行评估，及时淘汰需求不强、可行性较低、效益不高的项目，确保入库项目精准科学。

（三）抓住关键环节，强化全过程管理

一是严格招投标程序。切实加强项目招投标管理，科学合理划分标段，避免项目标段过多、过散，从根本上杜绝“人情标”等现象发生。二是严格质量监管。实行全过程质量管控，压实监理责任，落实项目主管部门验收责任，明晰权责关系，加大奖惩力度，对不合格项目责令限期整改，对合格项目按时办理移交。三是严格后期管护。成立管护组织，建立管护制度，落实经费来源，明确各级责、权、利，真正形成“管护—维修—监管”三位一体长效机制，做到项目竣工、管护上马。

（四）树牢绩效理念，加快人才队伍建设

一是树牢绩效管理理念。进一步提高各级党委、政府的思想认识，树牢“用钱必问效、无效必问责”预算绩效管理理念，聚焦绩效目标的实现程度，强化结果应用，健全问责机制，切实提高资金效益，确保政策目标落到实处。二是细化部门绩效责任。压实财政部门、项目主管部门、项目实施单位的绩效主体责任，落实“谁实施、谁填报、谁负责”的要求，财政部门履行好监督职责，倒逼资金使用单位从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。三是加强人才队伍建设。深化人才体制改革，根据人才类型、岗位、需求“订单式”引进绩效管理人才；购买第三方服务，积极引入第三方评价机构优秀人才补充“新鲜血液”；加大对基层人员的培训力度，提升相关人员能力水平，建立素质优良、结构优化、作用突出的绩效管理人才队伍，以适应全面实施预算绩效管理的要求。