提高地方政府专项债券资金使用效益的思考——以山西省为例

●禹珊珊

自2015年新《预算法》实施以来，山西省通过出台一系列政策“组合拳”，推进专项债券管理改革，始终把防风险作为政府债务管理改革的“风向标”，实现专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理。

为更好发挥政府专项债券扩大有效投资、推动经济转型发展的重要作用，防范化解政府债务风险，山西省于2020年11月在全国率先以省政府名义出台专项债券管理暂行办法，办法遵循限额控制、资金跟着项目走、属地管理、联合监管、风险自担、投资带动六个原则，致力构建多方联动的项目申报机制、协同高效的项目安排机制、效益优先的发行使用机制、稳妥有序的风险防控机制、充满活力的主体参与机制、清晰明确的综合管理机制等六项机制，着力解决项目储备不足、安排机制不畅、资金使用效益不高、债务风险累积、配套管理薄弱等六个方面问题，对健全专项债券全生命周期管理、提高债券资金发行使用效率具有积极作用。

一、新增专项债券监管中的规范与隐患

从山西省近几年的地方政府专项债券支出使用情况核查结果来看，管理使用总体较为高效、规范。大部分新增地方政府债券项目都已开工，形成实物工作量。即便是受疫情、自然灾害等因素影响，部分批次专项债券于4季度才发行完毕的2021年，当年度支出进度也超过60%。同时，新增专项债券项目申报评审和资金分配较为合规；省级及以下新增债务限额分配合理；大部分新增专项债券资金都严格用于公益性资本支出；新增专项债券信息公开符合法律和文件要求。

但从区域支出进度来看，存在极不均衡现象。同时，部分地区以前年度新增专项债券资金闲置现象较为严重，部分资金闲置两三年仍未支出，造成浪费。如果按照2021年地方政府债券3.36%的平均利率估算，山西省每年将多支付利息上亿元。在当前“举债必问效、无效必问责”的政策背景下，大量专项债券资金闲置，不但会影响地方政府下年度专项债券限额，使一些真正涉及社会民生领域的重大项目不能上马，还会增加地方政府债务负担，加大地方政府债务风险。

二、影响专项债券资金使用效益的原因分析

2021年7月27日，财政部印发《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》，进一步明确了要从合理把握专项债券发行节奏、科学确定专项债券期限、优化专项债券资金投向等8个方面加快地方政府专项债券发行使用效益，要求强化资金与项目的对接，为扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务奠定基础。但由于个别项目前期管理不规范、绩效指标不完善，造成专项债券资金使用效率不高，甚至闲置等问题还较为突出，在一定程度上降低了专项债券资金的使用效果。

（一）前期准备工作不充分，资金使用效率不高

专项债券资金到位后要立刻开工，形成当年的实物工作量，才能拉动经济增长。但政府投资项目在开工前需要进行一系列审批，包括可行性论证、环保、用地、规划等，部分项目申报时考虑不足，前期工作不够扎实，导致地方虽然积极申请到专项债券额度，也完成债券发行筹资，但短期内手续无法办理齐备，影响项目开工建设，加上现在对审批要求严格，地方政府宁可让资金闲置，也不敢贸然开工，就会出现资金等项目的现象。

（二）项目进度与资金筹集不衔接，容易新增闲置资金

各级财政部门向主管部门拨付专项债券资金较快，但一些建设项目需要分期推进或项目施工主管部门变更、项目产生土地纠纷等原因导致施工停滞或施工进度缓慢，特别是2021年山西省因受秋季强降雨汛情影响和新冠肺炎疫情影响，部分工程不具备施工条件未能按时开工，造成资金无法及时支出，形成闲置。近几年，大量专项债券资金投向交通建设类项目，这类项目往往建设周期较长，未能及时形成实物工作量，有些虽然已形成实物工作量，但工程审计验收等流程较为复杂，一定程度上影响付款进度，专项债券资金在项目支出“最后一公里”闲置的现象严重。

（三）部分批次债券发行较晚，导致支出进度较慢

部分4季度发行的专项债券，资金真正到达项目单位时间为12月中旬甚至更晚。此时已是深冬，受气温等环境限制，许多项目不具备施工条件，导致支出进度较慢。

（四）发行前项目审核把关不严

专项债券不同于一般债券，对项目收益具有较高要求，各级地方政府应当为本级专项债券项目披露信息的真实性、准确性、规范性负责。目前大部分地区专项债券项目主要由财政部门来审核，缺少项目单位等相关机构的参与，财政部门受业务局限性影响，无法对各领域专项债券项目作出全面、专业的审查意见。加之基层特别是县级财政人员力量匮乏，缺少相关专业知识，对债券项目发行资料的审核往往流于形式，容易出现债券发行期限与项目建设期限错配或者项目前期手续不齐备导致资金闲置等问题，披露信息质量也无法得到保证。

（五）乡村建设领域合规项目储备不足，债券资金投入不足

当前，符合农业农村领域的专项债券项目较少。乡村建设类项目收益性较差，项目很难实现自身收益与融资成本自求平衡，进而导致专项债券投入农业农村领域项目资金较少。同时受债券资金新增规模有限的影响，大部分资金都投入受益范围较广的市政基础设施等公益性项目，乡村基础设施建设项目分配规模极为有限。

三、提升地方政府专项债券使用效益的对策与建议

（一）优化限额分配，保障重点任务

专项债务限额在优先保障机场、高铁、高速公路等省级重点项目建设，切块保障全省域重点推进的黄河流域生态保护和高质量发展、三大板块旅游公路、综改示范区建设等重大规划的前提下，综合考虑项目储备规模和质量，兼顾区域发展战略和财政承受能力、风险程度、管理绩效等因素进行分配，重点确保中央和省委、省政府重大战略和重大项目及时落地。充分利用省级政府债务风险低、承债空间大的优势，对承担山水林田湖草、重点国省干道等重大项目建设任务的市县，通过“省级统一举借、市县分别使用，省级负责偿还、市县财力逐年上解还省”的方式给予积极支持，实现政府债券资金有效下沉，债务风险合理分担。

（二）强化项目储备

为适应加快发行、提前下达额度的专项债券发行模式，各级地方政府及财政、发改等部门要加强沟通协作，提前谋划，结合当地规划及发展定位，围绕九大专项债券支持领域，突出公共卫生设施、产业园区、棚户区改造、老旧小区和乡村振兴等领域项目，特别是要做好农业农村领域债券项目储备工作，加强农村基础性、普惠性、兜底性民生建设，重点选择有一定收益且能尽快形成实物工作量的重大公益性项目进行储备，按照“规划一批、储备一批、申报一批”原则，提前做好项目前期的科研、论证，提升项目的成熟度，切实提高专项债券项目储备质量，确保项目随时能上报、上报后能发行、发行后能开工。

（三）强化前期准备

一是地方政府应统筹协调各相关部门、单位提前做好项目论证、土地审批、规划设计和工程审批立项等前期工作，各尽其能做细做实项目前期工作和施工准备。既各司其职，又加强协作，确保债券发行和使用无缝衔接，防止发生“钱等项目”现象。二是科学引导编制项目平衡方案。尽快研究出台专项债券项目平衡方案编制指引，明确方案编制具体构成要素，规范方案编制内容，更加注重对风险防控因素的考量，测算专项债券项目偿债保障能力时，要充分预估未来可能发生的潜在风险，并以扣除风险因素后的实际偿债能力作为融资收益平衡的测算依据，做实项目平衡方案。三是科学分析项目施工条件，充分考虑冬季气候、疫情防控等影响，合理评估项目施工进度。坚持合理把握债券发行节奏，科学安排发行进度，避免大量新增债券在年末发行，影响债券使用效益。四是加强对基层人员业务培训和工作指导，强化组织保障，充实人员力量，不断提升专项债券决策人员、办事人员的理论水平与业务能力。

（四）强化绩效评价

各部门和项目单位要严格贯彻落实《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，将绩效考核融入专项债券“借、用、管、还”全过程监管中，将绩效评价结果作为债券资金安排的重要依据，充分发挥债券资金使用效益，保障债券资金使用安全。一是要量力而行，尽力而为。明确专项债券的管理以及使用的目标，做好政府主责，做到举债、偿债互相匹配。二是细化责任，完善考核。明确细化各级行业主管部门、预算部门及相关项目部门职责责任，精准完善专项债券绩效考核，推动量化评价体系建立，并积极鼓励引入第三方机构，对重大项目开展重点绩效评价。

（五）强化资金使用效率

1、畅通全链条资金下达。财政部门、发改部门及其他主管部门要强化配合协作，建立完善全过程协商洽谈、互动联动机制，探索构建审核报批准、资金拨付快速通道，全面提升资金使用效率。

2、科学编制预算。对建设周期长，按年分批次发行债券项目，科学合理安排预算，对预算安排新增专项债券项目通过先行调度库款方式，加快项目建设进度。

3、建立专项债券支出进度预警机制。对地区、部门支出进度及项目支出进度进行双向考核。对于项目单位，切实负起直接支出的责任，通过对项目直接支出考核，加快项目建设和债券资金使用。对于各级政府主管部门尤其是省级主管部门，要压实其主体支出责任，通过对地区及部门支出考核，尽快形成有效投资，避免专项债券资金沉淀、闲置、浪费。

4、进一步规范项目调整程序。建立健全专项债券支出进度预警和闲置资金超期回收机制，对使用效果差、资金支出慢的项目统一收回，并按要求、按程序、按需求进行快速调整，及时用于其他急需资金的项目，避免资金闲置浪费。

5、强化信息报送机制。实行项目进度按时报送制度，加强项目督促跟踪管理，建议项目单位制定切实可行的措施办法，确定“路线图”，绘好“时间表”，不断推进项目进度，加快支出进度，有效发挥专项债券资金的使用效益。

（六）强化日常化、全面化、穿透式监管

1、充分发挥财政部地方监管局派驻机构职能。通过信息化手段对专项债券资金使用进行日常化、全面化、穿透式监管。重点围绕专项债券资金的使用方向、项目进度、资金支付和偿债来源等方面开展监管核查工作。在支出进度环节，通过新增债券资金支出方向，判断项目开工情况，债券支出情况是否形成实物工作量，以及形成实物工作量是否真实可靠。在资金使用环节，严格把握公益性、资本性支出等要素，对资金使用是否投向负面清单进行核查。在偿债环节，围绕专项债券的融资平衡方案是否合理、偿债资金来源是否有保障等情况进行全面核查。

2、建立违规使用地方政府专项债券处理处罚机制，跟踪各环节进展。强化管理约束，构建事前、事中、事后全链条处理处罚机制；压实各级责任，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

3、从严加强第三方机构监管。适当提高从事专项债券评估业务第三方机构的准入门槛，优先选择具有地方政府专项债券发行评估经验、近三年内未受到行业协会处罚的第三方机构，同时建立黑名单制度。对于在专项债券项目评估中造假导致披露信息与实际严重不符的情况，一经发现纳入黑名单管理并进行通报整改，不得从事本地区政府债券相关业务。

（七）强化督导整改

1、加强风险识别。充分利用地方政府债务管理系统、债务监测平台等信息系统，通过数据查询、统计和分析，系统掌握专项债券规模、期限、利率、担保方式、用途等基础信息，建立问题台账，监测数据变化，分析趋势规律，动态监控地方政府债务余额和偿还情况，判定风险范围和程度。

2、严格专项债券项目审核。加强风险研判，坚持专项债券用于有一定收益的公益性项目，严禁用于财政部明令禁止和严禁支出的项目。

3、依据系统数据提示信息，统一安排部署各项工作。选取重点地区及单位开展实地督导核查，充分挖掘专项债券项目建设和资金使用管理问题成因，揭示专项债券项目潜在风险，并将核查中发现的重大问题及时通报有关部门，逐步实现检查资源和信息共享，节约监管资源，扩大监管规模效应。

4、坚持“严”字当头，做好专项债券监管整改“后半篇文章”，压实地方整改责任。对进度较慢的项目进行电话跟踪、实地调研，帮助债务单位协调相关部门、打通难点堵点，有效推动债券资金尽早转化为实物工作量，切实发挥债券资金效用。

5、化解存量债务，摆脱历史“包袱”。一方面，要督导地方政府实施收支两端开源节流，通过压缩一般性支出、盘活存量资金、统筹整合专项资金等方式，加大偿债资金预算安排力度；另一方面，要指导债务高风险地区把握政策机遇，积极申请通过发行再融资债券的方式帮助化解存量债务。