建立常态化工作体系 全面履行财会监督职责

●潘 卫

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调，要以党内监督为主导，推动包括财会监督在内的各类监督有机贯通、相互协调。 习近平总书记的讲话，是对财会监督工作的重新定位，为财会监督职能落实指明了方向。 财政部门积极履职尽责、担当作为，推动财会监督深度融入党和国家监督体系，不断提升监督水平和成效。 财政部各地监管局作为财会监督职责履行的主体之一，深入贯彻习近平总书记关于财会监督的重要讲话精神，在财政部党组的坚强领导下，在财政部监督评价局和会计司的指导下，财政部江苏监管局积极推行财会监督改革（会计监督方向）先行试点工作，始终坚持打基础、建机制、谋长远，全面履行会计监管职责， 积极探索运用大数据和信息化手段，建立健全分级分类监管体系，奋力打造常态化监管机制，会计监管取得了明显成效。

一、坚持站在市场经济前沿开展监管，着力实现会计监管常态化

2020 年国务院制定印发的 《国务院关于进一步提高上市公司质量的意见》（国发〔2020〕14 号）和 2021 年国务院办公厅印发的 《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发〔2021〕30 号）两个文件，为加强上市公司和会计师事务所的监督管理， 提升上市公司质量和会计师事务所审计执业水平指明了方向，提出了要求。 为推动会计法律法规、 准则制度和财税政策贯彻落实， 促进上市公司和会计师事务所强化内部控制建设， 提升管理水平， 维护社会主义市场经济健康发展， 江苏监管局坚持站在市场经济前沿开展监管的理念， 强化市场主体会计审计双向监督， 着力打造会计监督生态环境，推动构建多方共治机制，推进完善政府行政监督、 中介机构社会监督和单位内部监督“三位一体”的会计监督体系。

（一）根据监督单位特点，合理确定重点监管范围

按照综合监管全覆盖， 面上监管有重点的原则， 将全省600 余户上市公司、109 家备案从事证券服务业务的会计师事务所总分所、 部分在苏央企全部纳入综合监管范围。 根据经营规模、经营状况、市场热点等特点，确定重点监督单位615 家， 其中在苏的中央企业（含金融机构）100 家、中央预算单位82 家、上市公司100 家、备案从事证券服务业务会计师事务所总分所97 家、地方国有企业（含地方融资平台公司）236 家。针对重点监管对象，建立分户监管档案，建立日常联系人制度，明确责任分工； 制定重点工作任务清单，落实落细监管措施。 同时，结合财政部专项整治工作重点， 将实际开展证券服务业务的会计师事务所作为重点监管对象， 对会计师事务所的非正常承接业务、超能力执业、ST 业务较多等列为重点监管内容，推进实施日常监管、动态跟踪，实现监管常态化、长效化。

（二）监管环节前移，寓监管于服务

全面落实中央机构改革“两个转变”要求，寓监管于服务，由原来的事后检查为主，逐步前移为监管提醒、日常管理、督促整改等环节。 落实服务理念，综合运用约谈提醒、监管函询等措施，加强会计师事务所日常监管。 针对普遍存在的总分所实质性一体化管理不到位等情况， 江苏监管局组织在苏的3 家会计师事务所总所负责人、 部分一体化程度较高的在苏分所负责人， 召开3 次座谈交流会，通报监管发现的问题和情况，做好提醒督促，推进会计师事务所之间的横向交流，促进其加强内部管理，逐步完善一体化管理，提升审计执业质量和风险防范能力。 根据重点监督对象和问题清单，对已经发现的苗头性、倾向性风险隐患，开展现场监督19 户次，下达监督问询函、关注函21户次，约谈注册会计师4 人次，促进未病先防、未查先改。 监管环节的前移，明显受到了会计师事务所欢迎，促进了监管与被监管的良好沟通，有利于会计师事务所反映问题、反馈情况，有利于将问题与风险及时处理和化解，实现“治未病、防大病”。

（三）根据监管内容不同实施分类监管

始终保持着对区域市场的实时关注， 密切跟踪市场发展状况、市场主体行业企业经营情况、财经纪律和国家统一会计制度的执行情况， 在此基础上对各类型市场主体进行具体分析， 实施不同类别监管措施。 如对上市公司和中央国有企业分支机构，重点关注企业经营信息、财务状况，防止在会计准则、制度执行方面存在差错；针对地方国有企业等市场主体，从会计信息质量角度，重点关注和研究企业运营是否稳健、 是否存在企业经营风险蔓延至财政部门或影响地方经济健康发展的风险等；针对个别存在经营风险的典型企业，重点关注企业治理能力改善情况。 同时，以上述企业会计信息质量分析、核查为前提和基础，推进对提供审计服务的会计师事务所执业质量监督。

（四） 综合运用多种监督手段实现监督有成效、可持续

坚持依法行政， 在职责范围内运用一切合法方式开展会计监督工作，综合运用走访、调研、评估、监测、约谈、问询、核查、检查等方法，不断推进监督下沉、监督落地、监督到位，实现监督有成效、可持续。 如对新会计准则的执行和年报编制工作，提醒上市公司和国有企业严格做好新准则制度的贯彻执行， 要求会计师事务所准确应用新准则做好审计工作；如定期分析上市公司财务信息，针对疑点线索和问题， 对会计师事务所实施问询、约谈、核查 20 户次；如跟踪接连发布会计差错更正事项，对会计师事务所进行书面问询或现场核查，对部分会计师事务所及时进行风险提示等。

二、 运用信息技术， 大力提升会计监管效能

截至2022 年6 月末， 江苏省市场主体达到1371.6 万户，其中企业404.6 万户；在境内A 股上市公司超600 户，居全国第三位；备案从事证券服务业务的会计师事务所总所4 家，分所103 家。 面对数量巨大的监管对象， 在财政部监督评价局和会计司的指导下，江苏监管局充分运用、发挥大数据监督模式优势，探索实施分级分类监管，大力提升监管效能。

（一）坚持问题导向，利用大数据识别风险

积极利用外部研究成果，分别与2 家单位签署信息技术应用合作协议， 就会计反舞弊研究和会计信息质量评判进行深入挖掘和应用。 运用大数据和信息化手段， 对江苏省全部上市公司和会计师事务所经营情况进行风险识别， 归集出关键企业疑点信息，在分析研判、比对校验、分级分类基础上，确定问题清单和重点监督对象清单。 以财务数据分析为抓手，多维度评判财务质量，对财务质量高的上市公司进行定期跟踪， 分析区域经济发展和上市公司运营之间的协同关系； 将财务信息存在疑点的单位列为重要监管对象， 进一步采取问询、核查等监管措施。 截至2022 年6 月末，江苏监管局结合外部成果， 梳理了财务异常、 重大经营、资金流动性等方面重要问题清单，精准识别问题，有针对性实施监管。

（二）坚持目标导向，利用大数据紧盯市场热点

探索试行上市公司日常会计监督分级分类，将经营状况、内部治理、财务指标、市场舆情等指标或情况作为评判基础， 将江苏省上市公司分为4 类，有针对性实施不同类别监管措施，同时跟踪分析市场信息，定期调整分级分类的内容。如对经营状况稳健、 财务指标健康度高的公司按年实施跟踪分析； 对财务指标健康度低、 风险疑点事项多，以及存在被出具非标准审计意见、频繁或非正常变更会计师事务所等风险隐患情形的公司，进行重点监督。目前，已经形成定期分析上市公司经营情况、会计师事务所执业情况、上市公司监管情况和注册会计师执业监管情况等日常监管工作报告机制。

（三）坚持结果导向，利用大数据提升监管成效

将财务信息存在疑点的上市公司列为重点对象，经分析论证后，有针对性地下达关注函、问询函12 户次；分析上市公司或会计师事务所情况说明，针对无法合理解释疑点问题的，进一步实施更为严格的监管措施。 利用大数据梳理分析出重点上市公司风险疑点信息和审计报告非标准审计意见内容，主动牵头14 家市县财政局就加强上市公司会计信息质量监管等方面课题开展联合调研，压实财政部门的属地会计管理责任和上市公司的会计主体责任，较好地发挥行政监督联合效应、震慑效应，既提高市场主体法律法规尊崇度，也大大提升了财政监管成效。

三、综合运用监管措施，防范化解会计审计领域风险隐患

综合运用走访、监测、约谈、检查等8 种监管手段，实现会计日常监管全类型常态化管理，有效维护和规范市场经济秩序， 服务地方经济社会高质量发展。

（一）开展调研走访109 户次

先行试点以来， 就审计函证费用较高和回函质量差、难以获得充分适当审计证据、专业人才流失等制约审计质量提升的重大事项开展调研，向107 家总分所发放并回收调查问卷， 实地走访调研19 家会计师事务所，广泛听取会计师事务所在日常经营管理、 审计执业质量控制等方面遇到的困难和问题， 对于能够通过协调有关部门予以解决的，及时协调联络相关主管部门，推进问题的处理；对于短期内无法解决或无权解决的问题，及时向财政部报告，如上报反映总分所一体化管理、低价收费恶性竞争、提升审计回函质量等情况，提出上报治理对策和意见建议共35 条。

（二）实施监管函询19 户次、约谈4 人次

加强注册会计师执业质量日常监管， 召开4次座谈交流会， 通报情况， 提示年报审计执业风险。 根据重点监督对象和问题清单，对苗头性、倾向性风险隐患，开展会计信息质量现场监督12 户次，下达监督问询函19 户次，约谈4 名注册会计师， 并持续跟踪会计师事务所完善内部管理制度及有效执行情况，促进未病先防、未查先改。如，对某会计师事务所的1 名合伙人， 在年初短短4 个月内， 签署8 家上市公司、12 家非上市公司财务审计报告的情况，发送监管问询函，提示加强注册会计师承接审计业务量和工时管理，防止“疲劳驾驶”“超速行驶”发生审计事故。

（三）实施核查检查4 户次

针对会计日常监管中发现的疑点线索， 在实施调研、询问的基础上，仍无法消除的，立即组织专班实施现场检查核查。 如针对某公司频繁发布会计差错更正，在监管问询的基础上，组织实施了专项检查，检查发现该公司存在财务舞弊行为，同时延伸检查了2 户会计师事务所执业质量， 发现存在审计程序不到位等问题。 针对上市公司接连发布会计差错更正，开展专项核实调研，发现个别上市公司和地方国有企业未能按照商业实质开展真实的会计信息计量，未能充分披露会计信息，导致风险积累并最终形成损失。

四、健全工作机制，推进财会监督长效化

加强部门协同、多方联动，健全完善财会监督长效化机制；实施财会监督人才素质提升工程，深入挖掘现有人员潜力， 夯实财会监督工作高质量发展基础。

（一）建立健全财政系统上下联动横向协同机制

加强与财政部内司局的业务沟通与上下联动，及时向财政部反映先行先试情况，上报20 期34 篇动态信息。 加强监管局之间横向协同，交流经验做法。 进一步完善与江苏省财政厅联管联动，召开监管局、省财政厅、省注协参加的三方联席会议，研究落实财政部有关要求，明确进一步加强信息共享、协同监督。 在9 个设区市召开的市县区财政局长座谈会上， 就深入推进会计监管进行交流，指导督促市县财政部门依法履行属地会计管理职责，联合加强会计监督。

（二）发挥牵头作用，完善与其他职能部门联合联动机制

继续加强与税务、证监、银保监等相关职能部门合作，加强财会监督，建立完善信息共享、协同会商等工作机制，形成工作合力，不断提升工作成效。如，主动协商与江苏证监局签署《加强会计监管协作的意见》，互相通报年度监管计划、工作重点，交流经验做法等； 积极协调会同省财政、 国资委、证监、银保监四部门，及时联合转发中央四部委加强企业年报工作通知，明确按职责分工持续跟踪落实情况。

（三）着眼长远发展，建立健全财会监督专业人才培养提升机制

适应财会监督面临的新形势新任务，着力建设高素质专业化财会监督队伍。 坚持党建引领，增强政治机关意识，保持干事创业热情，勇于担当作为。紧紧围绕全面履职、先行先试，坚持学习、实干、研究、提升一体化推进，不断增强专业性、敏锐性。 在抓好干部培养的同时，组建由专家教授、企业财务主管、 会计师事务所人员等42 名专家组成的专家库，为加强财会监督、规范财务审计秩序、促进注册会计师行业健康发展提供智力支撑。

五、推进财会监督的有关思考和建议

（一）合理划分会计责任和审计责任并实施相应的处理处罚

坚持“零容忍”态势，对财务舞弊等重大案件从严处理、从重处罚，形成威慑效应。针对审计失败案件，应合理划分企业的会计责任和会计师事务所的审计责任，实施权责相当的处理处罚，防止出现会计师事务所承担比会计责任更多的处理处罚，从源头上压实会计责任， 促进会计信息质量的提升，进而增加对优质审计服务的需求，提高注册会计师审计地位，推动行业长远发展。

（二）进一步加大对企业会计准则执行的指导和解释

上市公司频繁出现利用调整合并报表范围、会计差错更正、计提巨额资产减值损失等方式，阶段性调节年度利润， 虽然经过会计师事务所审计，账面符合企业会计准则规定， 但人为操控痕迹明显。近年来，企业会计准则与国际准则逐步趋同，收入准则、金融工具准则、租赁准则修订后越来越强调主观判断和外部专家作用，理论上增强了会计计量的准确性和可比性，但判断的尺度容易被部分企业所利用，演变成企业调节利润的工具。 建议加大对新修订准则的解释， 引导企业规范执行新准则，同时加大信息披露范围，提升财务报告质量。

（三）加快财会监督法治机制建设，提高财会监督影响

财会监督作为一项重要政治任务， 必须坚持“强穿透、堵漏洞、用重典、正风气”，保持“严监管、零容忍”，遏制财务造假、规范财务秩序，严厉打击财务造假行为。 为此建议：一是进一步完善制度建设，将财会监督主体、客体、内容、要求等进行制度化，厘清各方职责，推进各层级、各类主体财会监督建设；二是建立财会监督协作机制，财会监督需与审计监督、社会监督等形成合力，才能更好地发挥监督成效，扩大监督的影响，应推动构建多方协作、上下协同的监督机制，提高监管成效；三是统一推进信息化建设，尤其是在财会监督数据收集、存储、分析等方面，在建立标准统一、数据单一来源、资源共享的数据库基础上， 进一步开发数据分析应用，全面履行财会信息化监督职能。