乡村振兴视域下农村公益用地利用的法律规制

史卫民，李子玉

(西安财经大学 法学院，陕西 西安 710061)

农村公益用地是乡村公益事业发展的前提和基础，对保障农村公共基础设施建设，提升农村精神文明建设，促进农村社会事业健康发展具有非常重要的作用。2018年党中央和国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022)》中提出，“加强农村基础设施建设，增加农村公共服务补给，加强乡村振兴用地保障”；2019年自然资源部印发的《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中要求，各地自然资源主管部门“统筹考虑村庄发展布局以及基础设施和公共服务设施用地布局”；2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中进一步提出，“加强农村公共基础设施建设，提升农村基本公共服务水平，优先保障乡村产业发展和建设用地”；2021年3月11日，十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》(以下简称《十四五规划》)中提出，“要完善农村用地保障机制，保障乡村产业发展和公共服务合理用地需求”。随着全面乡村振兴下乡村一、二、三产业融合发展和基础设施提升改造，原有的用地类型和用地供给方式已经不能完全适应现实新需要。因此，盘活存量建设用地和拓展建设用地的使用方式就显得极为迫切。农村公益用地属于建设用地类，对加快乡村基础设施和公共服务设施提升改造发挥着不可或缺的保障作用。而现阶段我国农村公益用地利用的法律法规较滞后，供给方式不健全，权能实现不清晰，管理规划不到位等问题，严重制约着乡村公共服务设施的建设与提升。强化对农村公益用地的盘活利用并从法律上进行规制，对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，提升村民生活质量和幸福感，促进一、二、三产业融合发展，建设美丽宜居富裕乡村具有重要的理论意义和实践价值。

一、农村公益用地的内涵与立法现状

(一)农村公益用地的内涵界定

公益用地指公益性事业和公共设施建设用地，在土地划分类型上属于建设用地一类，它在使用上具有承载公共福利的作用，其存在是公共利益和人民福祉的有力保障。从土地类型上讲，公益用地又分为国有公益用地和农村集体公益用地。国有公益用地所有权归国家所有，属于国有建设用地，主要用于城市公共基础设施和公益事业建设，范围上以城市为主；农村集体公益用地的所有权归农村集体所有，属于农村集体建设用地，主要用于农村公共基础设施和公益事业建设，范围上以农村为主。特定情况下，国家为了公共利益需要，也可以将农村集体公益用地通过征收转变为国有公益用地。我国现行立法并未对农村公益用地的范围进行严格限定。在学理上通说认为，农村公益用地是为了集体经济组织成员的公共利益需要而划分出来的特殊地域范围以供使用的土地。设置农村公益用地以公共利益实现为目的，保障村集体的共同利益，具有浓烈的公法属性，在实现价值上来看具有优先性[1]。农村公益用地就其内涵而言，以公共利益为目的，承担着促进社会公平发展、增进人民幸福感以及提高社会经济运行的效率等多重任务[2]。就其外延而言，农村公益用地位于农村区域，为农村集体成员所有。主要类型包括以下四类：第一类，祭祀用地，如公益墓地、神庙、祠堂用地等。第二类，生活用地，如村内池塘、公共厕所、垃圾池用地等。第三类，休闲娱乐用地，如篮球场、棋牌室、活动小广场、老年活动室、乡村公园用地等。第四类，公共事务用地，如义庄、学校、广播站、村委会、村党支部用地等[3]。另外，农村集体公益用地也不同于农村集体经营性建设用地，集体经营性建设用地目的是为了营利，主要用于发展集体企业、乡镇企业、民营企业、乡村旅游、乡村民宿等；农村集体公益用地是非营利的，主要是为了村民精神文化生活、公共基础设施、休闲娱乐、宗祠、学校等。因此，农村公益用地的内涵界定应采用概括加列举的方式。农村公益用地是指为特定地域范围内的农村集体经济成员的集体福利和公共利益需要而使用的各类用地的总称，包括祭祀、生活、休闲娱乐、公共事务等各类用地。

(二)农村公益用地利用的法律规定

农村公益用地的法律规定最早起源于我国1986年制定的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)中第37条。该条文将农村公益用地限定为“农村公共设施和公益事业建设用地”(1)参见1986年《中华人民共和国土地管理法》第37条之规定。，对农村公益用地的类型仅采取列举式的表述，同时在实践中关于农村公益用地的规划布局依照乡(镇)村建设规划进行。这是首次在立法层面上对农村公益用地进行了列举式的规定。2019年新修订的《土地管理法》第45条对农村公益用地采取“有下列情形之一”的外延式罗列方式进行阐明，列举了国家为了公共利益的需求且确实有必要征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收行为的数种情形；同时第59条、第61条将农村公益用地表述为“乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地”(2)参见2019年《中华人民共和国土地管理法》第45条、第59条、第61条之规定。。毫无疑问，从“农村公共设施和公益事业建设用地”到“乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地”，可利用公益用地的级别扩展具体到乡镇级，体现了我国土地管理法律制度不断适应社会生活的趋势，同时也是我国土地管理立法技术取得重大进步的表现。

2019年修订的《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)将我国土地规划分为城市、镇、乡、村庄四种规划体系，同时规定县级以上地方政府根据农村经济社会发展水平编制乡、村规划(3)参见2019年《中华人民共和国城乡规划法》第4条之规定。。但由于乡、村规划没有总体规划和详细规划，导致农村公益用地无法纳入土地利用总体规划的长期制度安排，使农村公益用地的取得和利用处于无序状态。现实情况是，一旦建设用地出现紧张局面，农村公益用地就要让位，农村公益用地由于欠缺总体规划和详细规划，导致用地选址和规模难以达到合理化和最优化利用。总体来看，《土地管理法》和《城乡规划法》等对于公益用地的规定虽有涉及，却没有系统规定，而且在内容上过于笼统，对农村公益用地的类型、取得、利用等制度的欠缺使得在实践中出现较多问题。

二、乡村振兴与农村公益用地利用的关系

(一)乡村振兴需要强化农村公益用地利用

进入新时代，农村在国家大力支持下迎来了发展的大好时机。乡村振兴战略的实施是党和国家大力支持农村发展，将发展重心放归中国广大农村的重要信号，也是对统筹城乡发展、社会主义新农村建设等三农政策的继承、延续和提升。“村兴则国兴，村衰则国衰”，对农村实施振兴规划是社会主义现代化建设的必然要求。乡村振兴要加强农村基础设施建设，强化土地对乡村振兴保障的基础作用，因此在全面乡村振兴中更需要强化对农村公益用地的利用。

1.加强农村基础设施建设需要强化对农村公益用地的利用

党的十九届五中全会首次提出“实施乡村建设行动”，继续把公共基础设施建设的重点放在农村。《十四五规划》中提出实施乡村建设行动，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。在新发展阶段实施乡村建设行动是党对三农工作的重大部署和重点任务，具有很强的现实针对性和实践指引性。但若无法保证公共基础设施落地，不仅会影响农村集体土地的利用率，也会制约其价值提升[4]。为使农村基础设施建设达到新高度，实现新提升，农村公益用地的供给不可或缺。在十分紧张且有限的土地资源上，为保障农村基础设施建设，需要对公益用地的土地用途进行管制，合理安排用地结构，改进用地管理，确保土地集约利用，避免出现非法用地、浪费土地的现象，因此，加快农村基础设施建设步伐，对农村公益用地的利用更需要进一步强化[5]。

2.加强乡村振兴用地保障需要强化对农村公益用地的利用

全面实施乡村振兴战略背景下，公共设施和公共服务用地等各种用地需求持续增长，伴随着用地方式多样化的涌现，农村农业发展用地出现新特征。特别是一、二、三产业的融合发展需要农村公益用地，生态环境和人居环境改善、建设美丽乡村更需要利用大量农村公益用地，用地需求点多面广，用地保障难度大，为解决乡村振兴发展面临的“用地难”以及乡村产业发展用地需求问题，需要加强乡村振兴用地保障，健全农村土地管理体制，完善农村新增用地保障机制。为了满足用地保障的现实需求，提高农村公益用地规划布局的科学合理性，充分、高效利用农村公益用地，就离不开适宜的公益用地规划和管理体系。强化对农村公益用地的利用，将有助于实现发展需求、公益目的建设，形成功能规划完善的用地机制，使得用地保障的需求得以实现，助力乡村振兴建设。

(二)农村公益用地利用能够体现土地价值

从最初的满足种植生存需求，到逐渐发展的建筑高楼城市发展需求，始终未能改变我们对土地的依恋。“土地是财富之母”，土地是人类赖以生存与发展的物质载体[6]。土地的价值无处不在，土地是人类生存发展的最根本最重要的物质基础，是人类生活和生产不可或缺的条件，也是一切物质资源的最终来源[7]。依据土地观念、知识与信仰以及体现在对土地开发利用中得出[8]，土地除基本的承载与产出功能外，还兼具社会公共利益的重要载体作用。因此，农村公益用地离开土地的发展，只能是空中楼阁，也将得不到持续发展。对农村公益用地的布局开发利用，完善农村基础设施，打造绿化乡村或园林乡村，可以突出体现“生态宜居”的价值。改善农村生态环境和人居环境，都体现出土地在乡村振兴中发挥的作用，其具有特殊的“公益功能”。

(三)农村公益用地利用能够促进乡风文明

乡风文明是乡村振兴的“灵魂”。文明的乡村风貌是乡村振兴的基石，建设文明乡风是乡村振兴战略的重要保障，也是乡村振兴的主要目标之一。因此要促进乡风文明，也意味着我们应将乡风文明融入乡村建设中。近年来，国家为了提高农民生活质量，提升精神文明建设，利用农村公益用地建成了一批乡村小学、健身广场、绿化公园等。还有部分地方群众自发组织修缮宗族祠堂、村史馆、纪念馆等，延续了传统农村精神文化活动，传承了农村公益用地传统功能。广场休闲娱乐、体育锻炼活动、传统文化弘扬、村史学习等一系列活动得到保障支持，基础设施的完善为乡风文明建设提供了有力保障。以农村群众的文化需要为导向，大力开展文化进基层活动，采取歌曲舞蹈、诗歌朗诵、器乐表演、绘画书法等多样的艺术形式，组织文艺展演、文化演出、文艺培训和送文化下乡、送电影下乡、送图书下乡等文艺志愿服务活动，丰富了群众的精神文化生活，充分展现出文明的乡村风貌，有助于培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。而这一切乡风文明活动的载体均离不开农村公益用地的支持和利用，通过对农村公益用地的有效利用，将有助于构建文明乡村，促进乡风文明建设，保障全面乡村振兴的顺利实施。

三、乡村振兴下农村公益用地利用的问题审视

随着脱贫攻坚任务的完成，农村的生产生活方式发生了较大变化，农民对精神文化、体育娱乐、生活环境等精神性需求进一步增加，农村公益用地也从传统的维持家族稳定和基本保障功能向提升农民精神需求和满足农民精神文化的功能变迁。农村公益用地的利用，对全面乡村振兴起到“助推剂”的作用。但现实中对公益用地的利用仍存在分类界定不明确、供给保障不健全、物权权能不清晰、管理规划不到位等问题，这些问题制约着农村公益用地变迁性功能的发挥。

(一)农村公益用地分类界定不明确

1.法律对公益用地的类型划分不明

由于农村用地状况复杂，用地范围广，涉及面大，农村公益用地的分类难以界定，而且没有法律具体规定其分类标准。2019年修订的《土地管理法》第59条、第61条中，对于农村公益用地表述为“乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地”，仅是列举式提出，并未有明确分类。从我国目前的立法来看，尚无系统、规范、明确的关于农村公益用地的规定以及规范性解释，只在部分低阶位法规和行政性管理文件中散见[9]。我国法律未对农村公益用地的分类作出明确的划分。

2.机关职权定位不同导致分类不同

在2011年住房和城乡建设部发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》的公告中，采取图表以及列举方式，主要以城市用地为导向，关于农村用地的分类仅在第三级划分中，且仅涉及农村居民点建设用地问题，并未提及农村公益用地问题。2014年住房和城乡建设部发布的《村庄规划用地分类指南》中，农村公益用地在农村规划用地的二级地类中再被细分为“农村公共服务用地和农村基础设施用地”。2017年由原国土资源部组织修订的《土地利用现状分类》中，主要以图表形式在一级地类中将公益用地表述为公共管理与公共服务用地，农村公益用地则被分散在建设用地和特殊用地之中。《村庄规划用地分类指南》中将公共服务用地单独列出来，这是一个不同于其他分类指南的巨大突破性创新，体现了公共设施中商业性与公益性的不同划分性质和管理要求，并强调农村公共服务事业的重要性，从而完善社会保障[10]。由此可知，住房和城乡建设部与国土资源部都曾试图按照自己的职权定位来划分农村公益用地的具体类型，但由于分类机关的职权定位不同和土地分类的不同定义标准，出现了村庄公益用地分类认定的分歧。

(二)农村公益用地供给保障不健全

1.用地指标保障不健全

我国一直以来奉行工业和城市优先发展，城市的快速发展和扩张使得城市建设用地指标较为紧缺。随着城乡一体化建设和乡村振兴战略的实施，乡村建设用地指标也出现了较为紧缺的现象，但没有具体立法和政策给予用地指标支持，仅有《土地管理法》规定乡村建设用地指标由地方政府制定报上级政府批准执行。由此可能导致的问题是，现行立法规定的乡村建设用地指标并无强制性，仅赋权给地方政府，地方政府可以制定指标，赋权由地方政府把控；若政府不能依法行政，则可能导致不能为农村基础设施完善时所需用地提供保障。农村公益用地作为乡村振兴基础设施和公共服务供给的“先行资本”，若用地需求无法得到保障，“公益用地利用”问题就无从谈起。

2.实施收回欠缺可行性

依据《土地管理法》第66条规定，因公共设施和公益事业建设需要用地指标的，农村集体经济组织行使收回土地使用权，必须报原批准用地的人民政府批准(4)参见2019年《中华人民共和国土地管理法》第66条之规定。。根据法律规定可以看出，此规定欠缺实施的可行性。一方面是土地资源有限，导致建设用地指标也有限，农村公益用地的供给指标因此会受到限制无法获得许可，那么在有限的用地指标范围实施收回土地就更难以实现；另一方面是立法规定必要情况下为农村公益事业发展需要使用土地可以收回，收回权的行使从法律规定来看，其收回实施的操作性不强。主要有两方面原因：一是法律没有明确具体规定何种条件下政府可以批准收回，这会导致政府层面难以操作；二是农村集体由于发展水平以及经济状况受限，支付用地单位的征地补偿费可能难以保障[11]125-139。

(三)农村公益用地物权权能不清晰

1.收益权能不清晰

收益权是期待权，是一种为获取追加财产而产生的法律上的权利义务关系，其行使缘由是所有者财产有可能产生的经济利益。所有权在经济上的实现形式表现为收益权，而收益权能是指所有权在经济上实现自我价值的表现[12]。现行《土地管理法》中对于收益权的规定只做了原则性规定，并未针对收益权的民事法律关系进行具体规定，仅在第49条提到农村集体经济组织应将补偿费用的收入支出状况进行公布，以便监督的实施(5)参见2019年《中华人民共和国土地管理法》第49条之规定。。农村公益用地的基本物权权能在立法层面的规定缺失，基本上处于空白状态。特别是针对农村公益用地的收益权能，哪些主体有资格实现收益权能，占有者是否享有一定的收益权能，收益权的来源以及收益如何支配等问题上仍有广阔的探讨空间。

2.处分权能不明晰

处分权能是决定物的命运的一种权能，是所有权的主要体现。一方面，我国现行《土地管理法》仅粗略规定了处分集体土地的条件和擅自处分的后果(第63条规定，处分集体土地应当经本集体经济组织成员的村民会议同意；第82条规定，擅自处分集体土地的，应受到行政处罚(6)参见2019年《中华人民共和国土地管理法》第63条、第82条之规定。)，但对于在何种情况下可以处分，如何行使处分权等都没有明确规定。从理论上说，农村集体作为农村公益用地的所有权人，其享有处分权，但是由于集体一词概念模糊，处分权难以行使。同时应考虑其他主体能否对农村公益用地以及地上公物进行一定范围的处分。另一方面，处分权能在农村公益用地利用中占据重要作用，法律规定禁止在集体土地上为个人利益而设置他物权关系。对于农村公益用地，必然应符合法律对于集体土地处分的限制。在此基础上，农村公益用地因其承载的公益功能，在处分权能上应当受到更加严格的限制，然而针对农村集体公益用地的处分权能的限制也没有相关规定。

(四)农村公益用地管理规划不到位

1.规划编制不具体

规划制度对土地利用和农村公益用地利用至关重要。目前农村公益用地的规划制度仍然不够健全，缺少农村公益用地的具体规划方案。土地利用规划是指对土地利用的计划和安排，具有超前性，主要是进行部门间土地资源的分配利用。土地规划更加重视对土地资源的整体规划和统筹设计，缺乏对土地资源的详尽划分和具体规划，作为汇总规划的总体规划编制在具体实施层面就会存在一定的问题，将会阻碍土地资源的科学规划[13]。我国土地利用管理中的专项规划主要是对土地利用总体规划的补充和深化，专项规划是国家强化干预土地资源分配，克服市场失灵的特殊手段。实践中，部分发达地区的村庄规划有较高的覆盖率，但大部分农村地区规划缺位，极少有地区提出针对农村公益用地的规划利用方案，即使有，内容也比较简略，不够科学系统。在乡、村级土地规划中，本应该作为微观规划的层级，但却因编制内容方面不够具体，操作性较差，难以体现对土地资源的精细化管理。由于村庄规划欠缺详细规划方案，更没有关于公益用地利用的规划方案，使得公益用地规划上具有滞后性。

2.规划参与不积极

好的规划需要地方政府、专家学者、农村集体、广大村民的广泛参与，这样制订出来的规划才符合农村实际，才能体现村民意愿。农村公益用地规划方案是为了广大村民的切身利益，更需要全体村民的广泛参与。目前农村公益用地规划编制中，“半行政化”问题突出。在农村公益用地的相关事务中，“半行政化”主要体现为政府角色的缺失[14]，现行《城乡规划法》中规定的参与程序欠缺强制性的法律效力。实践中对民主自治程序如基础方案的制订、村民如何参与表决、方案通过人数等内容未做相应具体的规定。村庄规划编制及决策过程漠视村民的参与权现象较为严重，村民委员会、基层政府代行村民规划决策权的问题较为突出。

常见的村民参与可以分为形式上的参与与实质上的参与，其中形式上的参与主要表现为村民参与规划编订前的意见征求和规划编订后报批前的公告程序；实质参与主要表现为村民经商议程序提出或参与确定规划方案。实践中，集体成员对村庄公益用地规划的参与多表现为形式上的参与，一般由村民委员会代为行使村民的参与权利，集体组织成员参与权虚化。特别是大部分村民认为村庄土地利用规划跟自己没关系，参与性不强。

3.规划衔接不健全

现阶段乡村无规划、乡村建设无序问题仍然突出。村庄规划照搬城市规划的理念和方法、脱离农村实际、实用性差的问题较为普遍，全域土地综合整治的实施与村庄规划衔接不足，规划衔接存在阻碍[15]。在公益用地土地资源的实际利用中，土地资源的规划利用与村庄实际发展规划未能有效衔接，未结合具体实际情况合理分配用地，总体规划与具体规划缺乏协调性和系统性，不能有效衔接[16]。

四、乡村振兴下农村公益用地利用的规制路径

党的十九大提出“乡村振兴战略”，党的十九届五中全会提出“全面乡村振兴”，乡村振兴是我国进入新时代农村发展的新方式新模式。乡村振兴战略的实施就是要将农村以经济发展为主转向产业、生态、乡风、治理、生活各方面协同发展。土地制度是乡村振兴的前提与基础，乡村振兴战略将现代化的发展理念融入农村土地制度，必将使农村公益用地的利用进入新的转型与发展期。一方面，要树立土地利用的平等观念。长期以来，我国土地资源的配置以保障城市优先发展为要，随着乡村振兴战略和城乡融合发展的推进，基于土地利用的平等观，国家应改变土地政策集中关注城市建设的传统路径，强化农村公益用地的利用与发展。按照农村美、农业强、农民富的目标，在农村公益用地制度的供给和利用上实行实质平等与公平，体现制度的同一性，实现农村公益用地对全面乡村振兴的土地保障。另一方面，乡村振兴战略的内生发展策略为农村公益用地制度改革指明了方向。内生式发展是在社会发展和制度变革中，依靠内部资源进行自我维持和自我发展的过程方式[17]。内生式发展理念使农村公益用地的充分利用与农民集体土地的权利主体相结合，践行村民自治，尊重农民意愿，体现村民利益。乡村振兴中要分类推进乡村发展，根据聚集提升类、城郊结合类、特色保护类，搬迁撤并类等不同类型村庄，让农村公益用地在保障和利用中体现地域特色，彰显农村集体经济组织的发展权[11]125-139。在实施乡村振兴战略和推进城乡融合发展中，农村公益用地的利用应从类型界定、有效供给、物权权能、管理规划等方面加以完善。

(一)明确农村公益用地的类型界定

1.遵循用地分类基本原则

立法原则是创立法律的指导思想、基本方针和出发点[18]。根据立法原则的原理，建议参照河北省定州市《公共利益用地目录划定方案》的规定，提出界定公益用地的四条基本原则，即公共受益性原则、合理合法性原则、公开参与原则、基于用途原则[19]。公共受益性原则指基于公共利益的目的，在土地用途划分中以目的为导向，符合公共利益的目的是根本。合理合法性原则指分类依据符合法律规定，结合立法的基本原则，分类合理。公开参与原则是指明确广大公众参与的权利并保障公众行使公益用地利用权利。基于用途原则指按照土地的不同用途进行分类，在农村公益用地中，最大限度确保符合承载农村公共利益的功能，用于农村基础设施和公共事业。

2.结合实践完善分类标准

由于机关职权定位不同导致分类标准不统一，不同机关采用不同分类依据，在实践应用中导致认定的分歧矛盾。国家政策一直都是土地法的法源[20]，建议结合改革试点中的实践经验和出台的政策来划定分类方案，制定完善的分类标准，协调农村公益用地分类界定不统一的矛盾。如2019年福建省厦门市印发《土地利用现状分类与城乡规划用地分类对应表》中，将农村公益用地和城市公益用地两种分类进行类比，来确定农村公益用地的范围；2019年河北省定州市制定的《公共利益用地目录划定方案》中，对公共利益用地范围作出概括性规定。根据实践试点分类，农村公益用地分类标准统一为：地方政府和农村集体实施的道路、交通、能源、水利等基础设施建设需要用地；科教文卫体、环境资源、防灾救灾等公共事业需要用地；移民搬迁、合村并居、保障性安居工程建设需要用地；其他由法律法规规定符合公共利益的需要用地。

3.明确公益用地类型界定

关于公益用地范围的确定，2001年原国土资源部印发的《划拨用地目录》中，将农村公益用地与划拨目录中的划分对接并且调整，作出分类参考。划拨目录中将建设用地划分为十九个类型。其中，与农村公益用地有关的分别为基础设施、教育设施、体育设施、公共文化设施和社会福利设施和交通设施用地等。然而，划拨用地目录仅仅针对建设用地，只有当农村公益用地的性质转变为建设用地时才可以应用该目录。因此，完善农村公益用地的类型界定，可以在划拨用地目录的基础上进行修改，将农村公益用地分类为基础设施、公益设施、交通设施和园林绿化用地四类。其中，基础设施用地包括邮政设施、电力设施和水利设施用地等，公益用地包括教育、文体、公共文化设施、公共医疗和社会福利设施用地等，交通设施用地包括铁路交通设施、公路交通设施和水路交通设施用地等，园林绿化用地包括公园、植物园、河滨绿地和防护林带等。公益用地应当在法律上固定其用途，不得将其改为其他用途，同等面积和质量的土地由于置换的情况下除外。

(二)确保农村公益用地的有效供给

1.通过立法保障用地指标

农村公益用地对乡村振兴发展起到强有力的基础性作用，同时为回应乡村振兴战略的发展要求，完善农村基础设施建设，增加农村公共服务补给，应保障农村公益用地的有效供给。乡村振兴需要土地法治保障，对农村土地改革适时选择立法或修法，实现法律对实践的积极回应。同时保持多变政策的稳定性，对展开的试点区域，依据法律程序获得法律授权，取得形式上的合法性，凸显农村土地治理与改革中法治的应有之义[21]。应通过修法将公益用地优先供地原则转化为可操作性的具体规范，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，建议在下一步修改《土地管理法》时，明确规定公益性用地的范围、分类、供地方式及规划管理，赋予公益用地在供给补充上的法律效力。

同时应当由统一的登记机构负责登记所有的农村公益用地，并由该机构负责对农村公益用地使用的监督管理。一是完善备案制度，农村公益用地作为公益的使用用途应当在登记机关备案；二是健全审批制度，农村公益用地的性质发生转换时，应当经登记机关审批，以防止发生相关用地被用于营利性开发等情况；三是建立巡视制度，审批机关应当不定期派出调查组巡视本地管辖地域内的农村公益用地使用情况，对照已登记或备案的信息现状，直接对乡镇级政府提出整改要求或向作为基层自治组织的村民委员会提出整改意见。

2.排除对农村公益用地的强制征收并进行救济

在城市不动产征收过程中，有“土地现状调查和风险评估”机制，一定程度上可避免对位于城市内的物质文化遗产造成损坏。此机制同样可借鉴用于农村公益用地上。在农村公益用地的供给保护中，可以通过法律规定排除强制征收，保证有限的土地资源用于公益目的，确保公益用地得到有效的保护与供给。

若出现相关机关对农村公益用地强行征收的情况，则应当采取措施进行救济。一是畅通行政复议渠道。若农村公益用地被强行征收，则农村集体或村民委员会可以向县级以上政府提起行政复议。二是畅通司法救济渠道。若行政复议的结果维持原行政行为，可向法院起诉，将复议机关与原机关作为共同被告，确保救济途径畅通。三是畅通申请国家赔偿渠道。若政府强行征收农村公益用地的行为对村民公共利益造成损失的，可向人民法院申请判决政府进行国家赔偿。四是畅通司法监督渠道。人民检察院应当依法履行检察监督的职责，加强人民检察院在确保公益用地有效利用和保护方面的作用，必要时可提起公益诉讼。

(三)健全农村公益用地的物权权能

1.完善农村公益用地收益权能

农村公益用地的收益权是指农村公益用地的权利主体获得收益的权利。一方面，明确将村集体作为农村公益用地的受益者。村集体作为农村公益用地的所有权人，理所应当可以通过占有、使用获取收益，村集体获取的收益在处分时应遵循严格的程序规定。因此，由村集体作为公益用地的收益权和处分权主体能够确保公益用地的规范利用[22]。另一方面，要完善对收益的管理。一是规范收益主体行为。对收益主体的收益权行使合理管理，加以制衡，避免滥用收益权，如收益标准的制定和收益期限的确定必须经县级以上政府或者政府部门审批、许可，才能保证提供公共服务与行使收益权的平衡[23]。二是限制收益用途。保证收益仍用于公益用途，管理者利用农村的公共服务设施及公益用地获取收益，其目的应是为了公益事业的开展，用途也应当限定为维持农村公共服务所需。三是公开收益信息。收益所得、支出均应完善归档，在设置的固定范围内应依职权主动公开。行使管理权限的责任人若未做到收益信息及时公开，或者公开信息模糊不清，或者信息虚假不实，村民可以通过法律途径维护自身权益。村民可以在特定情况下寻求检察机关的支持，人民检察院应当积极行使其民事审判监督的作用，为村民的维权行动保驾护航。

2.限制农村公益用地处分权能

由于公益性是农村公益用地的首要价值，公益性一般会阻断农村集体对公益用地的处分权，所以处分必须出于不损害集体公益并用于公益的目的。特殊情况下，公益用地的处分主要体现在征收、置换和转化环节。一是因国家利益或其他集体公共利益需要征收农村公益用地的，村集体应当同意。二是若需要将一定的公益用地转变为建设用地，除村民会议或村民代表大会同意外，还需要有同等面积和质量的土地通过置换被转换性质的土地，但是耕地的面积不得人为减少。三是农村公益用地可在一定范围内转化为耕地，用来保障粮食安全。农村公益用地的处分权即使可以行使也应受到严格限制，依照具体用途，严格审批程序，即处分权的行使必须合法，严格依照《土地管理法》《城乡规划法》等相关法律法规的规定，履行法定程序，过程应当按照公开、公平、公正的原则进行，确保公益用地不因不当行为减少。

(四)完善农村公益用地的管理规划

1.加强农村公益用地规划法治建设

《城乡规划法》要求加强对城乡规划实施情况的监督检查工作，在专业上保障城乡规划工作的科学性，在法律上保障城乡规划工作的合法性，在实施上保障城乡规划工作的合理性。对于农村公益用地，建议在制订乡、村总体规划时，增加“详细规划”一项，弥补村庄规划在该方面的空白，同时公益用地的划分利用方案也应当被纳入“详细规划”的考虑范畴。在布局村庄规划时，必须提前预留公益事业用地，除提前确定面积外，还应对日后的具体用途提出方案，以促进农村公益用地的科学使用。

2.建立农村公益用地专项规划制度

国家治理体系与治理能力的现代化不仅需要建立健全法律法规体系，更需要落实于“细枝末节”处，对于基层的治理时时刻刻考验着国家的治理体系与治理能力能否胜任庞大而又复杂的治理工作。土地是生存的根本，必须从专项规划方面着手防止农村公益用地遭到滥用。一方面，制订专项规划方案。土地资源具有不可再生性，在开发利用土地的过程中，必须严格遵循国家土地利用整体规划要求，优化土地空间规划，确保土地有效利用。2019年发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，专项规划是指在特定区域和特定领域，展现特定功能而对空间开发利用和保护作出的专门安排。农村公益用地在功能定位和保护目标上符合专项规划的要求。当地政府应当结合当地具体实际情况制订出农村公益用地专项规划，为乡村制订具体规划方案提供指引。另一方面，制订规划管理制度。由于农村公益用地属于农民集体所有，因此村集体对于公益用地享有全面的管理权。在制订规划管理办法的过程中，由村民委员会提前征求村民意见，然后依据专项规划制度及多数村民意见草拟出适合本村的农村公益用地规划具体方案，提交村民大会或村民代表大会表决审议。对于公益用地的有关规划方案，应当由三分之二以上村民代表或者村民会议通过，才能颁布实施。

3.完善农村公益用地规划参与制度

村民对于农村公益用地规划享有参与权，该参与权的具体行使需要具体的程序进行保障。鉴于农村公益用地规划的特殊性，在法律层面应当对村民参与程序作出规定。一是政府须履行信息公开义务。政府在村民参与公益用地规划之前须履行信息公开义务，公布本地的土地数据和规划的相关政策和信息，以此来补充现行立法知情权规定的不足。二是保障集体成员的有效参与。在规划决策阶段，应通过村民代表会议的形式来保障集体成员的参与权，从而提高村庄公益用地规划决策效率。三是探索村民自治与政府相结合的决策模式。由于村民欠缺相应的专业知识，政府应当在村民决策的基础上提供帮助，委托相关机构对决策方案作出可行性分析，建立政府主导、村民参与的决策模式。

4.构建农村公益用地规划衔接制度

目前全域土地综合整治还处于全国试点阶段，在编制内容、整治体系、技术路径和实践推广等方面仍需不断完善。与此同时，全国国土空间规划体系下的村庄规划也在不断探索中。因此，村庄规划与土地综合整治的衔接机制、体系和技术路径构建，对于全域土地综合整治的全国实践推广尤为重要[24]。农村公益用地的利用规划涉及农村经济、基础设施和文化建设等多个方面，实践中难以与其他部门有效衔接。因此在制订具体规划时，应当由住房和城乡建设主管部门牵头，联合发改局、自然资源局、农业农村局等部门组建议事协调机构，统筹协调规划制订工作，减少各部门业务交流时的行政成本，有效维护农村公益用地规划的系统性、严肃性和科学性。