政府投资项目“难收尾”问题分析与建议

●雷强勇

一、引言

为应对外部环境的不确定性和疫情影响，稳定市场预期和经济发展后劲，我国持续推进实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策， 各级政府不断加大投资力度，不仅扩大了内需，拉动了国民经济迅速增长， 而且还建成了一大批大型公共基础设施项目。

政府投资作为政府宏观调控的重要手段，能弥补市场机制的缺陷，在引导社会投资方面也发挥着重要作用。随着国民经济快速发展，政府投资不断增大，政府投资项目作为市政公用设施工程建设的重要部分，与人民群众的生活、工作密切相关，政府投资项目建设过程中的各种问题也越来越受到公众的关注。需要不断加强政府投资项目监管，及时发现存在的问题，提出切实、可行的改进建议，及时落实整改并推广应用，形成长效机制。

本文以项目后评价发现的政府投资项目“难收尾”通病问题为切入口，详细分析政府投资项目“难收尾”问题的形成原因并提出针对性建议， 为切实解决政府投资项目“难收尾”问题找到病症、开出药方。

二、政府投资项目“难收尾”问题及原因分析

通过开展项目监督、验收、后评价等方式， 发现部分政府投资项目建成后在工程结算、移交、运营等方面存在着诸多问题，导致未能充分发挥应有的效益。

（一）多数项目拖而不结、结而不决

近年来，政府投资项目增多，投资总额增大，多数项目结（决）算久拖不决，部分项目建成交付使用多年仍未进行项目工程结算和竣工决算（以下简称“双算”）。某市2017 年至2020 年建设完成并进入“双算” 阶段的市本级政府投资项目决算率不足40%。造成政府投资项目“双算”工作滞后的原因可归结为以下几个方面：

1、前期工作深度不足，审批手续不完善。 一是项目前期工作深度不足、需求不明确，部分运营（使用）单位（或接收单位） 在项目实施过程中或竣工验收后提出新的需求或功能调整， 导致整个项目的“双算”工作推进缓慢。 二是发生设计变更、工程变更时，建设单位未及时完善变更手续，导致后续“双算”无法开展。

2、施工单位原因。一是项目竣工验收后，施工单位因内部管理、资料编制耗时较长等原因，导致未在规定时限内报送工程结算资料。二是施工单位的专业技术人员配备不足，造价人员频繁更换，造成结算报送工作滞后。三是施工单位因对项目工程量、综合单价、工程变更、图纸、价格等事项存有异议， 故意拖延不配合办理，通过磨时间博取利益，而相关合同条款对“双算”工作时限要求不明、责任不清，建设单位对施工单位可采取的约束手段有限。 四是在结算审核过程中，施工单位未按要求积极配合而造成时间延误。

3、建设单位原因。一是建设单位重建设轻收尾，对“双算”工作普遍不够重视，项目竣工后管理人员转移到其他项目，工作责任不落实，履职监管不到位。 二是项目建设周期长，因资料档案管理不规范等原因造成关键资料缺失，无法满足竣工决算送审条件。

4、其他原因。 一是项目主体工程竣工验收后，水土保持、环保、规划等专项验收也须完成并提交专项验收批复文件后才能申报竣工决算审计，而相关部门出具批复文件需时较长，影响了竣工决算的进度。二是因机构改革，政府投资项目结（决）算职能改由财政投资评审中心负责，导致部分项目在完成第三方审计后，需再次按财政投资评审中心“双算”要求报送资料进行审计，在一定程度上拉长了“双算”时间周期。

（二）部分项目移交困难

部分项目因主客观原因未及时移交给运营 （使用）单位，建设单位由于缺乏管养资金或专业管养人员，一旦项目出现小破损而没有及时维修，将导致破损更为严重。 如移交后重新进行修复，将造成投资浪费。 造成项目移交困难的原因可归结为以下几个方面：

1、项目未达到运营（使用）单位的要求。一是部分项目在前期工作阶段甚至开工建设阶段未明确项目运营 （使用）单位，待后来确认的运营（使用）单位接收项目时，提出许多新需求或要求改换原有部分设计。如某专科医院运营团队更改导致新团队不满意之前的设计，提出新的使用需求，造成移交不顺畅。 二是部分项目在规划和设计阶段缺少与运营（使用）单位的充分沟通，外来设计单位按照既有经验进行设计，但项目建成后不满足使用需求，出现接收单位拒绝接收的情况。三是部分项目在规划和设计阶段征求运营（使用）单位意见时，运营（使用）单位往往重视程度不够，或因专业能力有限无法提出有效意见，致使项目完工时发现与自身需求相差较大。 如某道路智慧灯杆项目，智慧灯杆上搭载的各类设备分属于不同运营（使用） 单位（交警、公安、城管等），设计时未充分考虑到实际使用时各单位用电量需分户计量、缴费，征求意见时各运营（使用）单位也未提出该需求，致使项目移交时运营（使用）单位以电费无法分户计量为由迟迟不愿完成移交，也导致部分设备建成后无法投入使用。

2、手续不齐导致项目移交困难。部分项目因历史遗留问题，报建手续不完善，无法办理项目移交；部分项目因为无法完成环保、规划等专项验收以及排水设施等隐蔽工程的验收导致移交困难。

（三）部分项目运营维护效果差

部分工程项目建设完成投入使用后，由于运营管理工作不到位，项目运营维护效果差，影响政府投资效益正常发挥。造成项目运营维护效果差的原因可归结为以下几个方面：

1、前期对项目运营模式、经济效益、运维保障等考虑不足。 部分项目在前期未进行深入的经济效益分析和测算，未仔细考虑项目在工程修缮、设备损耗、耗材消耗等运营管养方面的支出。

2、运营管养制度不完善。部分项目没有建立运营管养制度规范，或者运营管养制度不够细化、职责划分不具体，或者运营管养制度执行不到位。

3、运营管养服务单位缺乏稳定性。部分服务类项目以“一年一签”甚至“一年一招”的方式确定管养服务单位，致使管养服务单位无法准确进行支出规划，对加大投入信心不足，造成一定程度上招投标频繁，产生不必要的过渡移交期等，影响管养成效。

三、相关建议

（一）关于解决项目“双算”滞后问题的建议

1、完善结（决）算工作制度。一是完善工程项目结算评审管理制度，财政投资评审中心进一步优化设置评审受理条件和资料，积极、主动、快速开展项目分段结算审核工作。 二是严格项目结（决）算时限要求，建设单位严格按照有关政府投资项目管理条例规定的时限，向财政投资评审中心报审工程结算、竣工决算报告，特殊情况确需延长结（决）算报告报审时间的，建设单位须向发展改革部门提出延期申请，延期时间最长不得超过一年。 三是在房屋市政工程领域全面实施施工过程结算，前移结算关口，缩短竣工结算时间。 四是建立政府投资项目强制结算制度，针对当事人对工程量、质量标准有争议或承包人经催促仍不提供结算材料或没有明确答复等情况的，按照合同约定实行强制结算，保证项目移交和运营的正常开展。 五是优化工程项目验收机制和流程，加快实施竣工联合（现场）验收，全面提升验收工作效率。

2、加强项目结（决）算监管工作力度。一是实施项目全程信息化管理。 加快政府投资项目全过程管理平台建设，实现从项目立项、初步设计及概算、施工图设计及预算、招投标、开工、竣工验收，到工程结算、竣工决算、资产登记、移交等各个环节的进度管理，提升政府投资项目全过程管理水平。 二是多部门形成监管工作合力。 强化部门协作联动，对投资、进度、质量监督等实现全方位全过程监管，及时发现管理漏洞。 发展改革部门、财政部门积极利用政府投资项目全过程管理平台全面掌握项目进展情况，并对各项目建设单位开展项目收尾工作的情况进行跟踪检查，发现项目已完工但未按照法定时限要求及法定程序完成工程竣工验收等工作的， 定期予以通报并责令限期整改，情节严重的，报请市政府进行通报。审计部门将市、区有关单位办理竣工决算、资产移交登记情况纳入领导干部经济责任审计内容，提高领导干部对竣工决算工作的重视。 市政府绩效管理部门将项目工程结算、竣工决算完成情况纳入部门绩效考核，与建设单位部门年度绩效考核结果挂钩。

3、加强参建单位管理。一是各有关部门细化完善项目建设管理有关规定， 从制度上进一步强化对基本建设程序、工程招投标、合同管理、工程监理、建设质量、资金使用、投资控制等方面的精细化管理，明确责任追究、绩效考核等规定，规范参建各方行为。 建设单位应完善竣工决算工作机制，明确岗位和人员工作职责，落实考核机制。二是规范合同示范文本。住建部门在招标文件、施工合同、服务合同示范文本中设置相关条款，将项目“双算”的固有工作程序相关要求列入合同，明确甲乙双方办理“双算”的义务和责任。 三是提升工程量清单和招标控制价编制准确度，减少结算费用存在争议的问题，提高结算效率。 四是进一步加强档案全过程管理，建立项目档案管理制度，确保档案管理工作的连续性、完整性和规范性。

（二）关于解决项目移交困难问题的建议

1、制定政府投资项目移交管理制度。发展改革部门牵头制定政府投资项目移交管理办法和相关指引，进一步明确运营（使用）单位、建设单位等在项目建设管理、竣工验收以及移交管理等各个环节的责任和义务，规范项目移交程序，减少和杜绝工程项目交接不及时问题的发生。

2、加强项目移交管理。一是各项目单位应在建设前或建设初期制定项目工程移交详细流程，明确移交内容和程序、时限、工程质量要求、资料档案要求及相关责任等。 二是项目通过竣工验收并对存在问题整改合格后，建设单位应及时向运营（使用）单位申请移交，但在项目正式移交运营（使用）单位管理前，建设单位要按照有关规定切实承担起维护管理责任，避免项目建成后出现管理空档。三是进一步落实运营（使用）单位责任。 运营（使用）单位在规划和设计阶段应确定项目具体使用需求并形成书面文件， 移交时不能以建设内容不符合使用需求、人员变更为由拒绝接收。

3、建立甩项验收和移交管理机制。 对因征地拆迁、规划冲突等原因导致工程长期不能如期完工的项目，由相关单位专题报市相关部门，经核实已完工部分不存在结构安全隐患、具备独立使用功能的，可进行甩项验收或现状验收，验收通过后移交至运营（使用）单位。

（三）关于解决项目运营维护效果差问题的建议

1、 深入论证项目使用功能需求。 一是尽早明确运营（使用）单位。在项目前期工作中，应及早明确项目运营（使用）单位，避免后续运营（使用）单位不确定导致的需求不明确、设计变更、工期延期，甚至建成后大幅度改建加建。二是运营（使用）单位须会同项目单位全程参与项目前期工作，细化项目前期需求论证，充分考虑近远期发展，科学研究提出建设内容、预期目标、投资估算、运营模式等，全面准确描述项目功能需求。遴选业绩优、水平高、信誉好的设计单位，借助建筑信息模型（BIM）技术，为运营（使用）单位提供可视化的建筑方案。 三是持续完善项目建设标准。发展改革部门会同行业主管部门依据国家有关建设标准、建筑设计规范，结合先行示范区建设需要，分类细化、科学编制各行业领域建设标准规范， 确保项目高标准建设、高质量运营。

2、建立常态化运营管养制度。 一是建立科学、完善的常态化运营管养制度，确保管养工作更加科学化、规范化，提升维护管养工作效率。 二是积极落实运营管养主体，明确运营（使用）单位内部专门负责运营管理的部门和人员，定人定岗定责，实现“有人建、有人用、有人管”的运行机制，确保责任落实到位、项目持久发挥效益。三是鼓励签订长期养护合同，引导专业化养护企业加大投入。

3、加强项目管养资金保障。一是及时足额拨付项目管养资金，为后续基本支出和维护、维修运行等提供资金保障。二是创新投融资机制。发挥政府资金的引导作用，采取资金补助、先养后补、以奖代补等多种方式引入社会力量。

4、推进管养市场化改革。将人民群众满意度和受益程度、养护质量和资金使用效率作为衡量标准，分类有序推进项目管养市场化改革， 在保证专业管理水平的同时，降低管理成本、节约财政资金。

四、结论

针对政府投资项目存在的拖而不决、移交困难、运维效果差等“难收尾”问题，需要项目单位、建设单位、施工单位、咨询机构和各行业主管部门等相互配合，在健全体制机制、理清组织架构、完善单位管理、明确职责分工、落实细项工作等各方面统筹协调、深入推进。