以新理念新机制确保新常态新长效——财政部厦门监管局财会监督试点工作成效显著

●姚木星

2021 年初，经财政部监督评价局批复同意， 成为财会监督试点单位以来，厦门监管局深入贯彻习近平总书记关于财会监督的重要讲话精神，主动树立监管新理念， 不断打造监管新机制，积极探索“发现问题、解决问题、防范问题”的监管机制，目前已形成一套较为成熟、可操作性较强且具有“厦门特色”的财会监督机制和经验，有效确保财会监督适应经济发展新常态，取得财政监管新长效。

一、 财会监督试点工作创新与亮点

（一）确立“一个指导思想”

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九届五中全会和十九届中央纪委四次全会精神，强化做好新时期财会监督工作的决心和信心，通过试点工作，全面发挥会计行业主管部门的牵头和主导作用，扎实履行财会监督主体责任。 紧紧围绕财会监督这一抓手，夯实收入监管、债务监管、金融风险监控、税收征管质量监管等职能，丰富监管手段，为财政监管工作提质增效。

（二）落实“两项保障措施”

一是加强制度建设。 陆续出台了《财政部厦门监管局关于加强财会监督试点工作的具体细化方案》《财政部厦门监管局财会监督试点工作重点企业监控操作规程 （试行）》《厦门监管局财会监督日常监控预警规则》和《厦门监管局财会监督日常监控数据来源工作要求》等，明确了财会监督试点工作的重点和内容，细化工作要求，规范操作流程，做到制度先行，依法监督。

二是加强信息化建设。 针对不同的监控对象采取有针对性的信息化建设，加强基础数据源整理和预警规则制定：针对上市公司和发债企业， 利用外网“天健财判”作基本面分析，具体监控人员针对重点科目和个性化项目进行监控；针对金融机构，利用金融企业日常监控系统进行横向和纵向分析，具体监控人员针对预警信息进行核实，补充完善相关佐证材料；针对非上市公司（包括市属的集团公司及下属公司、区属国企、中央企业和民营企业等），利用内网“天健财判”进行分析，根据企业的行业进行分类监管，定期对软件进行升级和打补丁，逐步完善内网“天健财判”的性能，提高预警研判能力；针对会计师事务所和资产评估机构， 利用现有E6 平台进行监控，建立事务所和资产评估机构人员、出具审计/评估报告和执业质量检查情况的基础数据库，掌握业务开展的基本盘。

（三）明确“三个监督目标”

一是推动会计信息质量提升。 通过加强对企业的财会监督，增强监管对象遵守《会计法》的自觉性和主动性，提高内控水平和自我监督意识，切实发挥“三位一体”财会监督体系中的内部监督作用，构建起财会监督第一道防线。 二是推动中央重大财税政策和决策部署落地。及时了解中央重大财税政策和决策部署在企业的实施情况和存在问题，提出有针对性的意见和建议，推动政策真正落地见效。 三是推动监管局监管机制创新。 通过试点工作，摸索新形势下加强财会监督工作的新模式新路子，落实财政部“新职能、新思路、新作为”的要求，推动监管局职能更好发挥。

（四）坚持“四项监控原则”

一是全面覆盖。重点监控企业覆盖中央企业驻地分支机构（包含中央金融企业）、地方国有企业、重点民营企业、辖区内上市公司、地方金融法人机构、辖区内备案从事证券业务的会计师事务所、资产评估机构等，实现财会监督全面覆盖。 二是动态监控。 建立季报、半年报、年报的动态分析机制，分析重点财务指标及其趋势变动情况，动态掌握重点企业的经营情况和财务状况，及时发现苗头性和倾向性问题，抓早抓小，防患于未然。三是问题导向。始终坚持问题导向，针对不同的企业类型，找准突破口，聚焦行业存在的典型问题和突出矛盾，对发现的重大线索一追到底，查深查透查实。四是精准监管。紧贴厦门市实际情况，结合计划单列市财政监管业务体量较小、企业数量相对较少的特点，通过合理选户，分户到人，责任到户，深挖细掘，跟踪问责，力求问责一个、警醒一片、促进一方，切实提升监管成效。

二、推进财会监督试点工作的主要做法

（一）抓机制建设，推进工作流程规范化

一是加强与地方财政、税务、国资、审计及银保监、证监、地方金融监管等其他监管部门的沟通协商，建立监管部门间的信息共享机制、沟通协调机制。 二是建立重点企业日常监控机制。 明确选户原则，2021 年统筹筛选89 家重点监控对象，2022 年统筹筛选129 家重点监控对象，并报财政部备案同意。 三是建立重点监控企业资料报送制度及基础数据库。 制发《关于对驻厦中央企业开展财会监督试点工作的通知》《关于开展财会监督重点企业日常监控工作的通知》等文件，收集相关财务资料建立基础数据资料库，并按照向国资系统报送的久其软件报表格式进行财务数据梳理，便于“天健财判”财务舞弊软件进行系统分析和预警提示。四是制定重点监控企业日常监控操作规程。 制定了《财政部厦门监管局财会监督试点工作重点企业监控操作规程 （试行）》，对监控职责要求、监控内容、监控方法及沟通协调、监控人员工作纪律等进行了规范明确，确保了对重点监控对象的持续、动态监控规范有序、有迹可循，也为试点工作的有序推进提供了制度保障。 五是建立“由企及所”和“由所及企”的双向监控机制。坚持监管与服务并重、治标与治本结合，推动《关于进一步规范财务审计秩序 促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发 〔2021〕30 号）落地见效。六是组织召开财会监督试点工作动员部署大会。 2021 年4 月16 日，财政部监督评价局原局长郜进兴同志出席财政部厦门监管局财会监督工作部署动员会并讲话。 厦门市财政局、国资委、地方金融管理局、税务局、银保监局、人民银行、证监局等有关监管部门领导以及相关重点监控企业分管财务领导和财务负责人出席会议。七是制发2021 年度和2022 年度财会监督工作方案，对责任分工、报表分析制度、定期汇报制度、重点核查选户原则、现场核查流程等进行明确，并拟定了约谈通知书、核查通知书、监督关注函、整改意见书等文书模板，进一步完善财会监督操作流程。

（二）抓实务实招，推进试点工作特色化

一是落实报表分析责任，强化报表分析。 将相关重点监控企业的日常监控、报表分析进行分工，责任到人。二是定期（每两周）向局领导汇报。工作报告的内容包括监控分析报告、核查报告、约谈情况、检查报告等。 其中监控分析报告包括重点企业整体经营情况和财务状况、指标分析情况、预警指标、异常波动及问题疑点等，并就问题疑点提出拟处理方案。 三是强化现场核查。 通过对2020 年年报的分析，对30 多家企业发出询问函。 通过进一步排查，对6 家企业开展现场核查，下达核查整改通知书5 家并督促其严格整改落实。四是探索信息技术支撑。 一方面，依托厦门监管局搭建的协同E6 平台，建立监控企业分户基础数据库；另一方面，与厦门天健财智科技有限公司合作开发重点监控企业财务舞弊识别系统。上市公司、信用债主体模块已实现上市公司、非城投非金融信用债发债企业精准行业分类、精准识别异常财务指标、财报可信度预警、财务健康度预警及报告一键生成等功能。内网财会监督预警分析系统也已经就数据来源及格式标准、预警规则及预警指标等向软件公司提出设计要求，近期也将投入试运行。

（三）抓问题解决，推进职能转型实效化

一是通过分析、询问、核验、核查等方式，对存在指标异常的企业提出整改意见建议，达到促进重点监控企业进一步完善内部管理制度， 构建财会监督第一道防线。 下达整改意见书的5 家企业，共查出各类问题金额47.53 亿元，促进企业制定完善相关内部管理制度，促进重点监控进一步规范业务管理、 加强费用支出管控、提高企业会计信息质量。对发现的问题在一定范围内进行通报，较好发挥财会监督的震慑作用。 二是以财会监督为抓手，进一步夯实了财政监管手段，提升了财政监管成效。 通过分析核查企业税收缴交情况，夯实税收征管质量、财政收入真实性监管的手段。三是上下联动，进一步夯实监管局就地就近监管职能，做到“守土尽责”。 通过对中央直管政策性银行的核查，对涉及系统性问题及时向财政部业务司报告，引起重视，进而探索上下联动、由点及面规范对国有金融机构的面上监管，开展系统性纠偏纠错；通过对中央企业执行财务规则的检查，探索提请相关司局赋予监管局对财政部管理的中央企业的就地监管职能。

三、财会监督试点工作取得的主要成果

（一）督促企业完善管理，构建第一道防线

1、严肃问责，以点带面，全面提升企业遵守财经纪律的意识。 例如，监督工作中发现某国有金融企业宣传用品采购使用管理不规范等问题，厦门监管局要求该企业严肃问责，处罚相关责任人，同时举一反三，引以为戒，严格执行企业内部财务制度规定，持续加强财务合规管理。 通过一系列整改配套措施，该金融企业内部触动较大，财务规范与管理水平均有较大提升。

2、促进企业进一步完善内部管理制度，从机制层面强化遵守财会制度和财经纪律。财会监督试点工作开展以来，多家企业充分认可厦门监管局财会监督发现的问题并积极认真整改。 如某银行修订了《负责人履职待遇和业务支出管理办法》《财务管理实施细则》等多项财务管理文件，并充分听取该局的管理建议，出台《经费管理员制度》《公务用车使用规范要求》等。

3、积极推动企业加强内控建设，构建风险防范长效机制。通过日常监控，向企业提出管理建议，进一步细化业务审批、资产管理、物资采购、经费支出等方面的分级授权制度，对重要内控风险点，定期自查抽查等方式加强管控，防止内控流于形式，进一步将绩效考核体系与财务合规的内控评价结合。如厦门监管局在某公司核查中发现， 该公司存在一些费用开支管理不严的问题，该公司立行立改，对商务接待服务费用、职工理发室管理费用作出调整，通过减少服务人员、降低开支标准等方式压缩费用支出。

（二）夯实财政监管手段，提升财会监督成效

1、 夯实税收征管质量、 财政收入真实性监管的手段。在报表分析阶段，厦门监管局便发现了某公司“应交税费”期末余额较大，在现场核查中，该局核查组进一步核实确认了税务机关调节税收收入的问题，虽然该问题存在一定的形势背景，但是对重点税源企业的财会监督已经成为厦门监管局收入监管的一种有效手段。该局核查组进一步发现了该公司存在一些少缴房产税、 增值税、个人所得税、企业所得税等有关税收问题，这些问题反映了有关税务机关的税收征管质量有待提高，该局依法将涉税问题移送有关税务机关处理，并督促税务机关加强税收征管工作，进一步夯实了税收征管质量监督手段。

2、 夯实对地方政府专项债务资金使用情况的监管手段。 厦门监管局在报表分析中发现，某公司是使用厦门地方政府专项债务资金最多的单位。 核查中，核查组人员充分运用财会监督这个抓手， 重点跟踪该公司2015—2019 年新增专项债券合计122 亿元的使用情况，通过分析历年发行专项债券信息披露文件，关注专项债券资金还款来源。 结合该公司财务状况，重点核查专项债券资金平衡方案，为地方政府债务监管提供第一手材料支撑。

3、夯实对金融资产质量的监管手段。 通过对贷款企业报表的分析，一方面将贷款企业报送银行的报表与报送税务的报表进行比对，发现两者的差异，为贷款银行掌握贷款企业真实会计信息质量，做好风险防范，加强信贷资产管理提供基础依据。同时将提供贷款专项审计业务的会计师事务所名单提交贷款银行，促使银行重点加强相关贷款管理，防范贷款风险发生。 另一方面通过数据互通共享，开展会计数据与融资规模对比，通过分析发现部分重点监控企业业务数据与其银行贷款规模不相匹配。进一步调研跟踪发现银行开展的存单质押贷款等低风险业务，发现存在虚增存贷款规模、贷前审查不严等问题，及时督促企业与银行进行整改。

（三）以防范问题为目标，构建风险防范长效机制

对监管中发现的问题，厦门监管局并不是简单上报处理，而是精准分析深层次原因，坚决践行“发现问题、解决问题、防范问题”的监管机制，以防范问题为终极目标，构建风险防范的长效机制。 一是对重点的地方政府债务风险企业，厦门监管局在全面摸清厦门市债务风险情况基础上，发现厦门市在一些领域存在融资平衡方案不够严谨的问题，该局及时向地方政府提出，地方政府高度重视，积极整改，从而有效消除了企业债务演化为政府债务风险的隐患。二是在银行大额存单质押贷款专项调研中， 发现部分银行利用此类业务虚增存贷款指标，导致绩效考核失效，增加企业融资成本，未能有效服务实体经济，增加地区金融风险等问题，该局通过约谈相关单位负责人、下发监管提示函等方式，整治了一批违规行为，监管成效显著。 三是在财会监督核查中，发现某重点企业存在费用管理宽松、 信息化系统投资浪费严重、培训费课酬偏高、 支付高昂费用置办职工理发室等问题，该局一方面积极向财政部有关司局提出建议，探索上下监管联动，发挥监管局就地就近监管优势，提升监管效能；另一方面督促企业根据该局核查提出的问题和整改建议，修订相关管理制度。

（四）深化监管局职能转型，有效履行监管职责

1、探索上下联动，由点及面规范对国有金融企业的面上监管，开展系统性纠偏纠错。日常动态监管中，厦门监管局重点关注监控金融企业全行系统性问题、制度性缺陷，并积极做好与主管司局沟通联动，逐步探索形成上下联动的监管新机制。 例如，该局核查发现某政策性银行总行制定的负责人履职待遇文件与财政部文件存在政策空窗期，导致期间多人违规乘坐商务舱。 该局将相关情况上报金融司予以关注，金融司要求总行以此为鉴，清查各地分行执行情况，并要求今后加强制度传达与内控管理，杜绝此类现象。

2、 探索赋予监管局对财政部管理的中央企业的就地监管职能。 烟草行业企业是财政部管理的中央企业，财政部核定烟草行业企业的工资总额，并对烟草行业企业的税利、两项费用（管理费用和销售费用）指标下达预算。 在财会监督核查中，该局发现某烟草工业企业存在费用管理宽松的问题，这一方面反映出企业一定程度上还存在费用开支管理不严的问题，另一方面也可能是财政部核定烟草工业企业的费用预算指标比较宽松。 因此，厦门监管局拟向财政部有关司局提出建议，探索授权各地监管局对辖区内的烟草行业企业等中央企业的费用预算进行初审提出建议，并对其费用预算指标的执行情况进行监督，发挥监管局就地就近监管优势，扩展监管局工作职能，同时服务于部内有关司局的工作。

3、 以金融监管为突破点， 强化事务所执业质量监管。厦门监管局积极履行注册会计师行业执业质量及国有金融资本运营情况监管职责，针对性开展了辖区银行业务采用审计报告情况专题调研。 调研涉及17 家商业银行，共收集了2040 家授信客户3635 份审计报告。 通过分析出具审计报告的事务所资质、注册会计师签字频次，抽查核实其提供的企业审计报告质量。 结合现场走访核查企业、延伸会计师事务所等方式，发现当前注册会计师行业存在“劣币驱逐良币”、惩戒力度不足、审计报告采信程度弱等问题，通过剖析其内在原因，针对性提出相关建议。

四、财会监督试点工作的不足及建议

（一）财会监督试点存在的不足之处

1、监督力量有待进一步增强。 目前受编制的限制，能承担财会监督工作且专业素养上能胜任的人数较少。因此，扩充财会监督专业人员成为迫在眉睫的任务。 一方面要培养自己的专业人才，通过培训、实战等形式，提高专业素养；另一方通过购买服务，聘用部分会计师事务所专业人员加入财会监督队伍， 解决人力不足的困难。

2、监管手段有待进一步丰富。 目前财会监督主要通过报表分析或收集外部公开渠道信息，发现财务指标异常和疑点，进而通过开展核实、现场核查、专项检查等形式，来达到促进被监控企业整改、规范的目的。目前的监管手段还是传统的手段，远远满足不了监管需求。 应充分运用现代信息技术手段，运用“互联网＋监管”的手段，有针对性地进行重点监管，从而提升监管效能。

3、法律法规有待进一步修订。 目前，违反《会计法》《注册会计师法》等会计相关法律法规的惩处力度较轻，单位及个人违法成本低， 难以有效遏制财务造假行为。必须进一步健全完善财会监督体制机制，加快修订《会计法》《注册会计师法》，增强行政强制措施，大幅提高财务造假等违法行为惩处力度，有效发挥财会监督职能作用。

（二）加强财会监督工作的重点方向

厦门监管局将以归零的心态、翻篇的姿态、奋发的状态，抓紧复盘反思总结，正确看待成绩、不沾沾自喜，正确看待不足、不妄自菲薄，在规范内部监督流程、精准日常分析、及时纠偏问责、构建长效机制等方面持续下功夫，重点推进以下几方面工作：

1、注重提高日常监控针对性和有效性。一是区别不同类型企业进行侧重分析关注，除了重点关注增减变化异常问题， 对重点科目存在的合理性进行关注分析；对集团公司的监控分析， 结合其重点子公司财务数据进行，提高分析的有效性。 二是日常监控要综合运用多种方法，对重点企业建立常规、持续和动态的财务报表分析机制。 报表分析的方法包括单个年度的财务比率分析、不同时期的趋势变动分析、与同业其他公司之间的比较等。 企业通用的财务分析指标包括偿债能力分析、营运能力分析、盈利能力分析、发展能力分析、资产质量等。在通用指标基础上，结合企业性质和行业特定，关注特定指标。 例如，基础设施建设行业，关注工程进度、工程款支付情况、财政资金使用情况、往来款挂账情况等；房地产行业，关注税收缴交的及时性；重点贷款企业，关注会计信息是否真实、贷款资金使用是否规范；金融机构，关注费用支出的合规性、贷款资金投向情况和服务实体经济情况。

2、注重“小分队”核查检查力度。 通过对日常监控工作中发现的预警指标、 异常波动及问题疑点分析研判，梳理线索后，报经分管局领导同意后，对监控企业下发核查通知书，采取问询、约谈、调查、走访、抽查资料等方式，核查落实问题线索。根据核查结果，对于苗头性和倾向性问题但尚未违反有关规定的，约谈监管对象或下达关注函；违反有关规定，但性质不严重的，下达整改通知书；违反有关规定，且性质严重的，经报财政部监督评价局批准后，开展重点检查。监管中注重探索小分队的“短平快”专项核实，解决日常监控更进一步问题，实现日常精准监管。

3、注重报表分析信息化建设。继续与厦门天健财智科技有限公司相关技术人员充分沟通， 对辖区内非上市/非发债主体日常监管系统进行补充完善， 优化初始数据导入模式，加大相关可比对数据库建设，发挥系统分析预警功能。 充分运用大数据分析，通过“算力”代替“人力”， 及时发现重点监控对象日常运营中的潜在问题，实现高效监督、精准监督。

4、注重创新对中介机构的监管手段。以金融资产质量监管为切入点，探索“由所及企新途径”。 即从审计报告入手检查审计项目执业质量，发现贷款企业会计信息失真问题，在按规定处理或移交地方财政部门对相关会计师事务所进行处理的同时，将执行专项审计会计师事务所名单反馈给贷款银行并通报给银保监局，促进从源头规范专项审计业务委托机制。

5、注重加强与其他监管部门的协作。 在落实信息共享机制的同时，对重点企业日常监控中发现的问题的处理，依据部门职责，加强与相关监管部门的协作。如对监控企业的涉税问题，及时主动与税务部门协作，移交相关问题材料，并跟踪问题处理整改情况；对贷款企业审计报告质量问题，将执行审计的会计师事务所名单通报给银保监局，建议推行“黑名单”制度，规范专项业务委托机制；对发债企业专项审计质量问题，加强与证监局的协作； 对地方国有企业监控发现的涉及绩效考核、领导人薪酬职务待遇等方面的问题， 移交地方国资委处理。

6、注重财会监督信息调研工作。 根据财政部重点事项和社会关注度较高的行业进行专项核查调研，提升核查效果。 一是会计准则方面，结合会计信息质量检查及会计师事务所监管，不折不扣落实财政部领导关于“创新手段和方法，使会计准则制定完善、指导实施、强化监管形成一个有效的闭环”的批示精神和财政部企业会计准则闭环工作机制；二是供应链金融、制造业困境、金融支持实体经济、民营和中小企业融资等课题，拟结合日常监控和现场核查开展；三是财会监督理论研究，拟结合财政部财会监督检查人才素质提升工程暨财会监督人才库结业论文开展专题研究。