强化基层专项债券绩效管理的对策与建议——以山东省龙口市为例

●皇甫战民

地方政府专项债券是缓解基层财政收支压力，稳投资、促经济的重要手段。为加强地方政府专项债券项目资金绩效管理，提高专项债券资金使用效益，有效防范地方政府债务风险，2021年财政部出台了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，为构建地方政府专项债券项目绩效管理体系提供了明确指引。山东省财政厅以此为契机，发布了《关于印发山东省政府专项债券项目资金绩效管理办法的通知》，并于2022年3月抽取县、市、区50个专项债券项目进行了全面绩效评价，为加强地方政府专项债券监管提供实践探索经验。

一、山东省龙口市专项债券项目绩效管理现状

（一）龙口市专项债券发行使用情况

自2015年至2022年4月底，山东省龙口市共成功发行专项债券项目44个，涉及资金119.85亿元，其中普通专项债券5.3亿元，土地储备专项债券0.73亿元，棚改专项债券10.09亿元，自求平衡专项债券103.73亿元。自求平衡专项债券投向领域为：产业园区项目73.63亿元，城市供水项目3.1亿元，学前及职业教育领域0.8亿元，老旧小区改造0.4亿元，城市供水项目1.02亿元，铁路建设项目3.5亿元，文化领域项目9亿元，污水处理项目9.28亿元，医疗卫生项目3亿元。从专项债券种类及投向领域看，尤其在当前新冠肺炎疫情持续影响下，专项债券已成为地方应对经济下行压力，弥补地方财力不足，促进地方经济发展，稳定投资与保障就业，补短板发展区域战略的重要支撑。

（二）专项债券资金绩效管理整体情况

目前基层对专项债券资金的监督管理仍以各级财政和审计部门临时性检查为主，全面绩效评价管理尚处于起步阶段。以龙口市为例，自2015年开始发行专项债券以来，每年接受中央、省、市、县各级财政、审计部门的监督检查不少于6次，除2022年3月山东省财政厅绩效评价中心委托第三方中介机构对龙口市Z医院改扩建项目进行了一次全面绩效评价管理外，其余均为针对某一方面或环节的临时性检查，存在检查内容片面、深度不够、不能有效防范债务风险等缺点。一般而言，从债券发行到项目完工，涉及绩效评价监督的主要有两方面：一是专项债券申报时“两案一书”中关于绩效目标的编制和审核。受时间短等因素限制，绩效目标的编制一般较为粗糙，多为应付上级审核用；二是以应付上级检查为主的年度绩效自评报告编写。受基层绩效管理意识淡薄及各级检查的突击性等因素影响，评价报告往往是闭门造车，容易脱离实际。

（三）龙口市Z医院改扩建项目绩效评价情况

2022年3月，山东省财政厅绩效评价中心委托第三方机构对龙口市专项债券项目龙口市Z医院改扩建项目进行了全面绩效评价。评价小组由10人组成，分为财务组、工程组和业务组，从专项债券项目申报、资金使用、账务处理、现场施工等环节进行了评价。为做好此次绩效评价工作，山东省财政厅提前列出选址必要性、还款来源、融资平衡方案、建设四证取得、招投标情况、是否未批先建、是否人为包装或批大建小、资金拨付、资金闲置、资金挪用、超进度拨付资金、转固定资产等40余个可能存在的问题，组织工作人员深入施工现场，分组进行评价，步骤扎实，结果可信。

从评价结果看，龙口市Z医院项目主要存在以下几方面问题：一是事前绩效评估质量较低，绩效目标缺少预期效益和效果部分描述，绩效指标设置不规范，细化、量化程度不足；二是专项债券资金拨付不及时，存在超拨和闲置两方面问题；三是项目延迟开工一年零三个月，施工进度缓慢；四是投资概算远超立项投资批复额，未进行重新批复；五是经现场财务分析，项目收益与融资自求平衡所列数据缺乏有效支撑。

二、基层推行地方政府专项债券绩效管理的必要性

（一）绩效管理相较于临时性监督检查更具优越性

以龙口市Z医院改扩建项目为例，各级各部门进行过多次临时性监督检查，但更多是针对某一财务环节或方面进行专项检查，如资金是否存在挪用和违规使用现象等，具有一定的局限性。山东省财政厅组织的专项债券绩效评价充分体现了全面、综合、站位高、更严谨的优点。三个检查小组从工程建设、财务核查、项目管理等方面深入进行核查，尤其关注到以往工程方面未引起重视的问题，如缺少项目选址论证、工程进度缓慢、施工现场存在安全隐患等。虽从表面上看与资金使用无关，但究其实质，直接涉及专项债券的最终使用效益和社会经济效益等，这也正是专项债券发行的根本目的和意义所在。

（二）实施专项债券绩效管理的条件已具备

1、绩效管理基础已夯实。从全国范围看，广东等部分发达省份自2009年就陆续开始推行预算绩效评价管理。山东省从2018年开始试点，2019年在全省范围内推行，主要采取省考核市、市考核县的方式。经过三年多努力，目前预算绩效评价已基本覆盖全省各县、市、区所有部门单位的财政预算项目。各级各部门对财政预算项目绩效管理的重视度不断加大，基层绩效管理水平不断提高，实现从绩效目标编制到评价结果应用的全过程绩效监管，已达到100%全覆盖。

2、地方债券绩效管理的政策框架已基本建成。2020年11月20日，山东省财政厅印发《山东省政府专项债券项目绩效管理暂行办法》（鲁财债〔2020〕70号）；2021年6月10日，财政部出台了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号），山东省对此文进行了转发。两个办法尤其是后者，以文件的形式对专项债券范围、绩效评价原则、评价过程各环节需要注意的问题等作了准确、全面的界定。可以说，地方专项债券绩效管理的政策框架已基本建成。

（三）加强基层专项债券绩效管理是现实所需

受疫情反复和经济下行影响，为拉动内需和复苏经济，近年来地方专项债券的发行规模不断增大，发行审批速度越来越快，专项债券已成为政府积极财政政策的重要工具。根据今年政府工作报告，2022年全国拟发行3.65万亿元，其中提前批1.45万亿元，占比40%。受减税降费等因素影响，基层财政刚性支出与收入下降的矛盾越来越大，一边是大量的专项债券资金“钱等项目”，一边是基层财政“三保”压力越来越大。由此出现了挪用专项债资金用于偿还债务、发放工资及养老金、用于其他经常性开支的现象。为进一步加强对专项债券的监督管理，采取更全面、高效、常态化的预算绩效管理方式，从制度规定等方面全面杜绝挪用专项债券资金等违规行为，确保重大项目顺利实施十分有必要。

（四）加强基层专项债券绩效管理是实现全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理不可或缺的部分

加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系是各级财政部门实现全面预算绩效管理的要求。其中，全方位指预算绩效管理涉及政府预算绩效管理、部门整体绩效管理、政策和项目预算绩效管理；全过程指预算绩效管理包括事前绩效评估管理、绩效目标管理、绩效运行监控管理、绩效评价管理、绩效结果应用及绩效信息公开；全覆盖指预算绩效管理涉及一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，并逐步延伸至政府引导基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务等领域。财政部及山东省财政厅相关文件已明确要求，各地必须对地方政府专项债券进行事前绩效评估、绩效目标、绩效运行监控和绩效评价的全过程绩效管理。从基层实际情况看，各级预算内支出可压缩空间越来越小，支出项目越来越清晰，将绩效评价转向资金规模更大、社会效益更高的专项债券项目，既是现实所需，也是实现全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理的必经之途。

三、地方政府专项债券绩效管理面临的困难

（一）专项债券绩效管理制度仍需进一步完善

1、缺乏专项债券绩效管理的详细规定或具体操作。当前所能看到较为全面且权威的制度是财政部出台的《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，它对绩效评价各环节作了明确阐述，但由于专项债券项目与一般预算项目不同，具有资金规模大、建设周期长、程序复杂等特点，因此不能简单套用财政预算项目绩效管理办法。以绩效监控为例，财政预算项目的绩效监控正常一年两次，分别是半年或三季度末，多以分析资金拨付和项目进度为主。专项债券项目要每月或者每周进行绩效监控，主要对项目进度、质量、变更等进行监控分析，随时掌握和纠正偏离率，以确保工程顺利进行，其工作量及操作复杂性要远大于一般预算项目。因此，抓紧出台针对专项债券绩效管理实际操作的详细制度及规定，推进地方政府债务管理和绩效管理的一体化迫在眉睫。

2、各级政府相关考核推进措施及制度不完善。以山东省为例，省对市、市对县的年度绩效评价考核几乎不包括专项债券项目，只是在全覆盖指标考核“四个领域”（政府采购服务、政府债务、政府性基金和PPP项目）中有所提及，即每年上报的考核材料中只要有政府债务类项目全过程绩效评价中某一个环节的材料即可，这种考核办法不利于专项债券绩效管理制度的落实。

3、部分专项债券管理规定内容与基层现实脱节，不利于绩效评价工作的开展。如闲置或超拨债券资金，受财力影响，基层在申报专项债券资金时，并不能确定该项目一定能通过上级审核，因此，立项、招投标手续相对滞后，造成资金到达后不能在短时间内拨付至施工单位，如按合同约定执行必然出现资金闲置，如应付上级强拨至多方监管账户又会出现超拨现象，这些都与规定不符。

（二）地方政府专项债券绩效管理意识淡薄

从目前看，财政预算项目绩效评价已得到各部门单位的高度重视，预算内项目支出绩效管理的日常化、常态化已形成。然而，专项债券绩效管理工作属于新生事物，各地对是否开展、如何开展认识不足，重视度和专业度不够。一是专项债券项目绩效管理正处于不断摸索、渐次完善的阶段，在其本身尚未发展成熟时，很难获得各部门单位及领导的重视。二是地方政府对专项债券项目绩效管理的重要性缺乏应有认识，面对较为复杂的实际情况，办法不多，思路不清，针对性的应对措施较少。加之部分形象工程、“一把手”意志工程，导致专项债券项目事前绩效评估基本处于空缺状态。三是专项债券项目“债务”属性的绩效管理有难度。专项债券项目本身的收益和还款能力受项目公益性影响，收益多数不高，虚夸收入、包装申报造成后期的绩效管理难度增加。四是专项债券项目主体多为国有企业，对绩效管理缺乏经验积累，在没有外力约束的前提下开展专项债券绩效管理，重视不够，应付居多。

（三）专项债券绩效评价各环节面临困难

专项债券资金管理链条和流程较长，“借、用、管、还”全过程管理涉及利益相关方较多，加之工程项目专业性和技术性较强，从绩效评价过程讲，实施难度较大。一是全过程绩效评价难度较大。在基层，专项债券发行由发改部门负责，资金拨付由财政部门负责，资金使用由建设单位负责。跨部门进行全过程绩效评价在指标设置、评价标准等方面存在较大困难。二是专项债券本息偿还期限较长。项目数量不断增加，对长期的财政政策和债务风险影响较大，但很难通过绩效评价去量化。三是专项债券绩效目标难以准确表述。主要是基层申报、上级确定专项债券项目等距离正式发行相隔时间较短，短期内进行绩效目标设置容易造成表述不准确等现象。四是绩效监控难度较大。专项债券项目不同于一般财政预算项目，需要对其工期长、程序复杂进行日常监控，既要求有专业技术，也要有长期的坚持，难度较大。五是绩效评价结果难以充分运用。与财政预算项目不同，专项债券项目具有鲜明的个体特征，对省级来讲，同一类型的项目评价结果可以借鉴运用；但对基层来讲，受项目数量限制，同一类型的项目个数很少，评价结果难以借鉴和运用。

（四）地方专项债券绩效管理存在一些共性问题

近年来，中央及地方各级财政、审计部门对龙口市专项债券进行了多次监督检查和绩效评价。从检查和评价结果看，存在一些共性的问题，主要包括：一是部分地方专项债券资金使用效率低下，存在“钱等项目”现象。如龙口市Z医院改扩建项目，自2017年开工至2022年5月仍未完工，工期落后预期，造成大量专项债券资金闲置。造成这种现象的主要原因是前期项目储备质量不高，论证和准备不充分，相关手续迟迟办不下来。二是专项债券项目融资能力不足，资金来源渠道单一。除部分老旧小区改造、污水处理厂改造项目撬动了一部分社会资本外，其他项目几乎全是“专项债券+政府投资”。原因是专项债券项目具有公益性，收益相对较低，与社会资本追求利益最大化相悖，对社会资本的吸引力相对较小。三是部分地方政府专项债券项目事前评估不充分，增加了地方财政远期风险。受疫情影响，各地财政收支缺口加大，专项债券资金因其具有成本低、合法合规等特点，已成为基层追逐的对象。但基层部分项目受形象工程、“一把手”意志等影响，加之建设期内没有收益等，短期内项目本身收益很难达到平衡，导致偿还困难，从长远来看，增加了基层财政风险，透支了政府信用。

四、加强地方政府专项债券绩效管理的思考

（一）健全专项债券预算绩效管理制度体系

建议从以下方面着力健全专项债券预算绩效管理制度体系：一是以新《预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》等法规文件为基础，从实际操作入手，针对绩效评价各环节或专项债券申报、发行、使用等各阶段存在的问题或困难，有的放矢出台专门应对解决办法，形成专项债券绩效管理规范操作指引，同时完善审计、会计等相关配套制度。二是强化对下专项债券考核力度。改变过去以预算项目为主的绩效考核制度，将考核重点转向以专项债券、PPP项目等为主的大工程、大项目。向规模要绩效，向考核要绩效，以外力的形式引导或强制基层加大地方专项债券绩效管理力度。三是修正以往对基层专项债券资金监管或绩效评价过于严苛的规定，给予基层一定限度的管理弹性。主要内容包括：根据专项债券工程合同约定，应付立付即可，不必强制“零过夜”拨付；专项债券资金只要在财政系统中循环，并未流失，且相关工程款项已应付尽付，财政体制内短期拆借不算违规；出台对以地方融资平台为建设主体的专项债券项目的绩效评价细则，杜绝基层政府新增隐性债务现象发生；综合考虑专项债券项目的公益性特征，放宽对项目本身收益平衡的硬要求，加大对地方政府还本付息能力的审核。四是完善绩效评价指标体系等辅助工具建设。以优化绩效评价一级指标和二级指标为核心，以“经济性、效率性、效果性、公平性、责任感”为原则，在共性指标框架的基础上，加入反映专项债券项目“债”的性质和“专项”特性的特色指标。

（二）强化基层对专项债券绩效管理的意识

以考核、检查、评价为手段，坚持专项债券绩效管理不动摇，以外力形式促使基层加大对专项债券绩效管理工作的重视度，不断提高基层部门单位对专项债券绩效管理的关注意识。一是以年度考核为手段，强化基层部门单位专项债券绩效管理理念。改变过去的年度绩效考核内容及方向，将重点转向以专项债券、PPP项目为主的大项目、大工程，促使基层部门单位提高对专项债券项目绩效评价的重视程度。改年度考核中的形式主义为实用主义，变年度考核中的应付态度为积极态度。二是以日常评价为手段，逐步实行专项债券项目绩效评价常态化。采取上对下、同级互评或聘请第三方中介机构等方式，实现基层专项债券监管和绩效评价常态化。除了严谨的绩效评价程序及扎实的工作作风外，还要抓好基层对评价结果存在问题的整改落实，将评价结果与下年度债券发行额度相挂钩。三是加强对专项债券申报资料的综合评价，尤其是对“两书一案”中涉及项目绩效目标等的评价。放宽专项债券申报时间，加大对申报材料的审核，使基层有充分的时间对项目进行扎实细致的事前评估和绩效目标编制。对已上报的实施方案严要求、细审核，多措并举，逐步提高基层专项债务绩效管理意识。

(三)管好用好第三方中介机构

随着专项债券发行规模不断扩大和预算绩效评价工作的不断深入，第三方中介机构以其独特的专业性，在各类监管中发挥的作用越来越大。但在基层，受多种因素影响，水平较高的中介机构很少，这就要求上级对口部门要做好第三方中介机构的管理和培训指导，以便为基层专项债券绩效评价提供更优的服务。一是加强中介机构专项债券绩效评价业务培训。多层次、宽范围开展培训，学习相关业务知识，以实际案例进行交流沟通，切实提高基层第三方中介机构的专项债券绩效评价水平。二是建立第三方中介机构供应库。借鉴各市县经验，加大对中介机构的信用评价、业务评价和收费评价。通过公开信用等级和收费标准，便于基层部门单位对中介机构的了解和选取，督促各中介机构自我约束和主动提升。三是强化对第三方中介机构的选定与考核。通过政府采购公开选取第三方中介机构，将评价报告考核结果与实际付费相挂钩。对评价过程及评价质量进行跟踪监督，预防贪腐、弄虚作假等违规违纪现象发生。四是充分发挥第三方中介机构的独立评价作用。在确保公平、公正、公开的基础上，加强评价与被评价方的沟通交流。严格按照财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》相关规定施行，最大限制发挥中介机构独立评价作用，力求为债券项目提供公正客观的绩效评价。

（四）逐步完善地方政府专项债券绩效管理链条

一是计划申报阶段。提前半年或一年，做好前期准备和项目储备。项目要经市主要领导审批同意，做好事前评估论证，做好可行性研究和规划布局等前置性调研。严禁包装不成熟项目，避免出现评估流程粗放、评估内容不充分、与预算编制缺乏有效衔接等问题的发生。二是发行使用阶段。加快项目推进速度，提高债券资金使用效率，建立健全绩效运行监控机制，有效防止和纠正偏离率。做好专项资金的及时拨付，避免资金长期趴在账上，严禁拆借挪用等违规违纪现象发生，做好专项债券项目多种台账的动态管理。三是到期偿还阶段。制定明确的偿债计划，落实偿还主体责任，加强对项目本身的监督管理，避免因监管缺失造成到期债务无力偿还，从而造成基层财政风险持续走高现象。上级要抓好对下专项债券绩效评价存在问题的落实整改，将各县市区下年度专项债券的发行规模与偿还本息等相挂钩。