加强地方政府新增专项债券监管的实践与建议

●宁 菁

近期，财政部贵州监管局调研发现，新增地方政府专项债券自发行以来，为贵州省交通、市政、保障性住房和产业园区等各类基础设施建设，以及生态环保、乡村振兴、医疗卫生和民生工程等重点领域提供了不可缺少的资金保障，产生了较好的社会效益，对国民经济跨周期调节发挥了重要作用。新增地方政府专项债券在加快推进项目开工建设方面取得一定成效，产生了较好的经济社会效益，但在使用管理中仍然存在项目立项审批把关不严、项目前期准备不足、项目实施和管理不规范、项目收益自求平衡难、资金挪用、通过预付款方式提高资金拨付率以完成考核、项目后续配套融资缺口大、“钱等项目”、项目收入管理堪忧等问题，亟须引起重视。对此，建议进一步加强专项债券管理，规范专项债券使用，提高专项债券效益，强化专项债券监管。

一、强化地方政府新增专项债券监管的主要做法

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步加强地方政府新增专项债券项目资金绩效管理，提高地方政府新增专项债券资金使用效益，财政部贵州监管局通过实行台账管理、拓展现场+非现场的专项债监管机制、督促整改落实等方式，不断完善信息化手段，对贵州省新增专项债券资金管理使用、项目推进情况等实行常态化穿透式监测，实现对专项债券项目全周期、常态化风险监控，夯实法定债券管理基础，防范法定债券风险。

（一）实行台账管理，进行大数据分析

设计一套信息完整、逻辑清晰、易填易懂的表格，动态收集专项债券项目前期准备、资金拨付、工程进度等关键信息，逐笔逐项填列和核实数据，建立并完善资金使用及项目建设台账，做到各项数据信息可追溯、可复核、可检验。同时，通过电话、函询等方式，对贵州省已发行专项债券项目推进和资金使用情况进行实时分析，对推进不理想的项目进行动态提示，促进专项债券资金发挥效益，尽快形成有效的实物工作量。

（二）拓展现场+非现场的专项债监管机制，开展穿透式监测

不断提高监测数据的完整性、准确性，对数据分析有疑点的项目，要求报送资料进行核查，并同步跟进拟发行的新增专项债券项目发行额度及申报相关情况；对资料送审有问题的项目开展实地核查，发挥实地核查监管直观、高效、迅速的优势，准确掌握专项债券资金到了项目单位之后的使用情况，以及项目建设进度、运营管理等情况，第一时间发现问题并及时纠正，夯实专项债券全生命周期管理基础。

（三）坚持问题导向，督促整改落实

秉持“监管、服务、调研”三位一体原则，坚持问题导向，创新监管方法，联合贵州省财政厅对全省新增专项债券资金管理使用情况开展核查。对核查中发现的部分地区专项债券资金拨付不及时、未按规定调整使用专项债券资金、项目推进缓慢等问题，要求立行立改，并持续跟踪问题的整改落实情况。同时，根据核查发现的典型问题，组织全省财政系统开展自查，并做好业务指导，将“回头看”和“常谈心”结合，督促相关地区管好用好新增专项债券资金。

二、地方政府新增专项债券监管的现实困难

（一）项目立项审批把关不严

部分地区为了争项目、争资金，不切实际打捆包装项目，批复立项的项目实质无对应建设内容，甚至把已完工项目纳入建设内容申报，项目批复金额脱离实际需求，产生“钓鱼工程”，为挤占挪用专项债券资金预留空间。一是项目总投资核定不严格，建设内容与实际不尽相符。例如，某县以中心城区公共停车场建设项目申报新增专项债券，拟新建路面停车位，立项批复建设内容包含土建工程、充电桩及智能管理设施设备、标示标牌、供排水、供电管网、绿化、亮化等附属设施，相当部分建设内容与停车场无直接关系，且土建工程占总投资的82%，明显虚高。二是部分地区用已完工项目申报专项债券，影响专项债券资金对当期经济拉动效果。如某县以城镇污水处理二期工程申报新增专项债券，项目立项批复新建污水处理厂3座，但其中2座拟新建的污水处理厂在申报新增专项债券时已完工。三是个别地区过度包装项目，提高专项债项目申报成功率。如某县以老旧小区改造配套基础设施项目申报新增专项债券，该项目虽冠以“老旧小区改造”名称，但一方面未纳入全省当年老旧小区改造计划，另一方面实际建设内容全部为新建改造市政道路、城区河道治理、城市综合管网建设等，未涉及老旧小区改造，实质是蹭老旧小区热点，以“老旧小区改造”之名行“市政建设”之实。

（二）项目前期准备不足

部分项目前期准备工作不充分，符合专项债券条件的项目储备不足。一是部分项目由于前期调研认证工作不充分，在专项债券资金下达后，迟迟未能开工，无法产生实物工作量，后续不得不申请启动项目调整程序将专项债券资金用于其他项目。二是部分专项债项目未达到项目推进要求，在收到资金后便立即启动开工建设，但实际项目不同程度存在前期手续不齐全情况，如无施工许可证、缺少立项或可研批复等。

（三）项目实施和管理不规范

在项目的实施和管理方面，存在部分专项债项目虚增工程进度，个别项目验收滞后，完工数月未进行主体验收，部分项目先施工后补招投标手续等问题。例如，某县的艺术中心建设项目，建设单位和监理单位确认的进度资料中显示项目基础部分、主体结构、装修工程、安装工程已完工，但建设单位提供的监理月报、分部隐蔽验收记录显示，该工程在上述进度款确认时还处于主体结构施工状态。

（四）项目收益自求平衡难

部分地区为成功申报专项债券资金支持，融资收益自求平衡方案对收益分析过于理想化，弱化了项目预期收益可能出现的风险应对措施，还本付息资金来源不稳定。部分地方政府利用专项债“快发快用”的政策导向，以过度包装的方式虚增专项债项目收入：一是在项目包装过程中加入商住用地，用土地出让收益使项目自求平衡，如部分棚户区改造类项目搭配土地实现收益平衡，某县棚户区改造项目收入来源为商铺出租、停车收费、物管费收入和腾出地块的出让收益，其中腾出地块的出让收入占项目总收入超过80%；二是给收益不足项目以预测的形式增加收益，如停车场的收益测算中，停车场的车位预计使用率普遍畸高，某县停车场测算收益时车位的使用几乎达到满负荷状态；三是为没有收益的公益性项目“创造”收益，如在测算项目收益时，让一级公路收费、公益性的市政公园卖门票等，某县的路网停车场项目测算收益时将管线租赁收入和体育公园收入等与停车场无关的收益纳入测算范围；四是用“公司收入+项目收益”覆盖专项债本息，部分项目业主单位是政府平台公司，其收入报表可根据需求进行“技术手段”处理，以满足项目收益自求平衡。

（五）资金挪用情况依然存在

部分地区平台公司的公司债、非标产品等债务体量较大，为维护区域信用环境和社会稳定，存在统筹新增专项债券资金用于保障公司债刚性兑付和特殊时间节点非标产品、拖欠工程款支付等情况。如某市平台公司在年末需兑付公司债体量较大，资金周转出现临时困难，统筹当年到位的专项债券资金用于到期公司债的还本付息。

（六）通过预付款方式提高资金拨付率以完成考核

个别地区在项目达不到支付条件的情况下，为了完成上级对专项债券资金支付进度的考核目标，超额支付预付款以达到资金支付进度，实际对应项目尚未形成相应的实物工作量。专项债券资金以预付款形式支付至施工单位，虽然以形式合法的方式完成了对资金拨付率的考核，但使资金安全存在一定风险。

（七）专项债券资金被用于支付土地类费用，后续配套融资缺口大

专项债券资金用于前期土地类费用，会导致专项债项目不能快速形成实物工作量，影响专项债券政策效应的有效传导和稳投资效用的发挥。一是新增专项债资金无法在当期形成实物工作量，影响债券资金杠杆效应的发挥；二是部分基层政府部门在申报专项债项目时严重依赖专项债券资金解决地方匹配资金，当部分专项债券资金被用于项目前期土地类费用后，一旦后续资金申报受阻，将导致项目后续建设资金短缺，从而引发停建、缓建等一系列问题，容易形成半拉子工程；三是专项债券资金进入土地市场后，在增加地方政府性基金收入的同时，会造成区域土地市场繁荣假象，导致对区域土地市场的宏观误判。例如，如某市中医药服务体系建设项目将获得的大部分专项债券资金用于支付土地报批预缴、征地安置等项目前期土地类费用，支付土地类费用之后将近一年，该项目仍未能形成实物工作量。

（八）存在“钱等项目”的情况

个别新增专项债项目在收到资金的当月就将专项债券资金存为3个月定期存款，个别以前年度项目甚至将结余专项债券资金存为1年期定期存款。此类项目，资金拨付进度较慢，实际资金需求不迫切，容易造成资金沉淀。让“项目等钱”的专项债项目演变成“钱等项目”，影响了专项债券资金使用效益，也削弱了专项债对投资增长的托举作用。

（九）项目收入管理堪忧

从2017年项目收益专项债券发行至今，专项债支持项目实际产生的收益较少，暂无项目公开披露专项债对应的政府性基金收入或专项收入情况，亦未系统建立项目单位按时将专项债项目对应的政府性基金收入、专项收入足额缴入国库的相关机制。专项债还本付息基本上是由地方政府统筹资金解决而不是靠项目收益覆盖。

三、新增专项债券资金监管困境分析

新增专项债券资金的使用管理存在上述困境，有项目申报准备时间短、地方政府亟需新的融资渠道等客观原因，但主要原因还在于地方政府立项审核不严、缺乏中长期规划、责任意识淡薄、发行管理机制不够健全等。

（一）项目审批把关不严导致政府投资效益不高

部分地方政府对项目前期工作重视不够，在项目立项决策阶段，项目审批部门没有充分论证项目建设必要性、建设规模、可行性和投资的匹配性，存在“盲目决策、乱上项目”现象，出现项目低效重复建设、资金链断裂等问题，降低了专项债券的使用效率。此外，部分地方政府的项目立项审批部门虽然批复了项目建议书或可行性研究报告，但没有对各分部工程、分项工程投资额进行充分的研究论证，项目建设成本考虑不周全，对设计方案、投资估算带来较大影响。对于部分重点建设、时间紧迫的投资项目，执行的是简单审批程序，项目论证和批复流于形式，其总投资金额随意性较大、毛估匡算，甚至存在千方百计虚增投资规模，批复的项目总投资远超建设实际所需，预留宽松投资额度申请专项债券资金的情况。

（二）地方政府专项债券项目缺乏中长期规划和主体责任意识

一些地方政府和相关部门对专项债券资金的使用管理缺乏前瞻性、系统性和可持续性的考虑，对符合专项债发行需求的有收益型公益类项目缺乏充足完备的储备项目库。同时，专项债由省级政府代发，市县级地方政府在申报专项债项目获批后，直接获得由省级政府转贷、拨付的资金，导致市县级地方政府的主体责任意识弱化，债务风险向省级政府集聚。

（三）专项债券发行管理机制尚不健全

在经济下行压力加大的宏观环境下，专项债已成为逆周期调节经济的重要工具，专项债的申报、发行、使用也越来越“急”，渐呈急功近利之势。一些地方政府和相关部门存在出具会议纪要或相关政府部门红头文件为项目的可研、立项、变更等提供便利，让项目单位自编收益来实现收益自求平衡，或寻求第三方机构帮助，“做”出整套精心包装的专项债券项目资料。

四、加强地方政府专项债券监管的建议

加强专项债券资金的使用管理，需进一步强化地方政府债券“借、用、管、还”全流程管理，防止专项债使用泛化，切实发挥好专项债券资金聚焦经济社会发展短板领域的投资带动作用。

（一）增强理念，健全机制，加强专项债券管理

一是进一步增强地方政府债务风险意识和“终身负责”理念。让地方政府严格根据区域内的财政收入情况、政府负债情况和储备项目情况进行决策，做好长远规划，既让申报的专项债项目具备可持续发展条件，也让地方政府对专项债券的需求适当降温。二是进一步加强政府投资效益评估机制。投资要更加注重质量效益，算好经济效益账、社会效益账、投入产出账，坚决杜绝不计成本、不讲效益的行为，树立“花钱必问效、无效必问责”的鲜明导向。在审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及有关部门审批施工图预算时，要坚持“先评估后决策”的原则，应采取委托中介机构评估、专家评议等方式，对项目投入的经济性进行客观、公正地论证评估，提高审批的科学性和精准性。

（二）加快进度，明确范围，规范专项债券使用

一是加快在建、新开工项目的建设和专项债券资金拨付进度。可以比照直达资金相关要求，保留必要的请示审批流程，简化专项债券资金拨付手续，并让专项债券资金向手续完备、亟需资金的项目倾斜，不“撒胡椒面”，充分发挥专项债券资金扩大有效投资、稳住经济基本盘、加强重点领域建设的积极作用。二是明确专项债券资金的使用范围。要求项目严格按工程建设进度拨付使用债券资金，既要抓工期、赶进度，更要保质量、保安全，并将典型的正面清单及负面清单项目以制度或文件形式进行详细宣讲，让地方政府在使用专项债券资金时有章可循、有制可依。

（三）做实储备，注重收益，提高专项债券效益

一是做深做实项目储备，提高项目质量。深化债券项目遴选机制，对项目未来产生的收益和风险进行客观严格评估，项目储备和申报切忌“一哄而上”“萝卜快了不洗泥”。让专项债券支持的重点主要体现在聚焦短板领域、重点方向和重点项目，特别是要求地方储备项目应当属于经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的实体政府投资项目，力争专项债项目实物工作量取得预期效果。二是提高效能，注重项目收益。专项债券资金的使用管理应注重提质增效，要用于有收益的项目建设，强化管理、完善流程、提升效益，充分发挥信用评级、信息披露、市场化定价等市场机制激励约束作用，利用市场机制的资源配置作用，切实加强专项债券资金使用和项目实施情况监控。

（四）实时监控，严肃问责，强化专项债券监管

一是实时监控专项债项目实施和收益情况。为防止专项债项目形成“半拉子”项目和烂尾工程，应持续监控专项债券资金到位和项目推进情况。建议要加强专项债项目资金来源及项目前期准备情况的审核，确保项目能快速落地见效，形成实物工作量，对批准入库发行债券的项目要尽量保障全过程项目资金的使用，进一步完善配套资金保障措施，鼓励和引导金融机构积极提供配套融资支持，让项目能产生收益。二是严肃查处和问责违法违规问题。加大对专项债券资金事前和事中监督管理力度，将监管嵌入专项债券发行使用全过程。对审批部门未按规定核定政府投资项目投资概算，或对不符合规定的政府投资项目予以批准的，按照“谁审批，谁负责”原则予以严肃问责；对使用管理较好的地区，适度增加专项债额度和转移支付资金支持力度；对于使用管理较差甚至有违法违规行为的地区，适当调减专项债额度并追回违规使用的资金。