财会监督试点稳步推进服务经济高质量发展局面正在形成

●潘文立 黄华明 阚冠卿

财政部山东监管局深入学习习近平总书记新时代中国特色社会主义经济思想，全面贯彻习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上的重要讲话精神，认真落实财政部党组关于加强财会监督的决策部署。 自2021 年3 月财政部批复同意开展财会监督试点工作以来，不断提高政治站位，切实履行财会监督主体责任，积极探索财会监督的新模式、新举措、新路径，为财会监督试点提供山东实践体验。

一、财会监督试点工作开展情况及取得的成效

（一）以深度研学凝聚共识，谋篇布局，打造财会监督试点良好开端

一是组织专题研讨， 提高认识，统一思想。 深入探讨财会监督内涵外延、与其他监督方式及其他监管部门的关系。 财政部山东监管局党组书记、局长王振东同志的研究成果发表在《中国财政》 杂志， 并入选 《依靠学习走向未来——山东省直部门单位党组（党委）理论学习中心组学习成果摘编》。 二是高规格召开财会监督山东试点启动大会，积极发动、多方协同，共同打造财会监督试点工作新起点。 山东省委常委、常务副省长王书坚，财政部监督评价局原局长郜进兴出席大会并讲话，财政部山东监管局党组书记、局长王振东作大会主旨发言，山东证监局、山东银保监局作为会计监管协作机制单位发言，国铁济南局等5 家企业负责人代表重点监管企业作交流发言，山东省财政厅等9 家监管协作单位负责人，150 余家有关在鲁央企、省属企业、上市公司、中介机构负责人参加会议。多家主流财经媒体对会议进行了报道，在业内引起了强烈反响。 三是以党建为引领，高位谋划财会监督。各处党支部立足本处业务实际，研究创立特色党建品牌。 该局监管五处党支部，立足企业和中介机构财会监督，以维护财经秩序、服务市场经济高质量发展为目标，打造“啄木鸟”党支部品牌；监管二处党支部，立足行政事业单位财会监督，以服务中央驻鲁预算单位，加强预算监管为目标，创立“同心圆”党支部品牌；监管四处党支部，立足金融财会监督， 以履行金融监管职责、防范金融风险为目标，创立“财金卫士”党支部品牌。

（二）以建章立制夯实基础，筑牢根基，推动财会监督体系建设

一是建立联合监管协作机制。与山东证监局、山东省财政厅等六部门签署《会计监管协作机制备忘录》，探索区域内信息共享、联合监管新模式。 二是全面搭建制度体系。 针对企业制发《关于进一步加强企业会计监督的意见》及《重点监管企业（非金融类）会计监督暂行办法》《重点监管企业（金融类）会计监督暂行办法》两个配套办法；针对行政事业单位制发 《关于进一步加强中央驻鲁行政事业单位财会监督的意见》，填补了中央驻鲁行政事业单位财会监督领域的制度空白， 探索中央驻鲁预算单位财会监督新模式；针对中介机构制发《对从事证券服务业务会计师事务所行政监管暂行办法》，构建全面涵盖行政事业单位、企业、中介机构的制度体系，实现“三位一体”财会监督新格局。

（三）以开展全面年报分析和关注约谈为抓手，强化重点企业会计监督

一是全面实施年报分析。 连续两年对纳入山东监管局重点监管范围的企业年报进行全面审阅。 针对审阅发现的疑点线索， 一是向年审签字会计师进行书面问询，二是与企业财务负责人访谈，深入探讨问题成因。 组织专家对会计师答复和访谈结果进行论证，研究确定需进一步采取的措施，必要时启动现场监管。 最终形成监管报告，面向社会发布，揭露会计信息质量不高、 利用准则操纵利润等问题引发有关各方强烈反响。二是注重监管成果利用。针对部分重点关注事项向企业和事务所下发关注函， 特别突出事项约谈相关企业，切实履行主体责任，不断提高企业会计信息质量，同时向会计师事务所提示风险。结合日常监管掌握的情况，精准把握企业发展动向，向山东省政府专题报告有关情况，提示潜在风险，服务地方经济高质量发展。 充分发挥监管局贴近地方优势，向财政部报告会计准则执行中遇到的问题，反映市场主体会计信息状况。

（四） 以开展财政部统一安排的专项检查为保障，确保中央重大财税政策贯彻实施

一是充分发挥会计信息质量检查的引导和震慑作用。专项检查聚焦重点企业、重点行业和风险较高领域，旨在以点带面，揭示行业普遍存在的深层次问题，实现“检查一个企业，规范一个行业”的目的。 对重组后的某银行开展专项检查， 深入摸清其经营状况，上报材料得到财政部领导批示；会计信息质量检查中发现某省属企业对外投资存在重大风险， 督促企业纠偏， 有效防范化解约200 亿元对外投资的重大损失，相关问题引起山东省政府高度重视，该省省委常委、常务副省长作出批示。二是开展涉企违规收费检查，督促问题整改并处理相关责任人，确保党中央、国务院减税降费重大决策部署落到实处。

（五）以内部治理和一体化为切入点，促进会计中介机构健康发展

一是联合山东省财政厅和省注册会计师协会召开全省从事证券服务业务会计师事务所监管工作会议，强调规范中介机构审计秩序，提升执业质量。 结合日常监管掌握的情况， 对一体化执行不到位的会计师事务所进行约谈。二是深入贯彻落实《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序 促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发 〔2021〕30 号），与山东省财政厅等11 家监管单位联合发文，研究贯彻落实30 号文的具体举措， 要求省内37 家从事证券服务业务会计师事务所针对30 号文中提到的当前行业内存在较为突出的问题先行开展自查， 根据自查情况，有针对性地选取其中10 家会计师事务所开展走访调研，督导30 号文贯彻落实。三是标本兼治，针对当前会计师事务所行业存在的内部治理和一体化水平不高等突出问题， 研究制定内部治理评价指标体系，重点就一体化评价指标体系进行了分解，对部分会计师事务所进行现场调研， 对其内部治理和一体化水平进行现场评价， 并结合实际情况修正完善指标体系。 联合山东省财政厅、省注协，对全省从事证券服务业务会计师事务所开展内部治理专项工作。综合运用自查、重点监管、座谈、问卷调查等多种形式， 深入剖析影响事务所内部治理和一体化水平的根本原因，帮助和促进其内部治理更加规范。

（六）以重点现场监管为突破口，探索更好履行出资人职责思路

作为对重点监管企业实施专项监管的重要手段，选择部分央企开展现场监管，全面掌握企业生产经营状况，发现其投资管理、资产管理、经营管理与会计核算方面的问题。 透过这些问题，从绩效考核、体制机制、垄断地位、接受外部监管等方面深入挖掘问题产生的原因，并针对性地提出整改意见建议，以期助力企业更好地参与市场竞争，不断提升活力、提高效率，增强国有经济竞争力和影响力，同时深入思考提出相关政策建议， 为财政部代表国务院履行出资人职责探索监管思路。

（七）以征集研讨实务案例为手段，聚焦企业会计准则执行情况

深入贯彻落实国办发30 号文和财政部《关于严格执行企业会计准则切实做好企业2021 年年报工作的通知》（财会〔2021〕32 号）工作要求，瞄准 2021年年报编审窗口期， 面向辖内会计师事务所广泛开展会计实务案例征集工作，组织专家智库研讨，达成一致倾向性意见， 精选一批案例在重点监管企业及从事证券服务业务的会计师事务所范围内编发，供参考探讨，以帮助提升辖内各会计主体实务水平，提升2021 年年报编审质量，推动准则更好执行，服务经济社会高质量发展。

（八）以数据导向监管为目标，加快信息化建设助力提高监管效率和水平

深刻领会韩正副总理“在‘互联网+’时代背景下创新政府管理服务”要求，以数字化监管为导向，不断强化“互联网+监管”思维和意识，切实提高监管信息化水平。 一是持续收集重点监管企业年报和重大事项报备信息等数据，建立动态监控数据库，对重要财务指标变动、重大事项、非标审计意见、网络舆情等实施动态监控， 在对企业财务运行的持续监测中发现和预警风险。 二是针对公开信息完备的公众公司，以专业性市场化数据库为基础，对企业进行综合画像，重点提示疑点线索，有针对性地开展甄别核查工作，实现精准、高效监管。 三是通过信息化手段实现企业、事务所、金融机构间信息的互联互通，构建多维度立体监管环境， 从不同角度提示和防范重大风险，为问题导向式监管提供数据支撑。

二、当前财会监督工作面临的困难及问题

当前财会监督试点工作取得显著成效， 但也必须清醒地认识到，财会监督工作还存在诸多问题，有许多痛点、堵点亟待打通。

（一）财会监督长期缺位，顶层设计亟待加强

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指出，以党内监督为主导，推动财会监督与审计监督等各类监督的有机贯通、相互协调，将财会监督纳入党和国家监督体系， 为财会监督推动财政更好发挥国家治理基础和支柱作用提供了根本遵循。 但由于财会监督长期缺位， 同时面临新时代对财会监督提出的新要求，亟需构建适应时代、体系完善、执行有力的顶层设计。财政部组织11 个监管局开展财会监督试点工作一年来成效显著，各有特色，自下而上为顶层设计丰富了实践样本。 但财会监督要发挥系统性作用，亟需形成全国“一盘棋”的局面，自上而下的顶层设计刻不容缓。

（二）法制建设相对滞后，立法修法箭在弦上

财会监督的立法层级低、职能界定宽泛、处罚力度弱等特点明显。 财会监督的内涵包括财政、财务、会计监督，但现有法制体系中，无针对“财会监督”的界定。财政、财务、会计监督的规范散见于《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》《财政违法行为处罚处分条例》《财政部门实施会计监督办法》（财政部令第10 号）《财政检查工作办法》（财政部令第32 号）《财政部门监督办法》（财政部令第69 号）等法律法规及部门规章。 对比同样约束市场主体的《中华人民共和国证券法》，《中华人民共和国会计法》罚款五万元、十万元的力度，加上“一事不二罚”的行政处罚原则，对被监管主体几乎不构成震慑，相反甚至可能出现希望先接受会计监督处罚以回避其他主体更高数额处罚的错误导向。

（三）各类监督各自为战，亟需有机贯通、相互协调

法律法规对于各类监督主体的监督职能有明确划分，除个别实操层面的越界行为外，各类监督主体在各自的领域充分履职尽责。 但监督的复杂性体现在市场主体是一个有机整体，经济活动是自然发生、系统推进的，各类监督主体从职能上进行的分割，难免造成监督的人为割裂， 一方面易造成监管资源的浪费，另一方面易形成监督“荒地”，看似好多部门都在监管，实则有些领域无人监管。

（四）日常监管缺乏制度安排，成果利用亟需落地

山东监管局在财会监督试点中积极探索新思路、新模式，在专项检查的常规手段之外，抓住部分对经济社会发展具有重要影响的央企、省属企业、上市公司等公众利益实体，开展重点监管，通过年报分析、动态监控、函询、约谈等手段，发现和揭露企业发展中存在的问题，以小见大、以一及三。 但日常监管缺乏系统的制度安排， 如何打通与专项检查之间的程序壁垒，如何推动日常监管成果合理利用，真正实现以监管提升企业会计信息质量， 为企业高质量发展保驾护航的目标，是当前亟待解决的问题。

（五）信息化建设严重落后，数字监管短板亟需补齐

近十年，我国深入实施数字经济发展战略，实现跨越式发展。 数字经济改变了人们的生活方式，也给各类监督形成了巨大挑战。 市场主体冲在数字经济前沿，受其影响的绝不仅限于互联网企业，传统产业的数字化转型也突飞猛进、一日千里。 公安、税务、证监、审计等部门的信息化建设各有所长，会计师事务所等中介机构在数字化应用上也投入了巨大成本。财会监督的信息化水平， 与其他监管部门相比存在较大差距，不能满足监管工作的需要。

（六）监督力量相对薄弱，人员数量质量亟待加强

与被监管对象的数量相比， 专职从事财会监督的人员数量相对较少。 以山东监管局企业会计监督为例，辖区内重点监管的中央企业30 余家、省属企业20 余家、上市公司200 余家、从事证券服务业务会计师事务所总所及分所50 余家，但该局专职企业会计监督人员仅5 人。 从全国监管局财会监督人员构成来看，经验相对丰富的同志面临退休，年轻同志少且缺乏实践经验，由于财会监督工作专业性强，对人员素质要求高，给人才队伍培养提出了更高要求。

三、加强财会监督的路径探索与建议

（一）推进法制建设，优化顶层设计

一是提高财会监督立法层级， 在法律层面对财会监督职能予以明确界定。 二是积极推动《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国注册会计师法》《财政违法行为处罚处分条例》的修订工作，对财政违法行为给予符合经济社会发展阶段、 生产力发展水平的处罚。 三是优化财会监督顶层设计，吸纳财会监督试点工作的经验做法，尽快形成相对固化、路径明确的财会监督模式，在全国范围内推开，形成全国“一盘棋”的局面。

（二）加强联合监管，实现有机贯通

加强财会监督与其他监督的协同配合， 借鉴部分监管局的做法，在财政部层面与税务、证监、审计、人行等其他监管部门建立信息共享、 成果互认等协同配合机制，打通部门间的信息壁垒，实现资源充分利用，提高监管效能。

（三）赋能日常监管，充分利用成果

打通日常监管与专项检查在程序上的连接点，探讨日常监管成果进行行政处罚的可能性和实现路径；打通技术上的堵点，实现以较少人力、较小成本获取较大监管效果的目的。

（四）加快信息化建设，实现弯道超车

切实提高对信息化建设重要性的认识，加大信息化监管投入，借鉴其他监管部门和中介机构的先进经验，借助市场上已有的成熟的云平台，尽快形成适合财会监督工作实际、符合市场经济主体发展水平的财会监督信息系统和检查软件， 实现弯道超车。

（五）建立长效机制，重视人才培养

一是建立专家深度学研机制。 从企业、 高校、中介机构遴选专业人士建立专家库，借助外部智慧，提升财会监督队伍的专业化能力和水平； 二是加快人才队伍培养。 积极推动业务骨干加入财政部“一库两池”， 将其安排财会监督一线岗位进行重点培养，遴选优秀的年轻干部，培养财会监督有生力量；三是积极组织各类专业培训，全面提升干部素质。