谋在行先 固本鼎新 全面提升财会监督质效

●张 杰

2021 年， 在财政部党组的坚强领导和监督评价局的大力支持下， 财政部上海监管局按照“系统布局，组合创新，下沉监督，全面提质”的思路主动谋划财会监督， 有序推进加强财会监督试点工作。 在上海监管局党组的悉心指导下， 各处室和衷共济， 攻坚克难，试点工作取得新突破、新进展、新成效， 也逐渐形成了具有自身特色的财会监督体系。

一、财会监督试点工作的主要成效

2021 年初，经财政部领导批示，监督评价局发函同意， 上海监管局正式启动加强财会监督工作试点。 在上海监管局党组的指导带领下，制定了《财政部上海监管局关于财会监督试点工作实施方案》及实施细则，确定了金融企业、 非金融企业各100 家的财会监督试点制名单， 并完成对其中180 户企业的自查、17 户企业的现场核查，发现企业存在长期挂账清理不及时、超额计提便于“以丰补歉”及其他会计核算不规范问题115 个。 上海监管局通过下发整改通知函、管理建议书、约谈等监督方式， 纠正并督促企业整改违规问题38 个， 完善企业相关制度7项。 在下沉监督中主动开展养老保险产品税收问题、银行询证函收费乱象、揭示企业研发“水分”、部分行业完成“双碳”任务遇到的瓶颈、房地产收紧政策后的风险状况等7 项调研， 专题材料获得财政部领导批示2 次、 上海市领导批示1 次， 被财政部 《要情信息》采用3 篇。 加强财会监督工作试点将财会监督理念植入人心，部分监管对象以董事会、党委会等形式布置自查、整改工作，增强了企业遵纪守法的自律意识，提高了财会监督的影响力，在系统纠偏和风险警示的基础上，助力维护经济秩序，推动经济发展。试点工作的阶段性经验做法得以在财政部“财政新闻”栏宣传推广，也被财政部监督评价局《财政监督评价简报》《中国财经报》等相关领域专业媒体录用。

二、财会监督试点工作的主要做法

（一）精心谋划，系统布局，着力搭建财会监督体系

上海监管局党组把财会监督工作提到全局高度部署谋划，着力构建“计深远” 的长远规划和多角度的监督布局，逐步形成具有系统性、适应性、实践性的财会监督体系。

1、增强认识，筑牢思想之基。 带领全局干部深入学习习近平总书记关于财会监督工作的重要讲话精神和财政部印发的各相关文件要求，深刻领会朱忠明副部长的讲话精神，组织数十次局内大讨论，并结合党史学习教育，强化新认知。 高举财会监督这面旗帜，是完善党和国家监督体系、提升国家治理效能的重要内容，是发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用的有力保障，是严肃财经纪律、规范市场经济秩序的重要举措，更是监管局发挥职能的必要手段，充分发挥其应有作用， 已成为监管局干部的共识， 奠定了其做好财会监督工作的思想基础。

2、谋定方案，搭建监督体系。上海监管局立足财会监督新形势，总结历年监督实践，结合上海区域特色， 深入思考财会监督的推进方式，从指导思想、目标、原则、内容、方式、保障等六个方面， 规划了未来五到十年财会监督工作开展的总体思路， 初步形成了上海监管局财会监督工作的框架体系。在此框架下，形成试点工作方案，并经财政部批准批复后，作为加强财会监督试点工作的纲领性文件正式实施。

3、阐明细则，建立行动指南。在方案的指导下，上海监管局党组本着“端多大的碗，吃多大的饭”的原则，实事求是，量力而行，亲自组织相关处室召开3 次专题会议， 将方案一项项落实到当年、当时、当下可以马上开展的工作上，制定了实施细则，从时间节点、力量配置、对象选择、监管方式、协调沟通等方面作出了更细致、更“接地气”的安排，这是试点工作开展的“武功秘笈”。

（二）多管齐下，多面覆盖，组合式创新监督模式

结合区域特点和该局实际， 上海监管局从科学选户、监管重点、监管方式、监管手段等多维度探索创新，形成一套行之有效的“组合创新”监管模式。

1、精选百户企业。财会监督对象千千万，为解决对象海量而人力有限的矛盾， 上海监管局实行“名单制”监管方式。以“抓重点抓龙头”“闻一知十，见木成林”为指导，以“对本行政区域经济发展具有重大影响的企业”为原则，非金融企业主要从资产规模、纳税规模、支柱性产业、新兴行业等多维度考量；金融企业则按照金融牌照、机构类型、权属关系等，首批精心选择了非金融企业、金融企业各100 家， 并制定了名单动态调整的机制。

2、 印发一封函件。 向 200 家企业下发《监管通知函》， 告知财会监督主要背景、监管重点和监管要求，迅速宣传财会监督工作，在企业之间引起较大震动，超过半数的企业通过电话、邮件、微信、侧面打探等各种方式，了解询问财会监督的背景情况、涉及的企业机构范围数量、 后续是否会开展现场监督、财务指标及自查工作的具体细节要求等情况。

3、布置两次自查。 上海监管局根据当年度财政中心工作和市场发展态势，分上、下半年布置两次自查工作， 保持对监管对象一定量的监督频次。 2021 年，非金融企业分两次完成了对9 大行业共80 家企业的自查工作，总覆盖面达到80%，重点关注了房地产、汽车制造、互联网、高端电子制造等行业。 金融企业完成了银行、保险、证券等100 家企业的自查工作，覆盖面100%。

4、三级分类监管。根据行业重要性、企业规模、 风险程度等将200 家监管对象分为三级，其中一级为重点监管对象，主要采取日常现场监管方式跟踪监督； 二级为主要监管对象，日常对其进行数据分析并保持一定关注；三级为基本监管对象，主要以数据、情况报送为主。 后续也可根据监管情况， 实时调整分级。

5、强调“三对关系”。 紧密结合财政部核心职能及财会监督内涵外延，上海监管局创造性地提出财会监督的重点内容在于把握好“三对关系”，即市场主体与政府、银行、社会之间的关系，主要关注与中央重大决策部署相关的、与财政资金和财政政策相关的事项，发债情况的真实性、经营资金的取得和使用、融资资金的实际投向、薪酬分配的合理性、社会责任的承担、上市公司信息披露等。实践中，从“三对关系”出发，有效地发现了财政、财务、会计等多层面的问题，特别是中央重大决策部署和财税政策贯彻落实方面的情况，为财政部完善政策提供了更有力的参考。

（三）主动出击，到现场去，积极践行沉浸式监督

上海监管局采取现场核查的方式， 完成对17 家企业的现场监督。发现长期挂账清理不及时、超额计提便于“以丰补歉”及其他会计核算不规范方面的问题， 并通过整改通知函、管理建议书、约谈等方式，督促企业立行立改。

1、夯实“两个信息支撑”。 一是收集监管对象年度财务报表以及自行设计的20 项专项数据，了解经营动态，跟踪发展趋势，为建设监督大数据库积累基础信息， 通过多角度分析，为现场监督提供线索。二是完成百户上市公司年报分析， 反映积极财政政策落地见效、科技创新驱动转型升级、减值风险逐步释放、 财务杠杆率增加、 去库存周期变长等情况，为检查选户和调研提供数据支持。

2、突出“两种检查方法”。 一是“短平快”技术。 财会监督实质性效果的取得必须以一定数量的现场监督为基础， 在今年的试点制工作中，上海监管局采用“短平快”技术，一家企业现场监督时间平均控制在7 个工作日，摒弃“大而全”，聚焦重点问题，督促现场人员速战速决。二是“由所到企”的监管路径。借助事务所平台， 提前获取企业年报审计工作底稿，迅速掌握所查企业总体情况，包括业务模式、财务核算基本情况等，有利于挖掘问题线索，明确现场监管重点，提高效率。

3、关注“两类重大风险”。 一是关注在现场监督中发现的风险苗头， 对未来经营造成重大影响的风险，并防范向财政传导，如房地产行业监管中，关注企业“三条红线”的化解情况及后续应对措施的有效性。 二是关注突发事件及后续风险蔓延情况， 在发生审计举报事件、上市公司应收账款爆雷事件中，迅速反应， 第一时间向有关事务所、 企业了解情况，并印发《监管关注函》，持续关注进展情况；遇到评估机构举报事项，迅速与市相关政府部门、行业协会等沟通，联合完成对各利益方的协调，平稳解决矛盾。

（四）保持敏感，深挖细琢，着重提升监督质效

上海监管局深入学习领悟心怀 “国之大者”的要求，时刻对标对表，增强敏感性，聚焦“为国、为民、为发展”之大事，提建议、建制度、强队伍，使财会监督从业务和人才等多方面提质增效， 为推动财税体制改革和经济社会发展做贡献。

1、聚焦大势，拓展深化监督成果。 一是聚焦“为国”之事，在监督中紧贴国家大事和经济热点， 就航运价格暴涨下对稳外贸工作的影响、部分行业完成“双碳”任务遇到的瓶颈、芯片短缺给大型制造业带来的发展困境、房地产收紧政策后的风险状况、 企业推动科技创新中发挥的作用， 以及这些问题对地方经济运行的影响等开展调研，形成5 篇材料，其中1 篇同时得到财政部和上海市领导的批示，2 篇被财政部要情信息录用。二是聚焦“为民”之事，倾听新呼声，积极开展银行询证函收费乱象调研， 相关专题材料得到朱忠明副部长批示，并在国办发30 号文件中予以明确规范。 关心与人民利益密切相关的困难和问题， 帮助某企业节约了本年度1 亿元现金流支出，对方主动上门送达感谢信和锦旗致谢。同时，以审慎的态度和细致的作风，认真对待信访举报，现已完成3 封举报信的处理工作。三是聚焦“为发展”之事，主动献言机制建设。上海监管局高度重视财政部各司局印发的征求意见类文件， 从制定和完善国家大政方针政策的角度去思考，组织内部充分讨论，必要时采取访谈、问卷、邮件等形式向企业、事务所咨询， 今年共完成13 次意见回复， 其中5次有建设性建议报告。特别是针对《进一步加强财会监督的意见》的反馈意见，该局党组高度重视， 认为是构建财会监督体系和机制的文件，层次高，立意远，意义重大，对于财政部门及监管局在财会监督体系中的地位和作用的发挥至关重要。 该局党组书记高伟明亲自撰写了修改建议说明， 从促进财会监督事业长远发展的高度，重点围绕财会监督体系、工作机制、 保障措施等方面进行深入研讨与修改。

2、规范纠偏，提升监管对象自律意识。一是发挥规范财会行为作用。 采取了印发整改通知函、管理建议书、约谈等手段巩固自查和抽查成果，对于查出的问题，要求企业立行立改，并督促跟踪整改情况，不断提升市场主体和事务所的规范意识，今年共有17家企业完成检查整改。 二是监管对象重视程度明显提升， 部分企业召开董事会布置自查， 部分企业上门提交自查报告并作汇报，对现场监督发现的问题认真整改的同时，部分企业召开通报会以警醒，完善制度流程以堵漏洞。 某行政事业单位更是以党委会、院长办公会研究查出问题整改工作，由分管院领导亲自督办， 并对相关责任人开展批评，完善了长效内控建设。

3、勇挑重担，完善监督制度体系。 上海监管局按财政部监督评价局要求，在其指导下编写完成了《注册会计师行业执业质量检查工作手册》（以下简称《手册》）。 该局党组高度重视，该局党组书记、局长高伟明亲自组织召开3 次专题会议研究讨论编写工作，做到“三个统一”。 一是统一认识，认为《手册》是规范监督检查工作的标准化，是解决查什么、怎么查的路径、标准、方法等问题的基本业务指引；二是统一组织，成立专班，由局党组成员、副局长、纪检组长顾华晔担任编写组组长，监管五处为主要成员，并外聘行业专家；三是统一原则，按照简单管用的原则，力争做到“拿起来就能用，参考着就能查”。 其间，与监督评价局领导们沟通交流5次，与行业专家召开联合讨论会6 次，处内讨论会4 次， 查阅逾30 万字的政策文件及专业资料，实现了“三个创新”，即版式编排上，采取正册和副册形式，更为聚焦检查指引的重点；写作体例上，突出标准化程序，以问题导向提示检查要点，便于检查人员参考使用；表现手法上，大篇幅使用具体案例，增强可理解和可操作性。 几易其稿后，《手册》由22.5 万字的初稿，精简形成最终5.7 万字正册和3.9 万字副册。 经监督评价局征求全国监管局意见并采纳大部分意见后，在2021年12 月财政部组织开展的2021 年度会计师事务所执业质量检查中已印发试用。

4、重视人才，建强建优监督队伍。 一是上海监管局党组重视并加大财会监督力量，在人员极度紧张的情况下，又为财会监督队伍增加了20%的人力，同时在外聘专家方面也给予了大力支持。 二是突出单兵作战能力， 着力在下沉监督中培养监督个人快速、精准查找问题的能力，鼓励及时总结，查完一户，做一份“企业画像”；查完几家，归纳行业检查思路和常见问题， 提升综合分析能力。 共完成三个行业的监管工作思考，其中有1 篇被财政部要情录用。 三是着重培养组长带队检查能力，指导现场负责组长厘清关键点位，培养精准的判断力、恰当的用人能力、较高的沟通协调能力及处理多方面关系的能力等。 四是该局党组积极推荐6 名同志参加财政部财会监督检查人才工程的选拔，在监督评价局、 人事教育司的大力支持下，最终3 名同志入选，在全国监管局系统中入选人数最多。 通过参加第一次集训，提升了监督队伍对财会监督的认识及识别舞弊等实战技能。

三、财会监督试点工作经验启示

一年来， 在财政部党组的统一领导下，在财政部监督评价局的关心指导下，上海监管局坚定信心、接受挑战、深入思考、勇于实践，努力推动加强财会监督工作试点落地生根发芽。总结这一年的工作，主要有以下四个方面的经验：

（一）财政部党组重视和信任是试点工作取得实效的重要保证

财政部党组对财会监督工作高度重视，刘昆部长在全国财政工作会议上多次提出加强财会监督， 许宏才副部长要求将监督业务需求纳入预算管理一体化建设， 朱忠明副部长在多个场合强调加强财会监督是贯彻中央重大决策部署的重要抓手， 直接领导和部署财会监督工作。财政部党组2021 年初决定在部分监管局开展加强财会监督试点工作，授予监管局在选择监督对象、监管措施、开展监管合作等方面更大的自主权， 财政部监督评价局直接为各地监管局在日常监管、 专项检查、处理处罚、成果利用等方面给予了方向性指导， 充分调动了监管局投身于财会监督工作的积极性和主动性。 上海监管局在财政部的授权下，牢牢把握住《预算法》《会计法》等赋予财政部门监督的重要职责，立足当前、着眼长远，先行先试，着力推动破解体制机制难题，不断提升财会监督影响力。

（二）先进的财会监督理念是试点工作取得实效的坚实基础

上海监管局党组早先就提出 “会计监督这面旗帜不能倒”， 正是在这一理念的指导下，该局历来把财会监督工作放在重要位置。在学习研讨习近平总书记关于财会监督新论述、开展试点工作之时，该局党组亲自带领和动员全局同志参与其中， 试点工作从方案到细则以及监督名单均由局党组充分讨论后商定。在该局党组的指导下，上海监管局还将财会监督试点工作扩展到驻沪中央预算单位，主动践行财会监督的内涵和外延， 助力财会监督发挥服务于财政、经济大局的重要职能。

（三）结合区域特色创新监管模式是试点工作取得实效的关键支撑

在试点工作中， 上海监管局党组指导相关处室想办法、出新招，打出一套创新“组合拳”。监督对象采用名单制抓住本地有影响力的重点企业，扩影响树权威；监督内容创造性地提出“三对关系”，言简意赅重点突出；监督方式创新出“短平快”，求质求面求效统筹兼顾；监管路径“两条腿”，以“由所到企”为主，提高效率，多措并举，不断巩固财政部门会计监督的阵地。

（四）培养打造监督人才是试点工作取得实效的组织保障

从数量上看， 在各地监管局人员普遍紧张的情况下， 上海监管局能保障全局有35%的力量专门从事金融、非金融企业监督；从质量上看， 有注册会计师等专业技术职称的人员占财会监督队伍的46%， 有五年以上财会监督经验的人员占到54%；从年龄结构来看，40 岁左右的中坚力量占到62%；从培养体系上看， 上海监管局党组提出明确的专才和通才培养思路，着力打造一支政治素质过硬、专业能力突出的监督队伍。 这支高素质的队伍确保将财政部党组、 局党组的财会监督理念贯彻落实到位。

下一步， 上海监管局将进一步落实财政部党组的指示精神， 扎实履行财会监督主体责任，不断创新方式方法，继续扩大监督覆盖面，在规范市场主体行为的同时，及时提出有利于中央重大决策部署贯彻落实以及经济社会发展的有效建议， 不断提升会计信息质量和中介机构执业质量， 切实将财会监督的制度优势转化为国家治理效能， 服务推动经济高质量发展。