浅谈积极财政政策的演变、当下特征及下阶段重点

●叶 青

一、积极财政政策的提出与演变

1978 年改革开放以来，“积极财政政策”可以说是财政领域一个极其重要的关键词。积极财政政策的不断实践、探索，形成了丰富的现代财政理论体系，中国特色社会主义市场经济条件下的财政分配体系越来越完整、有效。

从内容来看，积极财政政策分为三个阶段。

（一）第一阶段：1998—2004 年

1998—2004 年第一轮积极的财政政策以支出扩张为主，通过基建发力扩大总需求对冲亚洲金融危机、特大洪涝灾害冲击，稳定经济大盘、社会大局。

1997 年6 月， 一场金融危机在亚洲爆发，这是继20 世纪30 年代世界经济大危机之后，对世界经济有深远影响的又一重大事件。这次金融危机反映了世界和各国的金融体系存在严重缺陷，暴露出许多问题，值得反思。从财政角度来看，具体表现为政府税收困难，财政危机与金融危机相伴。 因此，从1998 年起我国开始实施以积极财政政策为核心的一系列宏观调控措施，包括增发国债、扩大内需、促进出口、加强基础设施建设。 从财政赤字情况来看，1998 年的赤字为980 亿元，1999 年几乎翻了一番，达到1797 亿元，2002 年达到2098 亿元， 财政赤字占GDP 的比重从1998年的1.14%提高到了2000 年的2.6%，2002 年财政赤字占GDP 的比重也接近2.6%。

（二）第二阶段：2008 年 11 月—2012 年

2008 年年底到2012 年是持续时间最短、对经济的直接刺激效果最强的一轮积极财政政策，在支出端与收入端共同发力，主要以结构性减税降费、基建带动4 万亿投资稳经济，但也导致了地方隐性债务快速扩张等问题。

第二轮积极财政政策于2008 年11 月开始实施。 当时面对不断蔓延的国际金融危机，国务院推出了十项举措，加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建， 计划在2009—2010 年完成4 万亿的投资规划，以扩大内需；到2009 年一季度，4 万亿投资规划主要投向民生工程、基础设施建设、节能减排、技术改造以及地震灾区恢复重建等内容。 其中，包括铁路、公路、机场、水利等在内的基础设施约在1.5 万亿元， 再加上民生工程以及汶川大地震重点灾区的恢复重建、基础设施建设相关的投资， 将近3.3 万亿元；2011 年强调 “继续实施积极的财政政策”；2012 年提出“把握好稳中求进的工作总基调”“实施积极的财政政策”。

从1999 年到2009 年的十年，是中国改革开放的第三个十年， 这是中国经济高速发展的十年，也是财政政策从积极到稳健、又从稳健到积极的一个轮回。 这十年财政政策的演变研究，给我们带来一个深层次的问题：积极财政政策对于中国这样一个发展中大国来说是否需要持续实行？ 笔者认为，积极财政政策应该更积极，且积极财政政策不仅应表现在扩大财政支出方面，还应表现在减税减负方面。

（三）第三阶段：2013 年至今

从2013 年实行至今的积极财政政策是持续时间最长的一轮， 其面临的宏观环境是三期叠加、新常态、新时代，实施目标除了稳增长的总量效果，更侧重推动结构性改革、优化营商环境、防范化解风险。收入端从结构性减税降费转向全面减税降费，支出端逐步由基建转向民生。

在这一阶段中，2013 年强调 “紧紧围绕主题主线，坚持稳中求进的工作总基调，继续实施积极的财政政策”；2014 年进一步强调“坚持稳中求进、改革创新，继续实施积极的财政政策”；2015年提出了“坚持稳中求进、改革创新，继续实施积极的财政政策并适当加大力度”；2016 年进入“十三五”之后，提出了“继续实施积极的财政政策并加大力度”，比2015 年的“适当加大力度”更上一层；2017 年更是提出 “财政政策要更加积极有效”；2018 年，财政政策的表述转变为“积极的财政政策取向不变，要聚力增效”；2019 年财政政策定调为“积极的财政政策要加力提效”。

2015 年以来， 我国经济进入了一个新阶段，主要经济指标之间的联动性出现背离，经济增长持续下行与CPI 持续低位运行，居民收入有所增加而企业利润率下降， 消费上升而投资下降等。2016 年1 月26 日， 习近平总书记在中央财经领导小组第十二次会议中强调，供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。 供给侧结构性改革表现为“三去一降一补”。 即“去产能”，淘汰实体经济的落后过剩产能；“去库存”， 即减少房地产行业的库存；“去杠杆”， 即降低政府的负债水平；“降成本”， 即降低实体经济企业的成本；“补短板”，即在一些被忽视或滞后领域增加有效供给。

这一阶段中，减税降费成为积极财政政策的主基调。 一系列新的税收优惠措施从2022 年4月1 日起正式实施，2016 年至2022 年我国累计减税降费规模将超10 万亿元。

二、积极财政政策的当下特征

（一）近三年积极财政政策始终站在第一线

2019 年提出继续实施积极的财政政策，并强调要加力提效，其“加力”体现为实施更大规模的减税降费和增加支出规模；“提效”体现为提高财政资金配置效率、使用效益和财政收入质量。 更大规模的减税降费，包括增值税降税率与对小微企业科创企业的减税。

2020 年，突如其来的疫情使得财政政策必须更加积极。 积极有为的财政政策有效对冲了疫情及其衍生风险影响，稳住了经济基本盘，兜住了基本民生。 政府通过动用大规模减税降费、优化支出安排、提高赤字率、发行特别国债、提升专项债规模等一系列财政政策工具，尽力减小疫情对国内经济带来的巨大冲击与损失。

在减税降费方面，财政部和国家税务总局在疫情防控保供、稳外贸扩内需、企业复工复产等多个领域大力实施减税降费政策，2020 年新增减税降费已超过2.6 万亿元； 大力提高赤字率也是政府为应对疫情所采取的一项重要举措，其实行的措施主要有发行1 万亿元抗疫特别国债和增加地方政府专项债发行规模等等；而建立财政资金直达基层的转移支付机制，目的在于缩短财政政策执行时滞，实行这一机制后，与2020 年的大部分省区相比，政策基金到达基层的时间快了两周左右。 2020 年出台并实施以上财政政策后，2021 年的预算赤字率为3.2%， 赤字规模为3.57万亿元，均低于2020 年。

除此之外，我国也提出了加大投入基础设施资金力度的财政政策。 2020 年3 月，为拉动经济复苏，实现经济快速增长，中央政治局常委会提出要加快发展对5G 基站建设、 城际高速铁路和大数据中心、工业互联网等领域为代表的新型基础设施的投资。

在外贸方面， 我国财政政策也有很多作用。主要通过实施出口退税和进口贴息等政策减小外贸、降低进出口合规成本等。 我国还对因疫情原因的一年内复运进境的货物，不征收进口关税和进口环节增值税、消费税，并退还出口关税。 这些财政政策的实施都是为了稳定外贸企业信心，减少企业损失，确保中国经济稳定发展。

在国民经济延续稳定恢复的态势下，2021 年财政政策重在稳定预期，减少经济运行的不确定性。

（二）2022 年的积极财政政策更加灵活

2022 年5 月23 日召开的国务院常务会议，进一步部署稳经济一揽子措施，努力推动经济回归正常轨道，确保运行在合理区间。 具体有6 方面33 项措施。5 月25 日下午3 点，全国稳住经济大盘电视电话会议召开，李克强总理出席会议并作了重要讲话，发改委、财政部、央行等核心部门的主要负责人均从各自主管的业务方面对当前经济形势进行了分析。 从会议参与人的规模看，这是一次空前的全国经济会议。 此次会议主要强调托底经济，稳住增长。 核心目标是确保二季度GDP 正增长，而非之前所强调的年度目标，且年度目标的下调概率会比较大。

5 月31 日，国务院发布《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》，史称“12 万亿救市计划”。 虽然其中的财政政策只有7 项，但是间接涉及财政的政策有20 多项。 主要的7 项财政政策如下：一是进一步加大增值税留抵退税政策力度；二是加快财政支出进度；三是加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围；四是用好政府性融资担保等政策；五是加大政府采购支持中小企业力度； 六是扩大实施社保费缓缴政策；七是加大稳岗支持力度。

与财政相关的间接性支出包括：加快推进一批论证成熟的水利工程项目；加快推动交通基础设施投资，支持中国国家铁路集团有限公司发行3000 亿元铁路建设债券； 因地制宜继续推进城市地下综合管廊建设；稳定增加汽车、家电等大宗消费；健全完善粮食收益保障等政策；在确保安全清洁高效利用的前提下有序释放煤炭优质产能；抓紧推动实施一批能源项目；提高煤炭储备能力和水平；降低市场主体用水用电用网等成本；推动阶段性减免市场主体房屋租金；加大对民航等受疫情影响较大行业企业的纾困支持力度；完善交通物流保通保畅政策；统筹加大对物流枢纽和物流企业的支持力度；实施住房公积金阶段性支持政策；完善农业转移人口和农村劳动力就业创业支持政策；完善社会民生兜底保障措施等。

由上可知，到目前为止，积极财政政策的覆盖面已经达到前所未有的广泛程度。

三、当下积极财政政策的合作与跨界

灵活性是2022 年积极财政政策的一大特色，具体体现在合作与跨界上。

（一）地发债+“准财政”扩大政策效益

2022 年6 月全国地方债发行总额达1.93 万亿元，其中新增专项债约1.37 万亿元。 加上之前发行的新增专项债2.03 万亿元， 今年前6 个月新增专项债发行总额约3.4 万亿元。

与此同时，具有增量政策工具性质的“准财政”工具已于近期出台。 2022 年6 月29 日召开的国务院常务会议决定，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000 亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金，但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥专项债资金加快使用 “准财政”工具接续发力。此次推出的“准财政”工具与此前设立的专项建设基金有些相似。 预计3000 亿元资金可直接拉升基建投资增速1.5 个百分点。

（二）税务部门起到“准工信”的作用

2022 年 5 月至 6 月， 全国税务机关累计帮助1896 户企业实现购销成交金额超过60 亿元。其中， 帮助中小微企业实现项目成交824 个，涉及金额17 亿元。以江西省为例，各级税务机关均成立由分管局领导挂帅，数据风险、纳税服务部门牵头，征管科技、税源管理等部门参与的“全国纳税人供应链查询”功能支持企业复工复产专项工作组，明确部门工作职责，统筹协调开展相关工作，并已筛选下发潜在重点企业1596 户。

税务部门的这项新职能始于2020 年。 2020年7 月，在助力市场主体复工复产方面，国家税务总局运用增值发票java 开发了“全国各地纳税人供应链管理查询网站”，便捷公司完成“购产供销”连接。 仅在湖北省启动公司复工复产的前两个月，就促使公司按社会化标准交易量达成新项目6822 个，成交额118 亿人民币。

通常说，经济决定税收，税收反作用于经济。而在互联网时代，税务部门可以利用特殊的大数据优势，为纳税人解决难题，反过来经济发展了，税源才能够增加。这是对税务部门培植税源的新解读。 例如，2022 年 7 月 21 日， 湖北省税务局、武汉市东西湖区税务局有关领导以及良品铺子股份有限公司采购总监一行来到十堰市郧西县，共同谋划助力发展郧西板桥豆干产业税企互动“良”性循环。武汉市东西湖区税务局采用惠企专班形式主动对接，对重点上市后备企业实施“一对一”上市辅导，近年来帮助良品铺子、菱电电控等一批企业在疫情冲击下逆风上市，利用上市企业“鲶鱼效应”激活地方经济“一池春水”。

（三）优惠政策的“制度化”“常态化”

在2017 年之前， 科技型中小企业研发费用税前加计扣除的比例和其他类型的企业是一致的， 都是 50%；2017 年提高到 75%；2018 年 1 月1 日至2020 年12 月31 日期间，再按照实际发生额的75%在税前加计扣除， 形成无形资产的，在上述期间按照无形资产成本的175%在税前摊销。自2021 年1 月1 日起，再按照实际发生额的100%在税前加计扣除，形成无形资产的，自2021年1 月1 日起， 按照无形资产成本的200%在税前摊销。 同年，制造业企业研发费用加计扣除比例也提高到100%。

国家税务总局2021 年9 月14 日发布公告，明确在2021 年10 月企业所得税预缴申报期，企业申报第3 季度或9 月份的企业所得税时，可提前享受前三季度研发费用加计扣除政策优惠。以上举措进一步增加企业流动资金。

2022 年，税务部门继续将科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例提高到100%。 并同时规定：从2022 年起，企业可以在每年10 月申报期申报享受前三季度研发费用加计扣除政策优惠， 把2021 年10 月提前享受当年的研发费用加计扣除政策举措转化为制度性规定，进一步稳定市场预期，支持科技创新。

可见，积极财政政策不仅灵活，而且日趋合理。

四、积极财政政策的下阶段重点

本文认为， 在进行扩大投资、 减税降费之后，积极财政政策的重点应该是增加居民收入。

2022 年 6 月 17 日， 财政部原部长楼继伟在2022 年凤凰网（夏季）云峰会上表示，减税对刺激消费的作用不大。 他指出， 我国个税征收覆盖面很小，实际缴纳个税的约为就业人口的14%， 而最需要帮助的是那些不需要缴纳个税的人。 我国现行个税扣除额度为每年6 万元，即每月5000 元，楼继伟认为，最困难的人是月收入5000 元以下的人。 他表示，目前比较有效的方法是针对特别困难群体给予现金支持，支持他们消费。 笔者同样认为增加低收入者收入是最有效的措施。

在构建国际国内双循环新格局过程中，面临的最大障碍是城乡居民购买力不强的问题。购买力不强，国内大循环就难以循环起来。 这也是“十四五”时期要重点解决的难题。

中国是世界工厂，一旦出口受阻，产品就会积压，这就需要扩大内需。 但是，一部分城乡居民却因为收入不高而影响生活水平的提高，这使得扩大内需也更加困难。“6 亿人每个月人均收入1000 元”引起热议，国家统计局解释，这可以从全国住户收支与生活状况调查数据得到印证。 按照住户收支调查，全国家庭户样本可以分为五个等份，分别是低收入组、中间偏下收入组、中间收入组、中间偏上收入组、高收入组，每等份各占20%。 其中，低收入组和中间偏下收入组户数占全部户数的比重为40%。 根据2019 年相关数据，低收入组和中间偏下收入组共40%家庭户对应的人口为6.1 亿人， 年人均收入为11485 元，月人均收入近1000 元。其中，低收入组户月人均收入630 元， 中间偏下收入组户月人均收入1300 元。这印证了党的十九大所提出的我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

当下， 各地的收入差距也很大。 例如，自2022 年7 月1 日起，上海市最低生活保障从每人每月1330 元调整为每人每月1420 元， 增加90 元。 而武汉城市低保标准由每人每月870 元提高至910 元， 农村低保标准由每人每月730元提高至780 元。 1420 元与910 元之间的差距显而易见。同时，临时性的消费券也无法解决低收入者的长期问题。

结合上述问题， 笔者认为我国要增加国民收入，应强化以下两个方面：一是千方百计地增加城乡居民的收入， 提高低保标准。 建议建立“基本收入计划”，即低保标准=上年月人均消费支出÷2，比如，武汉2019 年月人均消费支出为2400 元， 低保标准则为 1200 元， 而 2020 年 4月武汉市城市低保标准仅为830 元， 农村低保标准仅为680 元。 提高标准，则可以提高收入，就可以扩大消费品的销售规模。而且，提高城乡居民的生活水平， 也是中国特色社会主义的目标。 这是中国国力增强的标志之一。

二是进一步降低低保门槛， 扩大低保覆盖面，起到养老的作用。 特别是在农村，农民基本上没有养老金，而一个月100 多元的养老金“基本没有用”。 建议将60 岁以上生活没有保障的农民，纳入低保。 提高农民的购买力，也是间接帮助本国制造业发展。扩大低保规模、提高低保标准，是中国经济健康发展的长效机制。