浅议科研单位的经费管理问题

●李 武

科研经费投入是国家科技创新的主要支持方式， 本轮科技体制改革的重要内容之一就是科研经费管理改革。 党的十八大以来，党中央、国务院先后出台了一系列优化科研经费管理、调动科研人员积极性、激发科研人员创造力的政策文件和改革措施。 这些政策措施以激发学术创新活力、催生高水平研究成果为出发点和落脚点，既在简化预算编制、下放项目经费调剂权限、提高间接费用比例、放宽经费报销限制、规范结余资金使用、扩大包干制实用范围等方面做出了全面部署和明确指示， 又对项目承担 （或牵头、依托）单位完善相关制度、落实改革成效提出了新的要求。

2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布 《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发 〔2016〕50 号)（以下简称“2016 年 50 号文”） 开启了科研经费“放”“管”“服”改革之路。2021 年，国务院办公厅再次发布 《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发 〔2021〕32 号)（以下简称 “32 号文”）， 旨在打通政策执行 “最后一公里”堵点。

一、科研经费管理新政要点

“长江水利委员会长江科学院”是隶属于水利部的国家级公益二类科研机构，承担着不同类型的科研项目。 十三五期间， 我院承担自然科学基金项目近6000 万元，重点研发专项项目超2 亿元。 单位在职人员 800 余人，其中科研人员接近600 人。 科研经费管理系列新政的颁布得到了我院广大科研工作者的热烈欢迎，特别是32 号文对前期系列文件实施过程中存在的政策落实不到位的种种情况， 有针对性的做了新的部署， 其中直接赋予项目承担单位的经费管理新政主要体现在以下几点：

（一）科研项目经费管理自主权进一步扩大

首先，简化了预算编制。 预算科目方面，将以前的10 大预算科目合并成设备费、业务费、劳务费和间接费用四大预算科目；编制预算方面，除金额超过50 万元的设备费需编制详细测算说明外， 其他费用则只需要提供基本说明。

其次， 进一步下放了预算调剂权限。 2019 年，国家自然基金委员会、科技部联合财政部已经发文将除设备费调增外的预算调剂权限下放给项目承担单位。 32 号文更是明确将除设备费调增外的其他预算调剂权限全部下放给项目负责人， 设备费调增权限下放给项目承担单位。

第三，鼓励项目经费包干制试点。所谓项目包干制就是指项目不需要编制经费预算，按总额包干使用。 项目负责人在做出相关承诺的基础上，自主决定经费开支范围。

第四，扩大了设备费、劳务费、会议费、差旅费的开支范围。32 号文允许计算类仪器设备和软件工具在设备费科目列支；允许项目聘用人员由单位缴纳的社会保险补助、住房公积金等在劳务费科目列支；允许项目承担单位因科研活动需要邀请国内外专家、学者等人员参加其主办的会议发生的确需项目承担单位支付的城市间交通费、国际旅费等在会议费科目列支；允许项目承担单位发生难以取得发票的住宿费、伙食补助费和市内交通费以包干制方式在差旅费科目列支。

（二）结余资金留归项目单位使用

2016 年50 号文规定：“项目实施期间，年度剩余资金可以结转下一年度继续使用。项目完成任务目标并通过验收后，结余资金按规定留归项目承担单位使用，在2 年内由项目承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出；2 年后未使用完的，按规定收回。”32号文则进一步改进了结余资金的管理，明确项目结余资金留归项目承担单位使用。

（三）科研人员激励力度进一步加强

首先， 进一步提高了项目间接经费比例。 间接费用的比例比2016 年50 号文规定每个分段比例提高了7%—10%；特别对纯理论基础研究项目，间接费用比例更是一次性提高到了60%。 而且明确项目间接费用可以全部用于绩效支出，并向创新绩效突出的团队和个人倾斜。

其次，扩大了稳定支持科研经费提取奖励经费试点范围。32 号文规定试点范围扩大到所有中央级科研院所。 允许“中央级科研院所从稳定支持的科研经费中提取不超过20%作为奖励经费， 用于激发科研人员创新活力”。

（四）科研人员的事务性负担进一步减轻

32 号文明确提出项目承担单位要全面落实科研财务助理制度，要求每个项目都必须配备科研财务助理。 科研财务助理应在项目预决算编制、经费调剂、经费报销和综合绩效评价等方面提供专业化服务。 聘请科研财务助理的相关费用也可由项目承担单位通过科研项目经费统筹解决。

（五）改变科研项目绩效评价工作重点

32 号文明确项目绩效评价要强化绩效导向，从重过程向重结果转变，可以针对不同类型的科研项目，制定差异化的绩效评价指标体系，加强分类绩效评价。

二、长江科学院落实新政的具体做法

按照中央财政科研项目经费管理政策要求,长江科学院不断推进体制机制改革，持续在优化科研项目全过程管理、创新服务方式等方面进行探索，确保下放的经费管理自主权接得住、管得好，切实提高科研人员的获得感、满意度。

（一）加强内控体系建立，健全资金管理制度

长江科学院为加强内部控制体系建立和实施工作，成立了内部控制领导小组。 由院领导担任组长和副组长，各职能部门主要负责人担任成员，领导小组办公室设在财务处， 主要负责内部控制联席工作机制建立、内部控制体系建立、经济风险定期评估机制建立。

在财务管理、会计核算、项目管理、合同管理、资产管理、差旅费、会议费管理等方面，长江科学院出台制度办法20 余项，其中为贯彻落实国家关于推进科技领域简政放权、放管结合、优化服务的要求出台制度办法有6 项，具体包括：科研项目资金管理办法、 基本科研业务费项目管理实施细则、差旅费和会议费管理实施细则、科技成果转化管理办法和科研财务助理管理办法等。 这些制度办法依据国家政策变化适时修订（32 号文发布后，修订制度办法5 项），组成较为完整的内控体系，确保项目顺利实施和资金安全，为提高科研经费使用效益提供保障。

（二）建立分级管理体制，明确资金管理责任

长江科学院项目资金管理实行项目责任制，按院、项目单位、项目负责人三级管理，履行项目在立项申请、组织实施、资金使用、结题验收和绩效评价等方面的管理监督职责。

院级管理由院分管领导和职能部门共同完成， 负责审核/审批设备费调增申请，绩效支出项目/人员分配方案，院统筹项目结余资金使用方案等，科研处、人事处、财务处、审计处等职能部门在科研经费申报、 使用、管理与监督的过程中，各司其职，协同合作。

项目单位负责组织编制项目资金预算和决算， 配合接受内外部财务检查和审计，统筹安排并提出绩效支出人员分配方案，提出项目结余资金使用申请。

项目负责人负责编制项目资金预算和决算，根据项目预算和实际进展情况使用项目资金，接受内外部财务检查和审计。

（三）利用政策红利，优化资金管理要求

为充分利用国家政策红利，进一步优化资金使用，长江科学院对以四个方面的进行规定：一是将除设备费调增以外的预算调剂权全部下放至项目负责人；二是为满足项目需求,扩大了设备费、劳务费和差旅费支出范围, 允许设备费科目列支计算类仪器设备和软件工具；允许劳务费列支劳务人员的社会保险缴费和住房公积金支出；探索执行差旅费包干制，对科研项目发生的，国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和边远地区出差难以取得发票的住宿费可以实行包干制。住宿费、伙食补助费、市内交通费按照院内一般性出差相关标准执行；三是结余资金使用优先考虑原项目单位和项目负责人需求。项目通过综合绩效评价2 年后，结余资金按规定由院统筹安排使用；四是明确院不收科研项目管理费，项目间接费用可全部用于绩效支出，强调绩效支出安排应参考承担项目的科研团队和人员在工作中的实际贡献，按照项目类别由院或项目单位统筹安排。

（四）树立服务意识，创新资金服务方式

为减轻科研人员事务性负担，长江科学院积极探索创新资金服务方式，主要体现在以下四个方面：

一是实行科研财务助理制度。 要求每个科研项目应配备专职科研财务助理，一名科研财务助理可以在多个科研项目任职。 院财务部门指导并定期培训科研财务助理工作。科研财务助理职责定位主要为项目立项申报预决算编制、经费调剂、经费报销和综合绩效评价等方面提供专业化服务，但不是财务支出合理性、 合法性和真实性的责任主体。

二是实行集中收单，排号报销制度。 各项目单位科研财务助理将报销单据提前办理好相关审签手续，于每周固定时间集中送往财务处拿号排队， 放入指定收取点消毒。财务处将在下一周按照排号顺序办理。 没有问题的报销单据一般一周内处理完毕，有问题的单据则退回整改。 整改后的单据可不受固定时间限制随时交财务部门办理。 该报销模式为无接触报销，一方面大大减少了经办人员排队等候时间，另外也改变了报销场所喧闹的场景，提高了经办人员和财务人员的办事效率。

三是定期修订发布会计相关业务办理指南。 指南主要依据为国家相关政策和我院现行的财务规章制度，内容涵盖日常报销业务、工资及其他收入发放业务、发票和收据管理、工会及党费报销和其他事项说明及附件五个方面35 个小项。 该指南在院综合管理信息平台财务管理模块发布，方便全院科研人员随时查阅。

四是实行 “一名党员联系一个专业所”方式，在促进党建工作与业务工作深度融合方面做了一些探索尝试。 这种工作方式目的在于进一步加强财务人员与科研人员沟通，优化资金管理服务，为全院科研工作正常开展提供支持。 每名党员为分管专业所的服务内容包括：账务查询、协调处内分工、宣贯财务政策和收集对财务管理的意见和建议。该工作方式为更好地服务科研工作提供有力的补充。具体工作方式有每名党员为服务的专业所建立联系工作台账，记录联系工作内容；到服务专业所调研服务需求；党员在组织生活中定期交流服务工作的问题和经验等。

（五）使用科研信息平台，提高管理效率

长江科学院自行研发院综合管理信息系统，该信息系统运行在院局域网上，供全院使用。 管理信息系统由院务管理、人力资源、科研管理、外事交流、财务管理、资产管理、党群监审、科技信息、后勤管理、企业管理等十个子系统和综合查询、个人中心等模块组成，每个模块规定了对应的管理职责和操作流程，为单位内部职能部门、 科研单位以及项目负责人提供共享平台。 通过信息化手段实现科研项目和科研经费协同管理， 提高了工作效率和服务质量，尽量达到“流程线上走，人员少跑腿”的效果，提升了科研人员服务体验，有效激发了科研人员创新活力, 促进了单位科研持续健康发展。

三、科研经费管理新政执行中的问题

系列政策的出台， 各科研院所为落实政策出台了一系列内部管理规定制度， 探索各项创新服务方式， 也得到了广大科研工作者的积极反应，但在科研项目管理过程中，科研人员又往往感觉到政策似乎没有完全落地，“最后一公里”始终存在。 2022 年3 月，全国“两会期间”， 国务院总理李克强在政府工作报告提到，要推进科研院所改革，改进重大科技项目立项和管理方式。 完善人才发展体制机制，加大对青年科研人员支持力度，让各类人才潜心钻研、尽展其能。与会代表也热议了科研经费管理新政，提出了一些问题和建议，比如： 建议还要赋予科研人员更大的经费管理自主权、建议出台新政解释或实施细则、建议探索建立以价值为导向薪酬分配机制等等。 本文从科研经费管理政策角度归纳政策落地时的难点和困惑。

（一）如何把握科研院所差旅费和会议费的执行标准和执行范围

根据50 号文件要求， 完善中央高校和科研院所差旅和会议的管理。 简言之，就是中央高校和科研院所可以根据实际需要，自行制定差旅费和会议费的执行标准。上级主管部门为督促政策落地，要求长江科学院在规定时间制定新的差旅费和会议费院内管理办法并上报备案。由于科研人员大多数为高级知识分子，有技术职称但不一定有行政职务，长江科学院根据实际情况将差旅费交通工具乘坐标准和住宿标准按职称分类规定了几档，其中某些职称高但无职务的科研人员交通工具乘坐标准和住宿标准存在超过中央国家机关的相关标准的现象。对于会议费，为了满足有些学术会议、研讨会、评审会在一线城市召开的可能性，长江科学院将会议费标准提高到600 元/人天 （中央国家机关同类会议标准为550 元/人天）。 这些制度在上级主管部门检查新政落地时也获得了认可。但执行过程中，审计检查时（不包括科研项目财务验收）， 有审计检查人员提出差旅费、会议费标准突破了中央国家机关的相关标准。 也就是政策执行时存在理解模糊，认知偏差。

长江科学院承接的项目除了中央财政科研项目外还有中央财政行政事业类项目，以及其他纵向项目和横向项目。 审计检查中也有审计人员认为中央财政科研项目执行自己的标准是符合政策规定的， 其他项目还是应该执行中央国家机关的规定。 这种因为项目资金来源不同， 需要执行不同的资金使用标准， 极大分散了科研单位的科研项目工作人员的工作精力。

（二）科研财务助理离文件规定的要求还有一定距离

以长江科学院为例， 每个科研项目的确都聘请了专职科研财务助理， 但是这些财务助理却不是专门从事财务助理的工作， 有的还承担科研助理的工作， 有的承担办公室行政方面的工作， 所以这些科研财务助理并不懂财务。据了解，长江科学院科研项目聘请的科研财务助理都是非财务专业的， 其所做的工作仅仅是帮科研人员收集整理单据、 按照院内审批流程跑腿办手续， 离文件规定的编制项目预算和决算等工作要求还有一定差距。 但让科研项目专门聘请财务人员做科研财务助理，项目负责人觉得经济上不太划算。长江科学院考虑过由财务部门聘请财务人员作为科研财务助理， 如果这样科研财务助理势必还是成为了财务人员， 与传统管理模式一样。

（三）财务验收与科研人员工作积极性的平衡

现阶段科研项目任务完成后都会面临综合绩效评价， 综合绩效评价一般分为业务评价和财务评价。 财务评价是科研人员比较难应对的环节。 科研项目财务评价的关键点主要体现在以下三个方面：一是项目资金的执行进度；二是项目资金是否存在不是本项目的开支内容（即项目经费相关性审查）；三是项目开支是否存在违法违规的内容。 比如：如果项目资金执行进度没有达到85%，该项目则不能评优；相关性审查时，审计人员会让科研人员提供某项支出是本项目支出的相关证明材料或说明。为了项目能有评优资格，当项目资金支付进度没有达到规定要求时，项目负责人往往会突击花钱。 突击花的钱如果证明材料或说明提供不合适又大概率被审计人员认为不是本项目开支的内容给剔除出去。这就造成有些业务成果比较优秀的项目，评价结果也不能为“优”，打击了科研人员的积极性。 本文认为第三点应是财务评价的重要内容， 如果存在应该影响项目评审结果。 其他两点在目前新政允许项目有结余资金， 并且结余资金允许用于单位其他科研项目的直接支出的情况下， 不再作为财务评价的要点。

（四）绩效支出纳入单位绩效工资总额限制弱化了绩效支出的激励效果

32 号文规定，项目承担单位可统筹安排使用间接费用， 并且间接费用可全部用于绩效支出， 鼓励向创新绩效突出的团队和个人倾斜。 这些规定极大鼓舞了科研人员的工作热情。 但不同中央部门和地方对于项目间接费用中的绩效支出是否纳入项目承担单位绩效工资总额控制的要求不太一致。 有些中央部门和地方规定项目绩效支出纳入项目承担单位绩效工资总额控制， 本文认为这样的规定弱化了绩效支出的激励效果。 因为单位绩效工资总额是上级主管部门核定的， 如果项目绩效支出纳入单位绩效工资总额控制，那么无论是否承担这种类型的科研项目， 承担项目的科研人员并不会因为承担项目获得额外的绩效工资额度。又或者换种思路，为实现国家新政策要求， 绩效支出向项目承担人员倾斜， 意味着项目承担人员的绩效支出需要占用其他没有承担科研项目人员的绩效工资额度。在这种模式下，项目承担单位为平衡科研人员收入， 往往还是按单位自己的收入分配制度进行统筹分配， 从实质上弱化了绩效支出的激励作用。

根据对十多个省市和大学相关政策调查，湖北省、湖南省、河南省、广东省、上海市、宁夏回族自治区以及部分大学都先后出台以价值为导向的分配机制的文件， 规定以竞争性方式获取的科研项目中绩效支出不纳入项目承担单位绩效工资总额控制。 这些地方科研院所和大学才能将科研项目绩效支出倾斜给有贡献的项目承担人员， 真正体现绩效支出的激励作用。同样的政策不同的执行标准，对于那些将绩效支出纳入绩效工资总额控制的地方和部门的科研人员也是一种不公平。

四、对策建议

目前各中央高校和科研院所都各根据各自实际情况积极实践了中央财政科研项目资金管理新政也已取得了初步效果, 但是对于管理中存在的一些困难和问题, 也希望在进一步在实践中探索解决办法。 在此本文也尝试提出一些粗浅的建议：

（一）尽快制定中央财政科研项目经费管理新政的政策解释或实施细则

一是明确新政执行范围。 明确范围到底是项目还是承担项目的单位； 二是规范差旅费和会议费执行。 明确执行标准与中央国家机关相关标准相比上浮范围 （或者干脆明确不允许上浮）；另外，针对中央高校和科研院所实际情况， 明确科研人员技术职称与行政职务在执行标准上的对应关系； 三是统一竞争性取得的项目绩效支出是否纳入项目承担单位绩效工资总额。 笔者强烈建议明确规定此类绩效支出不纳入项目承担单位绩效工资总额。

（二）加大科研新政培训力度

首先应加大力度培训各级审计检查人员。 要求所有可以开展科研项目审计业务的中介机构的从业人员和中央高校、 科研院所的上级主管部门的监察审计人员对科研新政应知应会，统一审计检查执法标准和尺度；其次培训尽可能多的科研人员特别是项目负责人。 广大科研人员特别是项目负责人对新政了解了、熟悉了，才会积极执行新政，营造执行新政的氛围。 让科研人员特别是项目负责人成为推广新政的宣传者， 从一定意义上能促进新政的执行，推动新政落地。

（三）探索中介机构提供科研财务助理服务机制

科研财务助理归属于符合条件的中介机构，统一规范科研财务助理的人员条件、专业技能和提供的服务范围， 由被服务单位和科研项目主管部门共同评价科研财务助理及中介机构的服务水平， 达到一定标准的服务机构才能提供科研财务助理服务。 提供科研财务助理服务的中介机构不得从事被服务单位的科研项目财务评价工作。 科研财务助理服务费用由科研项目列支。 这种模式科研财务助理既不会站在项目负责人的立场也不是单位财务部门，而是独立的第三方，独立履行科研财务助理的职责。

（四）进一步简化综合评价

建议财务评价仅对项目经费合规合法性进行评价， 不再对项目资金执行进度和资金相关性进行评价。这就好比买东西，我们关注的点应该是东西本身的质量如何， 东西的价格和价值是否相符， 而不会关注商家拿买东西的钱去买了材料还是付了人工工资， 或者是用于扩大再生产了。 既然项目立项时财务专家和业务专家都对项目预算进行过审查，说明专家也认同项目达到预期成果的价值。所以综合评价应该更侧重科研成果质量的评价。

（五）加大对经费“包干制”项目管理的指导工作

现阶段， 有关主管部门扩大项目 “包干制”试点范围，如长江科学院部分科研项目被纳入经费“包干制”试点。 经费“包干制”项目到底如何管理？ 与经费“预算制”项目相比经费管理上有何突破？ 应该赋予项目负责人怎样的权利？管理思路还是不太清晰。建议有关主管部门加大对经费“包干制”项目管理的指导工作，比如：公布前期试点工作中符合政策要求又比较成功的项目案例， 为新纳入试点的项目单位提供思路， 减少新纳入试点的项目单位走弯路；提供经费“包干制”项目辅导交流平台等。