“双碳”目标下促进新能源产业发展的财政政策研究

●魏吉华 肖 青

一、引言及文献综述

“双碳”目标是习近平总书记在第75 届联合国大会上提出的战略目标，指的是中国将力争于2030 年前达到碳排放峰值， 于2060 年前实现碳中和。 对我国而言，这些目标的提出，既是一种国际责任与自觉担当， 也是一项艰巨任务和严峻挑战。 较之于传统的不可再生能源，新能源具有清洁、高效和可持续等优势， 大力发展以光伏发电和风力发电为主体的新能源产业是推动现代能源体系向着安全高效、低碳清洁方向发展， 有效推进碳减排工作进展和实现“双碳”目标的重大举措。近年来，我国新能源产业在国家财政政策的不断引导下发展迅速， 取得了一定的成效， 但仍有着诸多问题亟待解决。为此，在促进新能源产业可持续发展的过程中， 如何进一步优化财政支持政策使之发挥更强有力的推动作用， 既是新能源产业发展过程中面临的重要问题， 也是财税政策调整过程中需要解决的现实问题。

新能源产业作为新兴产业之一，已经成为了政治、社会、经济和环保等领域内的重点话题。目前，国内外学者在新能源产业发展的重要性、 财税政策对新能源产业的影响和新能源产业财政支持政策路径选择等方面展开了深入研究。其中，在新能源产业发展的重要性方面，Baskutis et al.（2021）、Riti et al.（2018）分别指出新能源产业发展在抑制全球气候变暖、 增加劳动力需求和协调稳定经济发展方面具有一定的作用。 而对于财税政策支持效应如何，学者们尚未得出一致的结论。Ahn et al.（2020）、苏屹和林雨侬（2021）均认为政府补贴可以激励企业加大R&D 投入，加大企业间创新合作。 卢海林（2022）指出在去财政补贴的平价时代， 新能源发电项目内部收益率的提高更有赖于国家税收优惠政策的持续有效支持。不可否认的是，财政补贴确实能够推动新能源产业的发展，但补贴过度反而会降低其效果， 导致短期内企业投资过剩（彭月兰和任晋晋，2018），抑制新能源产业的研发和盈利能力（姚诚和徐枫，2020），如 Kwangwon et al.（2021） 指出新能源相关财税支持政策的不确定性会进一步降低社会福利。从两种政策的对比来看，谢林海等（2022）、刘兰剑等（2021）指出相较于税收优惠， 政府补贴的促进效用和激励效果更胜一筹。 Czarnitzki et al.（2011）则认为政府在选择政策工具时应逐渐从直接补贴转向税收优惠。 在新能源产业财政支持政策路径选择方面，主要围绕财政补贴、税收优惠两个方面展开研究。 第一，借助财政补贴，推动新能源产业发展。 例如，姜红（2019）认为要加大对新能源产业研发补贴的力度， 优化新能源价格补贴机制，提高补贴资金的使用效率。 刘丰云等（2021）建议要从整体上增加对新能源企业事前补贴的数量， 但是针对不同地区要采取差异化的措施， 如对东部和西部地区加大事前补贴，而对中部地区加大事后补贴。 第二，提高税收优惠力度，充分发挥税收激励作用。 例如，唐晓旺（2022）指出我国可以通过降低新能源企业的所得税税率， 加大税收减免和税收抵免的优惠力度， 适当地延长税收优惠年限的方式来推动新能源产业发展。 卢海林（2022）认为可以从增值税政策、企业所得税政策和土地税费方面加大税收优惠力度。

既有研究一致对新能源产业的重要性予以肯定， 为国家鼓励其发展提供了重要的理论支撑， 并提出了推动新能源产业发展的财政政策完善建议。 但是大部分研究聚焦于财政补贴或者税收优惠单方面的效应， 缺乏对财税政策效果的系统性和全面性评价， 且对财税支持政策的影响效果褒贬不一， 对促进新能源产业发展的财政政策优化建议也未能达成一致意见。 有鉴于此，本文试图在系统地分析财政补贴与税收优惠政策的现状的基础上，剖析两项政策存在的主要问题，提出能持续性推动新能源产业发展的财税支持政策优化思路。

二、 促进新能源产业发展的财政政策现状

（一）财政补贴政策的现状

当前， 为了降低新能源产业对财政补贴资金的依赖，推动该产业技术更新迭代，国家不仅调低了对新能源产业的财政补贴额度，也在不断地改变对其补贴的方式， 财政补贴政策对新能源产业的支持逐渐进入 “后补贴时代”。

对于财政补贴的额度而言， 大幅度的下降似乎已经成为必然的趋势。 在光伏发电方面，根据《国家发展改革委关于2021 年新能源上网电价政策有关事项的通知》（发改价格〔2021〕833 号）， 中央财政将不再给予新备案集中式光伏电站、 工商业分布式光伏项目和新核准陆上风电项目补贴，但是2022 年还有超过20 个地区可以享受市级、 区级光伏补贴。 在风力发电方面，随着我国风电建设的不断发展以及有关价格政策的不断完善， 国家对风电项目补贴的规定愈发严格。 为了减少风电行业对财政补贴的依赖， 国家政策更加倾向于发展技术水平高、 补贴强度低和退坡幅度大的项目，逐步实施风电竞价机制，鼓励驱动平价上网。 根据 《国家能源局关于2020年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能〔2020〕17 号）和《关于引导加大金融支持力度 促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》（发改运行〔2021〕266 号）规定， 我国鼓励优先推进建设无补贴平价上网风电项目， 鼓励企业结合自身情况考虑是否自愿转为平价上网项目， 并通过多种方式来支持平价上网项目的发展， 例如对于那些自愿转为平价项目的企业， 在优先拨付补贴资金的基础上， 可以与其自主协商贷款额度和利率。 在新能源汽车方面，根据《关于完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建〔2020〕86 号）规定，2022 年对新能源汽车推广应用财政补贴标准要在2021 年的基础上退坡30%， 对符合要求的公共交通领域车辆补贴标准则在2021 年的基础上退坡20%，此外，进一步规定每年补贴限额约200万辆。

对于财政补贴的方式而言， 我国也在不断地调整以提高财政补贴资金使用效率。 近些年来国家逐渐减少了对光伏、 风电项目的直接补贴，转向对新能源产业项目研发、消费者等其他方面进行间接补贴， 意图激发新能源企业的创新创造活力。 在可再生能源发电补贴方面，我国为了支持电网企业收购光伏、风电和生物质等可再生能源的发电量， 设立了可再生能源电价附加补助资金， 这是一种从电价中筹集资金而设立的政府性基金。 从2020 年开始，我国均采用“以收定支”的原则来确定所有的新增可再生能源发电项目， 主要是依据每年新增加的财政收入来确定需要新增的补贴规模。与此同时，为了减缓既有财政补贴规模的压力， 中央财政进一步缩减了财政补贴项目的范围， 对于不在规定范围的项目不再给予补贴。除此之外，为了进一步提高资金的使用效率， 我国在拨付2020 年以及2021 年可再生能源电价附加补助资金时， 明确规定了补贴发放的优先级。对装机规模在50 千瓦及以下的自然人分布式项目，2019 年、2020 年分别采取竞价方式和“以收定支”原则确定的新增光伏在内的有关项目进行优先足额拨付。 对其他发电项目采取等比例的方式拨付补贴资金。 这种对补贴进行分级拨付的政策规范了新能源企业接受补贴的方式，在促进可再生能源开发利用的同时，提高了财政资金使用效率。

（二）税收优惠政策的现状

近年来， 我国出台了较多税收优惠政策支持新能源产业的可持续发展。 目前相关的税收优惠政策主要涉及增值税、企业所得税、车辆购置税和车船税等， 税收优惠方式主要表现为减免税、退税和优惠税率。

在增值税方面，2020 年12 月31 日之前对光伏发电产品实行增值税即征即退50%的政策，但是目前该政策并没有延期实施。在免税政策方面， 对于符合条件的合同能源管理项目免征增值税。在减税政策方面，目前对于从事二手车交易的纳税人的增值税征收率由原来的2%下降至0.5%，该项优惠也同样适用于新能源二手汽车交易市场， 一定程度上可以带动新能源汽车的发展。 在即征即退方面， 为鼓励风力发电，促进能源消费向低碳清洁转型，自2015 年7 月1 日起， 我国对自产风力发电产品实行增值税即征即退50%的优惠政策。 上述优惠政策的实施， 可以在一定时期内减轻新能源企业的税收负担，减少企业发展过程中的现金流出，增加其可支配的流动资金， 从而促进新能源企业的创新发展。 除了这些专门针对新能源产业的优惠政策之外，我国于2019 年将增值税税率下调到13%， 这种普惠性政策也能够进一步降低新能源产业的成本，提高新能源产业的竞争力。

在所得税方面， 对于设在西部12 个省、自治区的鼓励类产业企业，其中包括发展风电、光伏和太阳能发电等新能源项目的企业， 对其企业所得税减按15%的税率征收。 其次， 新能源企业可以根据自身实际情况适时地创造条件享受“三免三减半”的企业所得税优惠，例如在投资项目选择上向国家重点扶持的项目以及符合环境保护和节能节水的项目倾斜。再者，新能源企业如果使用优惠目录中的资源为原料来生产符合相关标准的产品， 取得的收入可以减按90%计入收入总额， 该项政策相较于单纯的所得额减免优惠力度更大， 其相应项目的支出仍然可以冲减其他收入。此外，为了应对新冠疫情的冲击，鼓励企业技术创新，从2021 年1 月1日开始， 将科技型中小企业和制造业企业研发费用的税前加计扣除比例提高到100%，相较于2017 年推出的75%的扣除比例，其优惠力度大幅度提高。 上述优惠政策的实施有助于新型节能环保设备的推广使用， 激励企业综合利用资源生产电力、热力产品，促进节能环保技术和节能服务产业的发展， 推动我国能源结构的绿色转型。在车辆购置税和车船税方面，相关的优惠政策主要是对购置国家规定范围内的新能源汽车免征车辆购置税， 对购置符合有关规定的新能源车船免征车船税。

三、促进新能源产业发展的财政政策存在的主要问题

（一）财政补贴政策存在的问题

1、财政补贴范围和方式不合理。 从过去几年对新能源产业的补贴政策来看， 国家对新能源产业给予了较大力度的补贴，带动了光伏、风电和水电等新能源产业的发展， 使煤炭消费占能源消费的比例从2011 年的70.2%降至2020年的56.8%，为碳减排作出了较大的贡献。 但是目前我国财政补贴的范围和财政补贴的方式还有待完善。首先，财政补贴政策过多地集中于新能源产业的生产制造环节， 在新能源项目的建设和生产领域给予了大量的财政补贴， 但是对其项目的技术研发和新能源产品消费环节的财政支持力度较弱。 众所周知，核心技术的研发具有明显的正外部性，投资回报率低，仅仅依靠企业自身的投入难以为继， 而当前我国对新能源技术研发环节的财政补贴力度存在着明显的不足，不利于企业加大研发投入。 另一方面， 我国给予新能源产品消费者的财政补贴也较少， 导致部分新能源产品无法及时消纳，出现供过于求的情况。 其次，国家实施财政补贴政策的新能源项目主要涵盖光伏、风电和新能源汽车等， 对于其他新能源产业的财政补贴政策较少， 尤其对于一些新发展起来的新能源产业也缺乏相应的财政补贴，无疑不利于新能源产业结构的均衡发展。 再者，目前财政补贴的方式仍以直接补贴为主，导致部分新能源产业对财政补贴的依赖度过大，甚至产生“补贴依赖症”，不利于刺激企业提升自身研发能力，弱化其市场竞争力。 虽然到2021 年底，光伏、风电和新能源汽车等财政补贴的政策基本上都已经退出， 但是不少新能源产业还未转变对财政依赖的意识，自主创新能动性不足。

2、财政补贴资金监管机制不完善。 在对光伏发电、 新能源汽车等新能源企业实施财政补贴时，缺乏执行有力的财政监督机制，如对相关企业补贴资质的审核不够严谨， 导致出现“骗补”现象，使得部分财政补贴资金并没有发挥实质性作用， 削弱了财政补贴政策的激励效果。 不仅如此，财政补贴政策调整并不能与新能源产业发展的需求相匹配。 一方面，我国不同地区的资源禀赋差异较大，中央政府与地方政府对区域性新能源产业发展的需求掌握会存在信息不对称， 某些中央政府着力扶持的新能源产业可能在地方层面上已经较为落后， 此时中央与地方的财政补贴会产生不一致与不平衡。 另一方面，随着科学技术的进步，新能源产业不断转型升级，某些新能源产业可能会不再适合时代发展的需要，然而国家政策存在一定程度的滞后性， 并不能及时有效地调整财政支持政策， 所以更新迭代的新能源产业对国家财政补贴政策提出了更高的要求。

（二）税收优惠政策存在的问题

1、税收优惠形式单一化。 在许多经济发达的国家，税收优惠的方式丰富多样，对新能源产业的发展起到了积极的促进作用。 相比之下， 我国新能源产业的税收优惠方式主要是以减税为主，优惠形式较为单一，且涉及税种较少， 导致税收优惠政策难以充分发挥其调节作用。 另一方面，对于税收减免而言，虽然目前大部分新能源企业符合享受 “三免三减半” 的条件， 但是其发展初期一般贷款较多，在运行的前几年费用支出最大，年度实现的利润率较低， 且由于享受这一优惠政策的期限太短， 难以发挥税收优惠政策的实际效果，导致税收优惠政策激励力度不足。 美国规定从2022 年开始将对符合条件的可再生电力企业的税收抵免的优惠期持续10 年之久，并在此期间给予其2.5 美分/度的税收抵免。这种做法充分考虑了新能源产业投资回报期长的特点，值得我国借鉴。

2、税收优惠政策分散化。 目前，我国面向新能源产业的税收优惠政策还是基于支持传统产业发展的税收政策体系， 并没有形成专门促进新能源产业发展的税收支持政策体系。 尽管当前相关的税收优惠政策也在逐渐增加，但仍然缺乏系统性，主要体现在：税收优惠政策零散地分布在有关税收法律法规中， 并且税收法律法规也仅仅涉及部分新能源产业而没有涵盖全部的新兴产业； 税收优惠政策实际涉及的税种以及征税环节较少；税收政策的激励效果在产业链各环节存在着不平衡，政策设计缺乏全产业链视角，例如税收优惠政策主要集中在新能源发电环节，而在新能源发电设备制造环节以及消费端则缺乏单独的税收优惠政策。

四、 促进新能源产业发展的财政政策优化思路

（一）优化财政补贴政策

1、合理界定财政补贴范围。 为提高我国新能源产业核心竞争力， 扩大新能源产品的消费，同时降低其对财政补贴的依赖，政府要合理界定新能源产业的财政补贴范围。 一方面，加大对企业技术研发环节的补贴。 通过加大对企业研发经费和研发人员的补助， 并灵活提高补助额度， 同时根据企业的不同研发潜力适时降低其享受财政补贴的门槛， 从而降低企业技术创新的风险和投入成本， 激发企业从事研发活动的积极性。 另一方面，政府也可以给予消费者补贴， 间接降低新能源产品的价格， 让新能源产品的需求量有较为可观的规模性增长。 但不应忽视的是，财政补贴也具有挤出效应。 新能源企业作为技术密集型企业， 如果对企业的生产补贴过大反而不利于企业技术的进步， 因此须在对企业生产补贴方面及时运用补贴退坡机制， 减少企业对财政补贴的过度依赖。 此外，对其他新发展起来的具有发展潜力的新能源项目， 也要及时地调整补贴政策， 加大对其技术研发和产品消费的财政补贴力度。

2、科学创新财政补贴方式。 过多的直接性财政补贴不仅会加重政府的财政负担，还容易诱发新能源企业的“道德风险”，使得某些企业过度依赖政府补贴， 不利于新能源产业的健康发展。 为了提高国家资金补贴的效率， 政府可以适当减少对企业的直接资金补贴，引入金融市场主体，将减少的补贴资金转拨给银行， 让银行为符合条件的新能源企业提供低息贷款，并规定资金的使用方向。 如此一来，既可以纾解新能源企业资金匮乏困难，还可以降低其对财政直接补贴的依赖程度，倒逼企业走上自主研发之路， 也可以防止企业擅自将资金挪作他用， 最终提高财政补贴的效率。 此外，为了扩大财政补贴资金来源，政府可以大力发展新能源行业发展基金，通过各种政策措施筹集资金来扩大基金规模，充分利用该基金的回报效益来鼓励新能源产业的发展。

3、强化财政补贴资金监管。 为强化财政补贴政策的实施效果，可以构建多层次、多环节的监督机制。 首先，要强化对财政补贴资金审批程序的监管，严格审核补贴项目，事先对企业的投资效率进行判断， 对项目实施竞争补贴以及差异化补贴； 同时为了保证政策的时效性， 可以建立对受补企业的绩效评价机制，不仅在接受补贴的前期要进行监督，在使用资金的过程中也需要进行监督， 例如对入围补贴的企业先拨付一部分启动资金， 后续根据企业有关技术研发的情况来判断是否追加补贴。 其次，还应该加大对已获得财政补贴的企业的检查力度，对存在“骗补”行为的企业施加严厉的惩罚，以起到警示作用；对于取得显著绩效的企业给予奖励并对其经验加以推广， 而对于绩效不显著的企业实施补贴退出机制。 最后，政府部门要注意财政补贴政策的决策与执行之间的衔接， 有关部门之间要加大沟通协调， 对财政补贴在执行中存在的问题及时上报， 建立有效的奖惩和责任追究制度。

（二）完善税收优惠政策

1、采取丰富多样的税收优惠形式。 税收优惠政策较之于财政补贴的优势在于具有较强的引导和激励作用。 鉴于我国激励新能源产业创新的税收优惠方式相对较少且单一，可以在新能源产业的优惠政策中综合运用多种税收激励措施， 并根据新能源产业投资和不同发展阶段的需要进行灵活组合运用。 例如提高研发费用加计扣除的比例， 同时适当扩大加计扣除的范围； 进一步提高税收抵免的比例， 未使用完的税收抵免在某些条件下允许结转；延长企业亏损弥补的年限；给予新能源企业研发设备加速折旧的同时， 允许其提取一定比例的专项折旧； 根据不同企业的创新能力来设立多档优惠税率等。 具体到税种而言，在增值税方面，可以适当降低新能源产业的增值税率， 扩大享受增值税优惠的产品范围；在所得税方面，可以加大对新能源产业的税收优惠力度，例如降低所得税税率，提高新能源企业购置环保设备的税收抵免比例，延长其享有企业所得税优惠的年限等。

2、 构建系统的税收优惠政策体系。 根据“双碳” 目标战略规划以及新能源产业发展的实际需要， 在整合现有税收优惠规定的基础上，适时编制专门的税收法律法规，并且细化相关实施条例，以法律形式来统一和规范税收优惠政策，完善税收法律体系，明确税收优惠政策的内容细则。 在此过程中，首先要协调好与财政补贴政策的关系，在构建财政支持政策过程中要坚持以税收优惠政策为主，财政补贴政策为辅。其次要将现行零散的各种税收优惠政策进行归集整合，使其相互协调，同时还可以建立政策实施反馈机制，加大相关部门之间的信息共享力度，根据政策执行情况及时更新完善相关税收优惠政策，以适应新能源产业的快速发展。 最后，在调整税收优惠政策时给予新能源产品的消费者一定的税收优惠，确保均衡新能源产业各环节的税负，从而让税收优惠政策渗透到新能源产业的各个环节，带动新能源产业链上下游的协同发展，实现新能源产业的可持续发展。