守正创新 积极推进财会监督工作

●辜东方/财政部浙江监管局党组书记、局长

财会监督是财政管理的重要内容。党的十九大提出，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。在党的十九届四中全会上，习近平总书记指出要坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力的制约和监督。十九届中央纪委四次全会进一步强调，以党内监督为主导，推动包括财会监督在内的各类监督有机贯通、相互协调。财政部部长刘昆多次就做好财会监督工作作出部署、提出要求。浙江监管局切实提高政治站位，强化责任担当，认真贯彻落实党中央决策部署，坚持守正创新，紧紧围绕服务财税改革和经济高质量发展，与时俱进推进财会监督工作。

一、立足新时代，深刻领会财会监督新内涵

思想是行动的先导。站在新的历史起点上，充分认识新时代财会监督的重要意义，是做好财会监督的重要前提。浙江监管局在大讨论、大调研的基础上，切实增强做好财会监督的政治自觉、思想自觉和行动自觉。从三个方面充分认识、深刻领会新时代财会监督新内涵。

（一）深化财税体制改革、建立和完善现代财政制度赋予财会监督新使命

现代财税体制建设，对财会监督具有天然的内生需求。在制度设计环节，需财会监督提前介入，发挥政策评估职能，确保制度设计的科学性；在制度执行中，需财会监督有效运行，发挥防范、纠偏的保障作用，确保制度贯彻落实；同时，财会监督自身机制改革和制度建设也是深化财税体制改革和建立现代财政制度的必然要求和题中之义。

（二）推进国家治理体系和治理能力现代化赋予财会监督新定位

财政是国家治理的基础和重要支柱。伴随财政在国家治理体系中的新定位，财会监督的定位必须随之进行重新审视。财会监督的视角要从单纯着眼于财政视角，上升到国家治理范畴，积极发挥监测纠偏等作用。

（三）完善党和国家监督体系赋予财会监督新任务

加强财会监督是健全行政监督制度、完善国家监督体系的内在要求，更好发挥财会监督在完善党和国家监督体系中的职能作用，要将财会监督放在国家监督体系的大格局下谋划部署。

二、胸怀“国之大者”，积极谋划财会监督新思路

财政部驻各地监管局作为专职从事财会监督的重要职能部门，如何围绕新时代财会监督新内涵，履职尽责，担当作为，成为新课题。浙江监管局紧密结合监管实际，进行积极地探索和实践，形成财会监督新思路，即“坚持一个原则、深化两个融合、围绕三个目标、构建四项机制、实现五个拓展”，确保财会监督方向更准、集成更强、辐射更广、震慑更大、效率更高。

（一）坚持党的领导这一“根本原则”，做到以政领财

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，坚决贯彻习近平总书记关于财会监督的系列指示批示精神，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，用实干实绩践行“两个维护”。牢固树立以政领财、以财辅政理念，将讲政治的要求贯穿财会监督全过程各方面。

（二）深化监督与管理“两融合”，做到重点突出

财会监督是财政管理的重要内容，是为实现财政管理目标而建立的一种约束机制。财会监督是财政管理有效性和管理目标得以实现的重要保障，而完善的财政管理体系又是有效的财会监督的基本条件，两者相辅相成、不可分割，必须有机融合、一体谋划推进。实践中，浙江监管局注重在大局大势下谋划部署试点工作，主动嵌入财政核心业务、积极参与财税改革、直接穿透财政运行。坚持寓监督于管理之中，深化监督和管理“两融合”，切实提升财政工作的主动性、精准性、有效性和及时性。

（三）紧扣“三个层面”监督目标，做到守土尽责

从微观、中观、宏观三个层面，发挥派驻优势，实现监督目标。微观层面，灵活运用多种监督方法，强化财经纪律执行，让中央财政对“最后一公里”的监督有为有力，形成震慑、树立权威，充分发挥“利剑”作用；中观层面，坚持“跳出财会问题看业务”，追本溯源，注重从区域管理、行业管理等更高层面，揭示问题，警示风险，督促规范，充分发挥“哨兵”作用；宏观层面，为财政部完善政策和管理服务，注重调研，收集情况，反映困难，提出建议，充分发挥“参谋”“探头”作用。

（四）建立联动监督“四项机制”，做到有机衔接

主动加强与地方财政、证监、国资、税务、银保监、人民银行、省注协等部门联动，深化协同监督，形成监督合力。

1、建立信息共享机制。综合运用联席会、通报会、文件抄送等方式，互通共享年度重点监督思路、重点监督内容、重大问题处理等，切实提升部门间工作的协调性，避免重复监督，提升监督效率。

2、建立线索移交机制。及时向主管部门移交重大问题线索，共享互认监督成果。确保各部门责任履行到位，主管部门不缺位、监督部门不越位。让监督不留“盲区”，又避免重复监督，切实减轻被监督对象的负担，共同维护行政执法的权威性。

3、建立重大事项会商机制。就日常监督中的重大事项，不定期会商，互通监督要情，共商监督对策，共谋监督重点，确保思想统一、重点突出、措施有力、资源节约。

4、建立联合督导机制。与各主管部门的日常监管融合，发挥各自优势，更好贯彻落实党中央的重大决策部署。针对热点难点重点问题，开展联合督导，共同规范财经秩序。

（五）着力推进“五个拓展”，做到提质增效

一在监督对象上，从单个被监督主体，拓展至地方党委政府及其部门、金融机构、中介机构、上市公司等系列相关单位，提升监督力度。

二在监督内容上，从会计信息质量监督，拓展至重大财税政策贯彻执行、债务管理、预算管理、资产管理、财政金融风险防控、国有资产管理、中介机构执业质量管理等财政管理其他领域，提升监督广度。

三在监督环节上，通过对经济业务的追溯，从反映经济运行结果的会计信息质量监督，拓展前移监督环节至经济业务管理决策过程的事前、事中环节，提升监督主动性。

四在监督方法上，从以检查为主的传统模式，向检查、调查、核查、问询、约谈、现场监督、案头分析、移送、通报等多种方式相结合的新模式拓展，提升监督效率。

五在监督手段上，积极融入数字化改革大潮，探索运用互联网+、大数据分析、人工智能等信息化手段，实现监督提质扩面。主动推进数据互联互通，努力消除“信息壁垒”。

三、积极探索实践，实现财会监督新成效

浙江监管局将财会监督试点工作中形成的新思路，贯穿财会监督试点实践中。强化系统思维，坚持问题导向，形成“以点切入、沿线拓展、面上规范”的全方位立体式财会监督新模式。以对某县级市国有资本运营有限公司（以下简称A公司）监督为例，具体实践如下。

（一）以点切入，注重“三准”

精准谋划部署开展财会监督的“小切口”，以对微观主体的会计信息质量监督为切入点，实施全方位监督，确保有限的监督力量，发挥最大的监督成效。

1、注重工作目标精准。紧紧围绕财税改革和浙江实际，精准谋划。在重点监督行业选择中，紧扣防范化解重大风险、深化国有企业改革、加快推进融资平台公司市场化转型、促进经济高质量发展等党中央重大决策部署，将多项政策聚焦的地方国有企业纳入重点监督范围。着力通过加强对地方国有企业的监督，推进国家重大决策部署的贯彻落实和浙江高质量发展建设共同富裕示范区。

2、注重检查选点精准。充分运用监管信息平台，对监管范围内的地方融资平台公司开展综合分析。通过比较地方国有企业资产规模、债务规模、资产负债率及债务增长率等指标，选择债务规模大且增长快、资产负债率高的1家地方融资平台公司（A公司）作为被检查对象。

3、注重检查重点精准。充分运用审计工作底稿，强化查前案头分析，确保现场检查高效精准。运用被审计单位及其环境底稿，了解企业基本情况和行业环境，完善查前信息收集。运用内部控制底稿，辅助判断企业治理架构、内部控制的有效性以及管理层是否存在舞弊的特殊风险，以此设计和实施针对重大错报风险采取的应对措施。运用实质性程序底稿，为检查二次处理提供便利，减轻对会计信息复核的工作量，并通过审计调整，发现企业会计处理存在的问题等。运用注册会计师与被审计单位沟通文档，了解被审计单位的治理层和管理层沟通审计中出现的重大事项等。

（二）沿线拓展，做到“两个到底”

从会计核算端，沿经济业务流，追溯业务决策至最前端，追溯资金流至最底端，实现“业务看到底、资金追到底”。通过“双层”穿透，确保问题查深查透查实查到位。

1、经营管理问题。如从A公司列支政府性投资项目安置房建设、土地整治等成本支出的检查中，通过对投资项目决策和信贷资金使用进行穿透，深入剖析政府为企业承担的项目融资进行担保行为经济业务的本质，从而锁定违规问题，开展监管。一是延伸地方党委政府、发改、财政、国资等部门，发现违规新增地方政府隐性债务，约谈相关部门负责人。二是延伸金融机构，核实其违规向政府发放贷款行为，启动对相关金融机构的现场监督，从银行端，系统整治违规新增地方政府隐性债务行为。

2、融资管理问题。一是针对A公司采用虚构票据违规获得贷款问题。延伸监督金融机构，调阅放贷资料，对其贷款管理是否到位开展监督。充分运用联动机制，与银保监互通共享监督要情，协同推进对金融机构放贷行为监督。二是针对贷款使用不规范等问题，如下属全资国有企业违规将取得的贷款，层层下拨至三级公司，出借给联合拍地的民营房企，用于缴纳土地出让金，违规将贷款流入房地产问题，约谈银行、银保监等部门，要求加强贷款监管。此外，就国有企业供款“托市”问题，要求财政、国土自查，核实土地出让金收入的真实性。

3、政府拨款问题。一是针对违规用公益性资产注资问题，延伸监督国资、财政部门，指出注资不合法、收入确认不谨慎等问题，进一步核查国有资产处置的规范性和财政收入的真实性。二是针对货币资金注资手续、资金来源不规范等问题，延伸国资部门，指出其出资管理人缺位问题，延伸财政部门，发现财政存在通过“往来款”下拨资金、补助文件语焉不详等问题，进行约谈提醒。

4、税费计缴问题。针对政府性业务往来未按规定计缴税费等问题，约谈税务部门，指出税收征管不严，要求其补征税款。

5、投资管理问题。如，针对投资业务无内控制度、投前决策无自主权、投中投后管理薄弱等问题，延伸国资、财政、政府机构（如管委会），约谈提醒国有资产损失风险；针对被投资的上市企业存在的表外业务会计处理不够谨慎的问题，约谈相关会计师事务所项目负责人，并为相关部门开展对上市公司和事务所实施重点监督提供线索。

6、审计报告问题。如针对资产确认不谨慎等问题，延伸对相关会计师事务所执业质量开展监督。对会计准则运用不准确等问题，问询该所负责人及签字注册会计师，并下发《监督函》，要求其整改规范。同时，对企业发债项目审计中发现的典型问题，召开中介机构专题座谈会，通报问题，提出从防范化解重大风险的政治高度，要求会计师事务所切实履行好“看门人”职责，释放从严监督信号。

（三）面上规范，做到“四到位”

检查共发现资产管理、融资管理、投资管理、财政拨款业务处理、政府补助会计核算、收入管理、合并业务、财务报表披露等共8个方面近40类问题，充分发挥财会监督“四两拨千斤”的乘数效应，系统整治区域财经秩序，促进区域平稳健康、可持续发展。在整改规范中，坚持“稳”字当头，抓主要矛盾、主要环节，坚持纠治并举，切实提升被查地区自我规范意识。

1、责任追究到位。约谈当地党委政府及相关部门单位，通报检查发现的问题。压实地方党委政府、行业主管部门职责，要求其注意防范风险，强化投资管理，规范政府债务管理。强化责任追究，对责任单位和责任人从严处罚，要求国有企业、中介机构、金融机构、政府部门等，按《预算法》《会计法》《税收征收管理法》等，处理责任单位及责任人。加强警示教育，提升自我规范意识。

2、问题整改到位。向地方政府制发《整改建议书》，由其牵头整改财会监督中发现的系列问题。系统揭示该区域发展中聚集的风险隐患，要求其量力而行、从严控制政府投资项目，不得超前投资，堆积政府债务风险。规范账务处理，根据准则制度，稳妥做好账务处理，调整相关会计科目及核算数据。

3、机制建设到位。注重从体制机制上查找问题根源，举一反三。督促建立国企年度融资计划报告机制，出台系列相关制度，推进内控体系建设。厘清政企边界，完善企业法人治理结构，强化部门职责分工，做到不越位、不缺位、不错位。

4、政策研究到位。要会“挑刺”，更会“拔刺”。注重从完善财政制度及财政管理的角度，对监督发现的典型性、苗头性及趋势性问题进行研究，收集反映基层第一手的信息资料，以及政策执行中遇到的问题困难等，着力从体制机制上，提出针对性的意见建议。

四、启示及思考

浙江监管局在财会监督试点工作中，不等不靠，主动作为，想在前、干在先，持之以恒推动财会监督试点工作，财会监督的影响力和成效实现新突破。总结浙江监管局财会监督试点工作，重在做到“四个坚持”。一是坚持党建引领。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立以政领财、以财辅政理念。只有始终把准政治方向，站稳人民立场，才能确保监督方向不偏、重心突出、高效有效。二是坚持系统思维。财政是国家治理的基础和重要支柱。财会监督反映的问题，涉及政府治理的方方面面。解决问题不能“头痛医头、脚痛医脚”，要治标更要治本，需发挥党委政府在维护财经秩序方面的领导作用，整合监督资源，编织监督“密网”。三是坚持问题导向。发现问题，始终是财会监督的着力点和落脚点。始终盯紧财政管理中的重点、难点、薄弱点开展监督，发现反映问题，切实发挥财会监督在国家监督体系中的基础性保障作用。四是坚持斗争精神。对重大违法违纪问题要紧抓不放，敢于监督，敢于“亮剑”。对体制机制问题要深挖细剖，不轻易放过每个重要问题线索。通过查处大要案，提升财会监督的威慑力和影响力，确保监管有为有位。

同时，加强财会监督，当前还需持续完善以下几个方面的工作：

一是信息化建设推进需持续“攻坚”。信息化建设是财政部门财会监督职能作用发挥的基础性、关键性工程，是解决监督信息欠缺、监督人员不足、与外部门协同不畅的关键因素，是重塑财政部门财会监督新模式、实现财政部门财会监督新飞跃的关键工程，也在很大程度上影响财会监督的威慑力。当前，亟需通过“揭榜挂帅”“赛马”等制度，在政府治理水平和信息化管理基础均较好的地区，先试先行推进改革。

二是财会监督领域制度体系需持续完善。坚持“废、改、立”并举，近几年来，财会监督领域的制度体系持续完善，为财会监督工作明确了方向、重点，提供了有力的制度保障。在不断出台新制度的同时，要加强对旧制度的梳理评估，及时或废或改，确保财会监督政策体系的科学性、规范性，确保相关制度政策前后、上下一致性和合规性。

三是需更深更广地理解财会监督的内涵。深刻认识新形势下财会监督的内涵，要以财政是国家治理的基础和重要支柱的历史新定位，认识财会监督的职能作用。特别是要统一财政系统内部对财会监督内涵的认识，发挥好财政部门监督职能，协同好财政系统内部专职监督机构与日常管理机构力量。

四是需持续发现并堵住财会监督“盲区”。会计师事务所、评估机构跨省执业越来越多，特别是高风险项目，需加强中介机构跨区域执业监管。但分所执业监督为“属人原则”，即由资格证发放地的财政部门实施就地监督，项目所在地的财政部门往往囿于职能范围，难以开展就地监管。采用“属人”与“属地”相结合的模式，赋予项目所在地监督局对所在地项目实施就地监督权，实行异地执业项目的“双重管理”很有必要。

五是财会监督需体现地域特点。财会监督外延较宽，但财政部门财会监督的力量有限。因此，要将“好钢使在刀刃上”，谋划部署财会监督工作应体现地域特点，强化所在地财政管理风险的评估，科学部署重点监督内容、重点监督对象等，做到有的放矢。