以系统观念强化地方政府专项债券监管探讨

●金珧汉

近年来，地方政府专项债券在增加有效投资、稳定总需求、补齐基础设施短板、改善公共服务、促进经济平稳运行等方面发挥了有效作用，达到了预期政策目标。随着我国进入新发展阶段，全面深化改革向纵深推进，以系统观念审视，地方政府专项债券作为国家宏观调控的一项重要政策工具，在发行、使用、监管等环节亟须加强政策制度联动和衔接配套，以形成综合性、长期性的政策效应。

一、地方政府专项债券发行使用监管具有系统性

国家治理是一整套国家治理活动涉及各领域体制机制紧密相连、相互协调的体系。因此，国家治理活动具有系统性。财政是国家治理的基础和重要支柱。财政职能的履行覆盖到所有政府职能，并由此影响到国家治理的各个领域。因而，财政活动也具有系统性。财政的地位以及财政履行职能覆盖的全面性、系统性，决定了地方政府专项债券发行使用监管具有系统性。

地方政府专项债券发行使用监管作为财政履行职能的一项具体内容，理应服务于国家治理，必须遵循系统性观念。通过专项债券的发行、管理、使用，牵引着政府与市场、政府与社会、中央与地方等关系的系统调整。这些关系的系统调整，又使专项债券同步承载着财政体制甚至是国家治理体系的同步调整变化，具有系统性。

二、地方政府专项债券监管的多维度审视

（一）监管认识缺乏系统性思维

目前在地方上部分人仅仅将专项债券单纯理解为政府投资项目的融资手段，在监管时忽略了其政策职能的发挥，存在认识上的单一性。部分人将专项债券片面理解为一项短期政策，在监管时忽略了其长期作用的发挥，存在认识上的短视现象。此外，还有部分人仅从财政角度去认识专项债券，在监管时忽略了其综合作用的发挥。

（二）监管定位缺乏系统性

部分地方将专项债券定位于为政府投资项目融资，监管时更注重于资金监管，忽视了其政策调节作用发挥情况的监管；部分地方基于政府专项债券融资方式的单一定位，在实际中过分追求专项债券量以及相应带来投资的扩大，监管时更注重于资金使用合规，忽略了其政策综合绩效提升的监管；部分地方基于单纯扩大政府专项债券融资规模和投资规模的定位，在实际中过分追求专项债券管理使用的眼前利益和短期效果，监管时忽略了长远利益的追求和长期绩效的提升。

（三）与各类监管协调配合缺乏系统性

1、与金融监管联动不足。2019年6月，国家出台了专项债券项目配套融资的有关政策，意图是加强财政与金融政策的协同配合。从实际落地来看，部分地方政府在专项债券项目融资中依赖思想较重，对符合条件的项目向金融机构市场化融资积极性并不高，对政府专项债券则存在能多发行就尽量满额发行的情况，产生了一定的负面效应。一是专项债券的引导作用发挥不足。对符合条件的项目同步利用金融机构市场化融资跟进，有利于在相同规模的专项债券下扩大有效投资。过于单一依赖专项债券，不利于发挥专项债券的引导作用。二是挤占专项债券的有效利用空间。目前国家对地方政府债务实行限额管理，对专项债券采用额度管控，如何在有限的专项债券额度内发挥出最大的效应，需要将专项债券的引导作用发挥出来，对不同类型的项目采用融资模式的最优搭配，这样对内外资源的利用效果才会最大化。否则，符合市场化融资条件的项目过多使用专项债券，将会挤占专项债券的有限空间，使其他项目无法启动实施，不能最优化地扩大有效投资。三是产生挤出效应。符合市场化融资条件的项目过多使用专项债券，对当地金融资源的优化配置、金融生态环境的营造、金融业的良性发展都会产生程度不同的挤出效应。

2、与投资监管联动不足。基于前述单纯扩大融资规模的定位，部分地方在争取专项债券时，申报项目仅考虑了专项债券的政策导向，未能有效地与当地投资政策导向、已有项目储备充分结合起来，致使专项债券争取到位后，个别项目因投资导向、手续办理等方面的问题实施缓慢，存在“资金等项目”现象，还有个别项目因政策衔接不到位无法启动实施，存在“项目等资金”现象。

3、与产业政策监管联动不足。专项债券支持的产业发展项目，应与当地产业政策、产业规划、市场容量、规模化效应等充分结合，一方面保证产业发展效益和后劲，另一方面保证专项债券的还本付息。但在实际中，部分地方片面争额度、争规模，使个别产业项目脱离产业规划，没有充分考虑产业长期的良性发展，存在多头申报建设，短期内看有一点效益，但长期看存在产能过剩的隐忧，既不符合供给侧结构性改革的要求，也为专项债券的还本付息埋下了隐患。

4、与区域政策监管联动不足。目前，一般以地级市为单位分配、申报专项债券额度。由于传统思维、工作惯性等方面原因的影响，部分地方依然是县域各自为政申报专项债券支持的产业发展项目，市级层面行政性分配、决策在市域范围内没有进行统筹规划和综合平衡。这种模式下，县域在申报时一味迎合政策支持导向，没有考虑县域的资源禀赋、比较优势、特色产业，有可能导致一哄而上，形成县域经济的同质化竞争。

5、国资国企监管联动不足。按照国家推动国有资本布局优化和结构调整的要求，地方国有企业应聚焦主责主业，提高竞争力。专项债券支持的产业发展项目应以支持地方国有企业做强做优做精为目标，开展专业化整合，实现规模化效应。部分地方出于方方面面的考虑，将同类产业化项目配置到同级不同的国有企业实施，这样做不利于充分发挥国有企业龙头作用，形成规模化效应，实现国有企业间的错位发展，反而有可能造成国有企业间的恶性竞争。

（四）监管环节衔接缺乏系统性

在事前监管环节，个别地方存在短期行为，为了片面地争取专项债券，前期工作不系统，论证不充分，工作质量不高，给项目实施埋下了隐患，导致“资金等项目”情况的发生。在事中监管环节，部分专项债券项目在进入实施后，过程管理缺乏系统谋划，环节衔接不畅，导致项目实施进度缓慢，资金到位后存在阶段性闲置的情况。在事后跟踪监管环节，个别地方片面追求一时投资的扩大，对项目运行缺乏系统谋划，一定程度上存在“重建设、轻运营”“重发行、轻管理”的情况，全过程跟踪监管不到位，为后续专项债券还本付息埋下了隐患。

（五）监管责任体系缺乏系统性

1、政府层级之间监管责任不完整。目前，对地方政府债务偿债责任，一般都实行上级政府不救助原则。在实际中有三种情况值得关注：一是对上级政府特别是中央政府仍抱有救助幻想。部分地方认为，专项债券是特定时期推出的特殊政策，后续无法还本付息时，上级政府一定会出台化解之策。二是受官员任期制的影响，部分地方过多考虑争取发行额度上项目，而对后续还本付息的事情考虑很少或根本不考虑。三是对一些跨区域的专项债券项目，由于其外部性，相应偿债责任从制度设计到具体落实尚不十分清晰。

2、项目实施单位自我监督责任不清晰。当前政府与项目实施单位之间的责任不清晰，界定难度大。特别是对一些地方国有企业承接的专项债券项目，责任不清的负面效应显而易见。

（1）对项目后续的运营管理动力不足。一些地方国有企业认为，地方政府专项债务后续能否还本付息是政府的事情，与企业没有直接关联，因此对提高项目的运营管理绩效内在动力不足。

（2）专项债券对应资产权属难以准确界定，为后续管理带来难度。按照规定，专项债券项目对应资产不得为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保；但专项债券对应资产权属如何界定和管理，必须以责任清晰为前提和基础。

3、债券持有人外部监督约束性不强。目前，市县级政府专项债券，依法由省级政府代为发行、转贷市县使用。具体发行时，可以单一项目发行，但更多是集合发行。在提升发行效率的同时，所带来的问题是债券持有人与债券资金使用人之间的责任可能不是一一对应的，债券资金的监督更多是财政上下级之间的监督，弱化了债券资金使用人对债券持有人的责任，缺乏债券持有人对债券资金使用人直接的约束。

4、第三方机构专业监督质量不高。目前，专项债券管理使用中的第三方机构更多强调了受托责任，更多体现对委托人负责，而对债券市场良性发展的社会责任强调不够，对社会公众负责不够。

（六）监管手段联动缺乏系统性

1、预算监管与发展规划联动不够。专项债券预算没有完全以规划为引领，在保持当地发展战略的连续性和稳定性，优化公共资源配置中缺乏系统观念。

2、中期财政规划监管与三年滚动投资计划联动不足。部分地方三年滚动投资计划与中期财政规划衔接不足，致使财政预算对投资计划的保障、投资计划对财政预算的支撑作用没有很好发挥出来。

3、年度预算监管与中期财政规划联动不足。部分专项债券年度财政预算没有在中期财政规划框架下进行，中期财政规划对年度财政预算编制的约束弱化。

4、项目资本金监管与项目融资管理联动不足。虽然当前政策允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，但在实际落实中如何有效运用这一政策做好项目融资，联动发挥作用依然不足。

（七）监管知识储备和人力资源供给缺乏系统性

在地方决策层面，立足于区域发展，着眼于长远发展，进行专项债券管理使用决策还有欠缺。在地方执行层，围绕服务大局，破除惯性思维，消除部门利益，执行好专项债券管理使用决策仍有欠缺。在地方操作层面，项目融资工作缺乏总体筹划，提高资金使用效率，降低综合融资成本方面明显不足。在智力支撑层面，部分专项债券管理使用中缺少懂财政、金融、法律、项目、企业管理等方面知识的复核型专业化人才；同时，外部第三方机构受执业环境、执业水平、职业能力等限制，提供服务的质量参差不齐。

三、系统完善专项债券发行使用监管机制的思考

（一）系统提升专项债券发行使用监管定位

1、专项债券发行使用监管为国家治理服务。财政是国家治理的基础和重要支柱。专项债券作为财政履行职能的手段之一，体现着国家治理方式的改变，理应上升到国家治理层面，服务于国家治理。专项债券发行使用监管机制的完善需要拓展视野，高起点、高标准予以推进，以发挥更大的作用。

3、专项债券发行使用监管不仅有利于地方政府举债融资机制的健全完善，更是关联领域、层次改革的系统推进。系统完善专项债券发行使用监管机制，既有利于进一步健全地方政府举债融资机制，保障重点领域合理融资需求，又有利于牵引投资、产业、金融等方面体制机制变革，有效实施政策“组合拳”，更好发挥专项债券的引导作用。

4、专项债券发行使用监管要常态化、长效化。专项债券政策的推出，有其特定的宏观背景，也有其阶段性任务，但并不表明这项政策是一时之需。而要用系统观念去认识，从2014年新修订《中华人民共和国预算法》和加强地方政府债务管理，到2016年深化投融资体制改革，再到2017年全国金融工作会议召开和党的十九大提出坚决打好防范化解重大风险，以及2020年提出完善宏观调控跨周期设计和调节等方面贯通去审视，专项债券应是一项长期之策，在国家治理中承担着重要任务。虽然在不同宏观经济形势背景下，专项债券的规模和力度适时变化，但并不能改变其长期制度安排的本质，同时恰恰证明其在宏观调控跨周期设计和调节中发挥着重要的作用，相应地专项债券发行使用监管要常态化、长效化。

（二）系统集成专项债券发行使用监管关联制度

1、系统完善制度设计，堵塞制度漏洞。对专项债券政策推行以来的情况进行认真梳理，针对运行中的不足、层级之间的衔接不顺、方方面面的配套不够等问题，加强各项政策的互动、各项改革的协调推进，使各项制度有机融合，进一步提升政策的整体效能。

2、系统加强制度执行，提升制度实效。健全专项债券制度联动执行机制，强化对执行的联动监督，确保制度执行协调配套、相互促进。定期或不定期开展综合绩效评估，及时发现制度执行中存在的问题，跟进完善联动执行机制，确保制度执行取得实效。

（三）系统完善专项债券发行使用监管顶层设计

1、完善专项债券额度管理方式，从源头上加强专项债券发行使用监管。为了更好发挥发展规划引领作用，使专项债券政策与发展规划协调协同，促进专项债券额度管理由年度性管理、行政性分配、项目化审核逐步向期间性管理、因素法分配、时度效综合审核转变。

（1）逐步实现专项债券额度期间性管理，与发展规划相衔接，纳入中期财政规划管理，有利于稳定地方预期，促使地方将工作精力更多放在长远规划上，对未来几年专项债券项目进行统筹安排，提高专项债券项目规划的长远性和可持续性，防止短期行为。实行额度期间性管理，与中期财政规划管理衔接，可以根据宏观形势变化需要，实行逐年更新滚动管理，在年度内也可以适度进行弹性、灵活、适应性管理。

（2）逐步实现专项债券额度因素法分配，综合考虑各地区公共服务均等化、现实公共服务需要、财政现状、未来承受能力、风险防控、绩效状况、市场需求等诸多因素，有利于加强中央和省级的宏观调控，有利于地区间的公平，促进区域协调发展，有利于防范廉政风险，促使地方将工作重点更多放在政策落地见效上。

（3）逐步实现专项债券额度分配时的时度效综合审核，有利于通过提升层级监督的前置实效，优化省级层面“放管服”改革，通过更多审核区域、产业、综合效益、长远利益等方面的情况，促使县域经济的错位发展、产业良性长效发展，提升专项债券政策的时度效。

海南省东方市非常适宜反季节瓜果蔬菜的生长。东方市政府利用当地得天独厚的地理气候环境优势，2018年冬季全市计划种植反季瓜菜26万亩，现已种植将近11万亩，部分瓜菜目前已进入采收期。

2、完善市场机制，硬化外部约束，优化专项债券发行使用监管环境。完善专项债券资金管理，在有效发挥政府层级间、平行横向监督机制的同时，还应有效发挥市场机制作用，形成外部约束和倒逼效应。

（1）注重发挥市场在专项债券全流程中的作用。在发行阶段，通过利率市场化决定、销售市场化运行，倒逼地方政府注重债券项目的科学合理决策。在存续阶段，通过畅通渠道，提高参与率，加强信息披露。在提高发行及管理效率的前提下，强化地方政府对债券持有人的责任和义务，更多发挥债券持有人的直接监督作用，畅通债券流通，倒逼地方政府注重提高项目运营管理绩效，确保债券用得好。在退出阶段，加强综合信息披露和绩效评估，倒逼地方政府注重提高整体信用环境，确保债券按期还本付息。

（2）注重发挥市场力量监督专项债券参与主体。加强地方政府债券信用评级，将其纳入城市信用监测评价，倒逼地方政府注重加强专项债券信用管理。加强市场对第三方机构的监督，强化市场约束和市场惩戒，倒逼第三方机构提高执业质量，强化第三方机构对投资者、对市场、对社会公众的责任。加强市场对地方政府债券项目承接主体的监督，对承接主体为国有企业的，严格以市场契约约束其承接行为，压实其承接责任，接受市场监督，倒逼其认真履行承接责任，提高建设和运用绩效。

（四）系统夯实专项债券资金管理使用基础工作

1、发挥规划引领作用。坚持规划定方向、专项债券资金作保障，形成政策协调和工作协同机制。健全年度专项债券计划落实发展规划机制，保障规划顺利实施。

2、加强项目储备。以规划为引领，立足于地方实际，按照国家政策导向，加强专项债券项目储备，完善并动态调整项目储备库。

3、加强项目统筹筛选和综合平衡。立足于市域范围，加强市级层面的统筹筛选，防止县域间产业的同质化。立足于市场需求和容量，加强对相关产业产能单体规模和总体规模的总体调控，防止产能过剩和布局的“碎片化”。立足于国有资本的布局优化，加强对国有企业承接项目的审核，防止重复布局。

4、加强事前监管和风险防范。探索开展专项债券项目筹资方案中财政承受能力评估，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。探索开展专项债券项目行业和领域均衡性评价，平衡不同行业和领域专项债券项目，防止风险过于集中某一行业和领域。

（五）系统构建专项债券资金全链条监管机制

1、实行全过程咨询服务，提高全链条监管专业化水平。推进专项债券项目投资决策综合性咨询，提高决策效率和专业化、科学化水平。推进专项债券项目实施全过程咨询，提高项目实施质量。

2、加强融资全流程筹划，提高全链条监管精准化水平。着眼于专项债券项目筹资、投资、使用、管理、偿还（退出）全流程系统谋划，为资金高效使用奠定坚实的基础。健全“资金跟项目走”机制，均衡专项债券发行时间安排，加快使用进度，及早发挥使用效益。

3、加强全方位信息互通和共享，提高全链条监管信息化水平。发挥信息共享平台的作用，实现项目从立项、审批、实施、监管、验收等全方位的信息共享和利用。

4、加强全过程成本监管，提高全链条监管绩效化水平。严格控制发行成本，对专项债券资金管理应有别于预算资金管理，在确保资金安全的前提下，允许和鼓励通过加强资金持有环节的统筹管理，增加资金运营收入，降低资金持有综合成本。加强运营成本控制，畅通运营成本外部监审渠道，建立运营成本与运营绩效挂钩机制，防止运营主体侵害社会公众和债券持有人利益。

5、加快形成资产跟踪监管。专项管理专项债券项目对应资产，对承接主体为国有企业的，强化其受托管理责任，确保资产保值增值，与其自有资产建立隔离墙制度，严禁为企业融资提供任何形式的担保。

6、强化事中事后动态监控。建立健全专项债券项目全生命周期的动态评估制度，与绩效评价相衔接，将风险防范列为重要评价内容。在动态评估的基础上，建立健全风险定期研判、预警机制，完善应急处置预案。在压实专项债券项目承接主体运营责任，有效防范道德风险的前提下，与预算稳定调节基金制度相衔接，考虑专项债券项目实施后的外溢效应及对财源培育等产生的影响，统筹建立偿债准备金，以增加风险应对措施。

7、探索建立健全共同财政事权的风险共担机制。当前一些地级市专项债券项目涉及市县的共同财政事权。为提高此类项目的管理运作效率，一般由市级实行统借统还、统一运营。此类项目具有受益的外部性和效应的外溢性，但按照省直管县下财政改革要求，在县域产生的外溢效应财政收入，市级财政并不分享。在此类项目按规划达到运营目标，能够还本付息的情况下，对市级财政不会产生影响。当运营目标不达标时，风险将集中在市级凸显，而相应风险共担机制不建立，事权、支出责任和财力则不相适应。为此，地方政府专项债券管理要与省直管县下财政改革、财政事权和支出责任划分改革相衔接，此类项目应允许在市与县之间建立风险共担机制，防止风险过于集中市级。

（六）系统健全专项债券长效保障机制

一方面，加强人才队伍建设和智力支撑体系建设。加强专项债券专业人才队伍建设，加大业务培训力度，进一步提高基层工作人员服务和管理能力。健全完善培养选拔机制，多渠道拓宽专项债券管理人才来源，加强专业化、职业化队伍建设。探索建立政府金融顾问制度，健全专业金融服务体系，以满足地方政府的核心业务需求为目标，促进落实各项施政规划，提高地方政府投融资决策的科学化、专业化、民主化、法治化水平。

另一方面，鼓励工作创新和担当作为。坚持“三个区分开来”，坚决反对对政策的机械执行，鼓励富有创新的执行措施，打破固有政策限制，引导地方政府各级干部敢于负责、勇于担当，努力追求落实的最佳效果。加强与纪检、监察、审计等监督部门的积极配合，提升监督精准度，促进专项债券监管取得实效。