欠发达地区乡村旅游社区参与探讨

□文/黄智铭 杨月元

（广西民族师范学院经济与管理学院 广西·崇左）

[提要］社区参与是欠发达地区实现乡村旅游产业振兴的重要途径。针对现阶段欠发达地区乡村旅游社区参与现存的问题，结合国内相关研究，对其产生的原因进行分析，并提出相应的优化建议。

全面持续推进乡村振兴是“三农”工作的重心，而乡村旅游作为农村产业振兴的重要抓手，能够积极调动乡村群众主体的主观能动性和创造性，激发农村农民增收内生动力。乡村旅游发展不仅需要政府、企业和社会支持，也需要农村社区广泛参与。当前欠发达地区乡村旅游主流的“自上而下”的政府主导或政府引导发展模式，导致社区与群众自发参与的效力不足，而以社区参与为基础的“自下而上”式乡村旅游发展模式可较大程度地提高欠发达地区乡村旅游发展的可持续性，使欠发达地区乡村旅游更具规模、更具效率。这就需要研究欠发达地区乡村旅游社区参与模式的影响因素和发展问题，动员广大村民参与的积极性，并畅通合作渠道，充分挖掘和利用乡村旅游社区参与各方主体的优势资源，有效推动欠发达地区乡村旅游共享共建、高质量发展。

一、欠发达地区乡村旅游社区参与现状

（一）欠发达地区乡村旅游社区参与合作模式。不同于早期乡村旅游社区参与的“个体”农庄、“农户+农户”“企业+农户”和“企业+社区+农户”等模式，欠发达地区乡村旅游社区参与的合作模式有较强的组织引导性，主要的典型模式有“政府+企业+社区”“股份合作”和“协会+企业+农户”等。“政府+企业+社区”是由政府主导景区宏观管理、招商引资、旅游基础设施建设投入等，公司负责乡村旅游产业具体经营项目的运营，居民通过提供食宿或农产品销售等形式参与旅游发展的模式；“股份合作”是由乡村社区居民出资成立农村合作社或者企业，选拔社区“能人”（含返乡创业能人）或者引进经济管理人才担任公司负责人，具体管理运营公司业务，社区居民以决策监管或服务经营的形式参与乡村旅游景区的建设发展；“协会+企业+农户”是由乡村社区居民成立乡村旅游发展产业协会（部分地区的协会规模化后，也逐渐包含旅游企业管理人员），协会与企业共同商议乡村旅游发展规划，企业投资开发具体的乡村旅游项目，社区居民则结合自身优势资源提供旅游产品（包含有形产品和无形产品），灵活地参与到旅游开发与运营项目中。

（二）欠发达地区乡村旅游社区参与经济效益。欠发达地区政府对乡村建设进行了整体规划，乡村文明程度和旅游基础设施有了较大改善，乡村旅游社区参与在一定程度上带动了乡村经济的发展，就业机会和农户收入均有增加，社区生活条件逐步改善，生活水平逐渐提升。然而，多数欠发达地区的乡村旅游开发建设没有很好地实现文旅商融合从而形成高投入产出比的完整产业链，乡村旅游社区参与对乡村旅游乃至乡村经济的拉动效果显著性不强。同时，由于受到经济条件限制，旅游设施及配套设施基础薄弱，交通便利程度较低，旅游接待能力较差，旅游的购物丰富性和娱乐性较弱，导致旅游景区多以地方性游客为主，消费的领域较窄。其中，面向短途游客的消费经营项目主要以农产品的采摘和售卖为主；面向外地游客的消费经营项目虽然多了食宿招待项目，然而由于外地游客数量较少，食宿招待项目盈利较低，在旅游淡季或农闲期间，村民仍倾向于外出务工。总体来看，欠发达地区乡村旅游社区参与模式的发展对于大多数社区居民来说经济收益一般，较高的经济收益多倾向于有一定特色和口碑的餐饮行业，而其他以后勤、运输、服务等形式参与乡村旅游经营项目的乡村社区居民，参与经济收益活动的方式单一且人均收入偏低。

（三）欠发达地区乡村旅游社区参与村民感知。欠发达地区乡村社区居民大多数对社区参与的满意度较高，认为该模式对旅游扶贫和乡村振兴实施有一定的促进作用。以民宿、采摘园、农家乐等形式进行投资创收的社区参与主体满意度相对较高；以土地等生产资料租赁进行创收的社区参与主体满意度次之，主要是租赁价格偏低、租赁房经营效益低甚至违约返还土地等原因造成的；以后勤、运输、服务等形式进行创收的社区参与主体满意度最低，主要是因为工作不够体面、工资较低等原因造成的。此外，乡村社区居民参与决策的权益越大，其满意度就越高，反之则越低。不满意的主要原因是部分政府或企业主体将社区参与居民视为管理对象而非合作对象，忽视其作为利益主体的合法权益。欠发达地区乡村社区居民具有建设者和主人翁的双重角色，既希望通过乡村旅游社区参与增加收入，又想要借助乡村旅游相关利益主体的优势资源发展乡村经济并提升致富能力，因此在效益归属感知上与政府及企业等利益相关者之间存在一定分歧。此外，政府和乡村社区居民一致认为，改变村庄的落后局面是乡村旅游发展的重要内容，对于构建乡村性景观的意识较弱，不重视保留原始的乡村风貌，内心向往都市或城镇生活以及便利的现代化基础设施。

二、欠发达地区乡村旅游社区参与存在的问题

（一）欠发达地区乡村旅游社区参与居民主体效力不显著。欠发达地区乡村社区居民在乡村旅游建设发展过程中存在参与意识不强、参与能力不足、参与方式固化等问题。一是乡村社区居民的主体意识不强。欠发达地区长期的物质和精神（教育）资源匮乏导致改革创新理念较弱，不能很好地接受、理解并运用现代经济管理知识。大部分乡村社区居民参与乡村旅游建设的目的仅局限于自身的经济利益诉求，服务意识、质量意识和传统文化保护意识不足，从而直接或间接地引发游客流失。二是乡村社区居民的参与能力不强。欠发达地区青壮年乡村人口外出务工，导致乡村旅游社区参与的居民大多是文化水平偏低的老年人及未成年人，参与乡村旅游的能力受到很大限制，参与形式多为劳动力或土地资源投入以及不具备规模效应的农家乐、采摘园经营等，缺乏创新的创业就业社区参与形式。三是乡村社区居民的参与方式固化。受政策影响和地方经济条件限制，欠发达地区乡村旅游发展主要是以政府引导或企业主导的方式参与，乡村社区居民大多数情况下是被动接受发展决策建议的，参与乡村旅游发展决策的方式方法主要为村民代表大会，以投票进行决策，参与的深度不够，形式较单一。

（二）欠发达地区乡村旅游社区参与利益分配机制不合理。欠发达地区乡村旅游社区参与发展过程中，因为相关利益群体利益诉求存在冲突、利益分配不公平等问题。政府希望通过发展乡村旅游来促进当地的政治、经济、社会和文化发展；乡村社区居民希望通过社区参与的全过程获得利益分享权、信息获取权、发展决策权和执行监督权；旅游企业希望通过开发旅游项目获得经济利益回报。可以看出，欠发达地区乡村旅游社区参与的核心利益相关者都有自身的目标和利益诉求，会产生不同的决策，从而引发土地、环境、经济和文化等内外部利益冲突。欠发达地区乡村社区受经济条件限制，能投入的资本较少，导致在合作中处于劣势地位，乡村旅游项目开发和运营获得的大部分收益被企业投资者获得，乡村社区居民收益性差，存在较明显的利益分配差距，甚至会发生利益冲突阻碍乡村旅游项目开发和运营的情况。同时，自主经营和合作经营的乡村社区居民因为经济收益的差距，导致在乡村旅游开发认知上存在一定的差异，也会产生乡村社区内部决议争执的负面行为，从而在一定程度上影响了乡村旅游各项活动的顺利开展。

（三）欠发达地区乡村旅游社区参与组织管理体制不健全。欠发达地区乡村旅游社区参与发展过程中，由于政府角色错位、自治管理不善和评估监督缺失等管理规范问题，导致社区参与的执行效力较差。部分欠发达地区乡镇政府在乡村旅游发展中充当主导地位，在乡村旅游规划、招商引资、合作项目决策过程中忽视乡村社区居民的主体地位，社区居民评议权和决策权弱化，甚至极少数乡村社区居民还缺乏知情权。目前，多数欠发达地区乡村社区的管理和组织化规范程度较低，而乡村旅游的社区组织情况尤为纷乱。一些临时性的非正式组织仅是为了解决某些非常规问题，缺少长期稳定的自治组织为广大乡村社区居民表达和争取利益诉求，从而导致在乡村旅游社区参与的利益主体博弈中处于劣势地位。同时，由于欠发达地区乡村社区参与缺乏有效的自我管理和自治组织，在其参与乡村旅游的过程中，容易出现不同参与层次乡村居民间的恶性竞争，对乡村旅游的发展以及地方乡邻和睦形象的维护造成负面影响。在乡村旅游社区参与能力水平提升方面，虽然政府进行了培训支持和政策引导，但是对乡村旅游专业知识及服务管理技能掌握水平没有科学的评估监督，导致问题不能有效地解决。

三、欠发达地区乡村旅游社区参与优化路径

（一）欠发达地区乡村旅游社区参与居民主体效力提升。提高欠发达地区乡村旅游社区参与的居民主体效力，关键在于让乡村社区居民整体素质提升。一是加大力度改善欠发达地区的物质文化和精神文化建设，提升乡村社区居民参与乡村旅游的主体意识。政府应向乡村社区居民重点解读乡村旅游产业振兴的战略、规划、理念及政策，有计划地进行现代经营管理知识和创新创业理念的培育，强调社区参与活动的服务意识、质量意识和传统文化保护意识。二是坚持“外引内培”的人才队伍建设原则，加强乡村社区居民参与乡村旅游的能力。“外引”是指通过业务能手“归雁计划”、大学毕业生“留人计划”等政策，结合乡村旅游社区参与的发展需求，增设相应的技能岗和管理岗，吸引返乡人才或高校毕业生在农村就创业；“内培”是指阶段性地组织乡村旅游相关从业技能的培训，进一步增强现有乡村社区居民的参与能力。三是参考先进乡村旅游社区参与的村镇经验，拓宽乡村社区居民参与乡村旅游的方式。除了村民代表大会参议决策的方式外，还可以采用举办民主评议会、社区调查及社区研讨会、咨询委员会以及环境影响评估机制等方式方法，使乡村社区居民参与乡村旅游的深度和广度得到拓展。

（二）欠发达地区乡村旅游社区参与利益分配机制优化。由于欠发达地区乡村社区居民在乡村旅游收益分配中所占比例较低，对乡村社区的稳定发展和乡村振兴的加快实施产生了负面影响，因此需要处理好政府、企业和乡村社区三者之间的利益关系，优化乡村社区参与的利益分配机制。由于欠发达地区发展目标的特殊性，在乡村旅游社区参与利益分配过程中，应坚持兼顾公平和社区优先的原则。在发展乡村旅游的过程中，除了会征用建筑与土地等旅游资源外，还会对乡村社区的优势环境资源造成生态损害。因此，除了对征占资源进行合理赔偿之外，还应建立合理的环境资源补偿机制。在政策和条件允许的情况下，还可以将乡村社区的农业、聚落和民俗文化等资源转换为股份的形式，让乡村社区居民深度参与到旅游开发建设项目中。另外，乡村旅游开发和运营所占用的公共资源也可以转换为集体股份，增加乡村社区的集体收益。此外，欠发达地区乡村旅游社区参与的利益分配机制优化还应坚持法制化、制度化与规范化的原则。一方面利益分配方案应在乡村旅游开发前做好科学合理的规划，召开社区研讨会，特别要重视乡村社区居民的利益主体地位；另一方面完善乡村旅游监管机制，规范欠发达地区乡村旅游发展各方利益主体的行为。

（三）欠发达地区乡村旅游社区参与组织管理体制改革。规范欠发达地区乡村旅游社区参与的组织管理，是提升社区参与执行效力的有效途径。政府职能作用要从主导作用向引导、协调、监督的辅助作用转变，促使乡村旅游社区参与决策更加精准化。一是加强社区参与的组织引导。由政府监督村委会和社区居委会成员进行乡村旅游发展相关政策的解释和落实，使得乡村社区居民的知情权得到充分保障；还要通过畅通乡村旅游政务服务的信息渠道，建立和健全社区参与决策体系与各项益民政策，保障乡村社区居民的评议权和决策权。二是加强社区参与的组织保障。欠发达地区政府管理机构应引导和协助乡村社区建立能够自我管理和民主自治的组织，既密切了乡村社区居民与乡村旅游建设发展的关系，又有效解决了乡村社区内部纠纷，还加强了对外争取和维护自身利益的力量。三是加强扶持措施的组织监测。建立全面的社区参与扶持措施的评估标准，能够使政府及社区管理者及时调整和完善相关的政策和管理措施。坚持“自上而下”和“自下而上”两种途径建立符合欠发达地区实际情况的乡村旅游扶持措施评估体系和标准，对扶持效果等进行综合测评，并不断调整扶持措施，以提升组织扶持的科学性和有效性。

综上，乡村社区居民参与乡村旅游经营管理是影响乡村旅游发展效果的重要因素，也是评价旅游开发建设项目良性发展的重要指标。要想实现欠发达地区乡村旅游的高质量发展，就必须提高乡村社区居民参与乡村旅游发展的主体效力，优化乡村旅游社区参与各方的利益分配机制，完善政府引导、社区自治的组织管理体制，只有这样才能提升欠发达地区乡村社区居民参与乡村旅游的积极性和能动性，从而实现乡村旅游和乡村社区协同发展的新局面。