美国约翰逊政府对越不宣而战决策过程研究

★ 司 燕

通过《东京湾决议》、轰炸北越、接手南越地面战争，约翰逊政府不宣而战决策正式全面开启。1965年3月8日，第一批美国军队被派遣进南越，局部战争的序幕被拉开，随之而来就是一步步地深陷。对约翰逊政府这段战争决策的研究，有助于深入分析美国在对越战争决策中对国际格局、国内政治需求、经济社会发展、越南局势、意识形态斗争等因素的认知判断，从侧面了解美国在越南战争期间的国家对外政策、战争理论和指导、武装力量建设等方面情况。国内外学术界对约翰逊政府执政时期美国在越南战争中的政策调整问题研究较多，集中在政治、外交、军事和经济等方面，对战争决策进行研究的成果并不多见。本文大量运用美国政府解密的一手资料还原约翰逊政府1964年底到1965年初的对越不宣而战决策制定及调整全过程，深化对美国战争决策的认识，以期探究美国战争决策的特点规律。

一、关于对北越实施报复性轰炸的争论

1964年12月24日，位于西贡的美国军营被爆炸袭击，美国驻南越大使马克斯威尔·泰勒和参谋长联席会议要求国防部长罗伯特·麦克纳马拉允许下令对北越南部的一个军营进行报复性袭击，但遭到国家安全顾问麦克乔治·邦迪和国务卿迪安·腊斯克反对。12月29日，约翰逊同意邦迪意见，还列举了他赞同报复行动之前必须满足的条件：“一是搬迁家属，二是加强我们自己的安全安排，以保护我们自己的人民和军队，三是更广泛、更多样的尝试与所有越南团体建立良好的政治关系，四是由特种部队或其他相关人员加强美国在地面的武装。”①1965年1月6日，约翰逊面对腊斯克、麦克纳马拉的报复性空袭要求，他承诺在下一次美国军队或设施受到袭击后，对北越进行报复。

2月7日，南越民族解放阵线的共产党人武装袭击了位于南越中部高地波来古附近的美国军事顾问营地，攻击了美军在霍洛威营地的直升机基地，这两场袭击使8名美国军人当场死亡，还有126人受伤。2月10日，南越民族解放阵线游击队在距离波来古75英里的归仁炸毁美军军营，“1名美国士兵死亡，

① H. R. McMaster, Dereliction of Duty, New York: Harper Collins Publishers, 1997, pp.200-202.20人受伤，20人失踪。据推测失踪的士兵被埋在营房的废墟下。”①FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ. Vietnam. January-June 1965, Document 98.这些连续被袭事件深深刺激了约翰逊政府。在2月8日召开的国家安全委员会第547次会议上，麦克纳马拉汇报了美国基地被袭情况，副国务卿乔治·鲍尔提议多与苏联进行沟通，努力获得联合国安理会的理解。约翰逊总结到：“我们必须做出反应，如果我们没有做出回应，我们就会向河内、北京和莫斯科传达，我们对南越政府的命运不感兴趣。此外，南越人会认为我们抛弃了他们。”②FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ. Vietnam. January-June 1965, Document 87.在两天后的第548次会议上，对北越作出报复性空袭的回应已经没有异议了，但是轰炸的规模和时机存在争议，鲍尔认为轰炸应在苏联大使柯西金离开北越后进行，现在进攻可能会迫使中国与苏联走到一起。邦迪认为不能让苏联外交官的行程来影响美国的行动，这样会让苏联觉得美国实际上是纸老虎。国防部、参联会和驻南越大使都希望在10日白天进行报复性打击，列举了三个具体目标，并强调美国和南越联合采取这次行动。约翰逊经过反复审查，将目标数量削减为两个。决策层一致赞成邦迪提出的报复性空袭和渐进式轰炸北越的目的——“就长期而言，他认为轰炸对北越的意志产生影响，迫使他们减少对越共的支援并进行谈判；就短期而言，他认为轰炸能‘立即在南越增加乐观情绪’”。③［美］罗伯特·S.麦克纳马拉：《回顾：越战的悲剧与教训》，陈亚西等译，北京：作家出版社，1996年，第183页。

此后，泰勒和邦迪支持总统不经公众或国会辩论将国家卷入战争的愿望。邦迪让国家安全委员会的工作人员编制越共和北越的“每周暴行清单”，以证明继续空袭北越的正当性。在军方决策层内部因为军种发展利益的争夺，在轰炸北越强度的问题上出现了分歧。约翰·麦克康奈尔成为新的空军参谋长，他与文职官员关系密切，与约翰逊私交甚好，他主张进行大规模空中打击，使北越屈服，并避免美国地面部队的使用。陆军参谋长哈罗德·约翰逊则因为在朝鲜战争中的痛苦经历，担心战争会升级，中国会介入，赞成对空袭进行严格限制。参联会主席厄尔·惠勒进行多方协调，计划“陆军将派遣1个旅到泰国，海军陆战队将部署1个旅到岘港，空军中队数量从15个减少到9个，海军将参与空袭。”④H. R. McMaster, Dereliction of Duty, p.226.这些妥协方案也加剧了美国对北越的空袭和将地面部队引入南越的步伐。

二、关于在南越派遣地面部队的讨论

在1964年11月24日的一次决策层内部会议中，腊斯克和邦迪表达了对部署地面部队的兴趣，“认为这是美国决心的信号，是一种先发制人的行动”。⑤FRUS1964-1968.Vol.Ⅰ. Vietnam.1964, Document 424.麦克纳马拉对此表示反对，根据他提出的逐步施压方案，不需要地面部队。1964年12月到1965年1月，南越军队在美国的帮助下与北越人民军和南方民族解放阵线的武装力量在巴地省的平也为争夺2号公路展开战斗，南越军队惨败，伤亡2000余人，被俘100余人，损失飞机24架，各种车辆37辆，还导致美军伤亡16人、飞机损毁4架。这场战争使南方民族解放阵线的武装力量从游击战发展成运动战，也显示南越军队难以单独对抗北越军队，再加上美军基地连续被袭震惊了约翰逊政府，他们逐渐意识到轰炸北越并非万能，向南越派遣地面部队才能缓解压力。在国家安全委员会第547次会议上，针对惠勒提出的“因为美军在南越是作为顾问的，机场等设施的安全任务需要依靠南越军队来执行”的建议，约翰逊指出：“我们面对的是技术高超的游击战士，如果不向南越派遣大量美军，就没有办法防止在类似波来古营地的袭击。”⑥FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ. Vietnam. January-June 1965, Document 87.

2月下旬，腊斯克在一份报告中指出：“我赞成立即在岘港驻扎一个海军陆战队营战斗小组，如果安全形势需要，迅速增援到一个旅。我也赞成使用海军力量，特别是驱逐舰……应该允许所有类型的美国飞机参与对南越越共的直接行动。”①FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ. Vietnam. January-June 1965, Document 157.在3月6日的腊斯克、麦克纳马拉和邦迪的讨论会议记录里，列出了他们关于派遣地面部队的讨论，他们认为关键的问题是是否以及何时授权美军多个师在南越登陆，还有在南越部署大量盟军部队是否有用，可以深入研究“一支澳大利亚人、菲律宾人、泰国人、韩国人甚至巴基斯坦人组成的部队，也会对任何可能的共产主义升级产生实质性的遏制作用”。②FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ.Vietnam. January-June 1965, Document 183.这些讨论逐步使得决策层消除了分歧，向南越派遣大规模美国地面部队的决定逐渐成型。

三、“南打北炸”战争决策的出台过程

1965年2月到3月是约翰逊政府做出开战决策的时期，决策层广泛讨论美国在越南的目标，并指导实施了“火箭行动”和“滚雷行动”，战火扩大到北越，地面部队奉命登陆南越，正式在越南进行地面战争，“南打北炸”战争决策最终出台。

（一）关于战争目标的讨论和确立。3月10日助理国防部长约翰·麦克诺顿在给麦克纳马拉的备忘录中提出：“美国的目标是70%——避免一个使美国大丢脸的失败，20%——不让南越（及其邻国）陷入共产主义，10%——允许南越人民享受一种更美好、更自由的生活方式”。③FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ.Vietnam. January-June 1965, Document 193.维护美国信誉成了决策层在作出战争决策时重点关注的内容，这次派遣地面部队进驻南越，接手地面战争也不例外。国家安全委员会工作人员切斯特·库珀在同一天写给邦迪的备忘录中指出，在越南的短期目标是恢复足够的安全与稳定，“美国需要证明自己的决心和能力，以帮助一个处境艰难的盟友应对共产主义颠覆的威胁”。④FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ.Vietnam. January-June 1965, Document 194.也是在这一天，邦迪、麦克纳马拉和腊斯克在戴维营举行会议，他们一致认为，从越南撤军就相当于1938年英国首相张伯伦在慕尼黑对希特勒的“绥靖政策”，决定不管发生什么情况，美国都要留在南越。

3月16日，约翰逊在“周二午餐会”上和与会人员达成共识：“越南已经处于极其危险的境况……美国的国际声誉危在旦夕……目前与越南妥协简直是痴人说梦，不会有任何结果。”⑤FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ.Vietnam. January-June 1965, Document 200.会议上还就主要地面部队在南越的目标展开讨论，约翰逊提议由国防部和国务院审查地面部队在南越的军事和政治目标。会议甚至还提到了接替南越大使泰勒的人选问题，在泰勒担任南越大使的近1年时间里，他对越南问题的认识发生了很大变化，约翰逊最初任命泰勒为南越大使是想用他的军方声誉来帮助消除国内对约翰逊软弱的指责，泰勒在约翰逊早期对越军事介入决策中发挥了重要作用，东京湾事件后，泰勒与麦克纳马拉和约翰逊的关系发生了变化，在美国时他很容易认同约翰逊对越南局势的看法，当面对越南现实的时候，他开始与总统的看法渐行渐远，在引入地面部队问题上，泰勒担心“大量的美国地面部队将引发法国殖民主义的幽灵，并鼓励大多数人转而反对美国。他还认为，在金钱、人力和公众舆论方面，引入地面部队过于昂贵”。⑥H. R. McMaster, Dereliction of Duty, p.205.泰勒逐渐走出决策层核心位置，决策层在华盛顿进行直接决策。

（二）在南越派遣地面部队和部队任务的讨论。直到1964年底，美国已经向南越派驻了23000名军事人员（包含军事顾问），在南越死亡人数为267人，约翰逊决策层发布新闻稿称，海军陆战队去往南越仅仅是救援那些正在对作战行动履行安全职责和正在进攻共产党游击队的部队，这一次没有出现“顾问”一词，标志着美国在南越的顾问阶段结束了。持续的美国军人伤亡、持续的报复北越轰炸提议、持续的军方请战，约翰逊表面都无动于衷，这个时候的他并非不愿意战争升级，而是在考虑空中战争效果不明显，应更加积极地大规模投入别动队、特种部队和海军陆战队等地面部队，这样才能赢得战争。

正如麦克纳马拉所说的“西贡政权解体的速度甚至快于我们与总统讨论该采取什么措施的速度”，①［美］罗伯特·S.麦克纳马拉、詹姆斯·布莱特：《历史的教训：美国国家安全战略建言书》，张立平译，北京：世界知识出版社，2005年，第166页。美国决策者们看到了南越政权的动荡，觉得这个盟友不靠谱，泰勒甚至提到要“摆脱这个靠不住的盟国，让南越政府自行其路，自负其责”，②FRUS1964-1968. Vol. Vietnam. 1964, Document 477.2月，南越西贡政权发生不流血政变，阮高其和阮文绍发动政变取代阮庆，阮庆被迫离开南越，南越成为一个约翰逊眼中“差强人意”的基地。3月6日，美国应南越的要求，决定派出两个营的海军陆战队前往岘港基地，“3月8日上午，海军陆战队第9远征旅的小分队在南越岘港市附近的沙滩登陆”。③Jack Shulimson and Charles M. Johnson. U.S. Marines in Vietnam: The Landing and the Buildup, 1965, Washington.D.C.: History and Museums Division, Headquarters, U.S. Marine Corps,1978, pp.9-15.12日，两个营的海军陆战队全部到达岘港。其实所谓的“应南越要求”是美国决策层玩弄的政治伎俩，3月1日，泰勒致电南越当局，美国正准备向越南派遣地面部队，要求南越政府“邀请”美国派遣海军陆战队，仿佛这样就可以“师出有名”。9日，海军陆战队第3坦克营的坦克登陆岘港，地面部队随之进驻南越。3月17日，威斯特摩兰要求再派一个营的海军陆战队保卫岘港安全。3月19日，太平洋战区司令部司令尤利塞斯·格兰特夏普又请求再派一个营。3月20日参联会要求调一个师的海军陆战队到越南北方各省和一个师的陆军到中部高原，以发起进攻。这显示出军方已经渐渐把南越当作战争基地，而不再是伙伴，他们只信任自己的军队，不断提出增兵要求。

关于地面部队进驻南越后的行动，泰勒曾经提出：“我们可以把南越部队的作战指挥权接管起来，甚至控制全部进行战争的资源。”④［美］马克斯韦尔·D.泰勒：《剑与犁》,伍文雄等译，北京：商务印书馆，1981年，第432页。威斯特摩兰也在美军登陆岘港之时就开始拟定美军取代南越军队成为战争主力的计划，3月9日，他就被授权可以按照自己的意愿来指挥美国的空中力量投入南越的战斗。随着地面部队到南越执行任务的开始，军方在决策层中的作用越来越显现出来。“约翰逊在1964年11月19日召开的一次白宫会议上告诉他的高级文职顾问人员，未来‘如果没有军方的参与就不会做出’关于越南问题的任何决定”。⑤FRUS1964-1968.Vol.Ⅰ.Vietnam.1964, Document 417.从这时候开始，无论是在南越的威斯特摩兰，还是在美国国内的参联会，都渐渐成为约翰逊政府决策层的核心人物，参联会主席走入“星期二午餐会”，而后来威斯特摩兰的派兵需求一次又一次得到满足，这些都说明了军方人士开始主导约翰逊政府的战争决策了。

（三）轰炸北越的决定和行动。两次“火箭行动”是报复性空袭的具体实施，也是从报复性轰炸过渡到持续的战略轰炸的一个征兆，轰炸从突袭性质的“火箭行动”到持续性质的“滚雷行动”，战火就这样扩大到北越全境。2月8日，美国实施针对北越的“第一次火箭行动”，“美海军49架A-4‘天鹰’攻击机和F-8‘十字军’战斗机从第7舰队的‘珊瑚海’号和‘汉考克’号航空母舰上起飞，向北越洞海市训练营投下炸弹和火箭”。⑥John S. Bowman, General Editor, The World Almanac of the Vietnam War, New York: Bison Books Corporation, 1985, p.104.进行报复性袭击过程中，这些飞机对北越军事目标进行了70余架次的袭击。2月11日，约160架美国和南越飞机，包括陆基和舰载机，轰炸了位于北纬17度线以北160英里的昌和与40英里外的一个据点，这两个地方都是北越军队的补给点，这就是“第二次火箭行动”。

2月13日，约翰逊总统决定实施“滚雷行动”，这是他和决策层一年来一直在讨论的。“滚雷行动”因为西贡当时持续的政治危机被延缓，在3月2日被正式实施。“100多架美空军喷气式轰炸机轰炸了北越的一个炸药库，60架南越空军螺旋桨飞机轰炸了北纬17度线以北65英里处的广溪海军基地”，⑦John S. Bowman, General Editor, The World Almanac of the Vietnam War, p.107.3日，30多架美空军战斗机袭击了胡志明小道沿线的目标，这是第一轮的“滚雷行动”。14日，高级顾问在呈给约翰逊的报告大纲上指出要重新定位“滚雷行动”，提供更多的陆军直升机连以增加部队的机动性，还要增加美国空袭的范围和速度。第二天，第二轮空袭开始实施，美国这一次使用了凝固汽油弹，100架美空军喷气式飞机和航母舰载机袭击了河内南边100英里的一个弹药库。16日，在周二午餐会上，约翰逊和与会人员再次讨论了“滚雷行动”，国防部提出了进行为期四周的空袭的计划，增加空袭的灵活性，以免受天气延误。第四轮在3月19日实施，110架美军飞机轰炸了北越汶万和文森的军事目标。“滚雷行动”就像它的名字含义一样，一直滚动开来，没有停歇，直到1968年8月31日。

四、拒绝承认开战的考虑

1964年底，约翰逊正忙于为下一届国会完成他的“伟大社会”计划的最后收尾工作，计划在两天内推动150项法案，从他在众议院和参议院的长期经验来看，他知道必须在总统任期的第一年赢得国会对这项计划的支持，越南问题绝不能转移国会或公众对“伟大社会”计划的注意力，他试图掩盖越南问题的严重程度，这也是他在大规模轰炸北越和派出地面部队后，拒绝承认开战的最主要的考虑。

1965年3月3日，《纽约时报》记者援引行政官员的话说，总统决定部署一个1200人的海军陆战队登陆队，这个报道称，海军陆战队将派去保卫越共游击队特别活跃地区的空军基地和其他设施，不会被派往战场。这篇报道惹怒了约翰逊，他通过麦克纳马拉对军方进行了强烈谴责，要求采取行动防止类似事件的发生。3月的行动对美国公众是保密的，一直到7月，约翰逊政府才公开，因此这段时间的战争被称为“秘密战争”。开战后，在高级决策层中“约翰逊近乎神经质地要求保密”①［美］戴维·哈尔伯斯坦：《出类拔萃之辈》，齐沛合译，北京：生活·读书·新知三联书店，1973年，第832页。，“约翰逊最亲密的顾问们现在同意，有必要向美国人民隐瞒新的政策变更，在其后的4个月里，他们成为总统欺骗公众的忠实同谋”。②［美］戴维·凯泽：《美国悲剧：肯尼迪、约翰逊导演的越南战争》，邵文实、王爱松译，北京：昆仑出版社，2001年，第431页。白宫、国务院和国防部拒绝承认越南战争政策有任何变化，做出了隐瞒已经不宣而战的决定，他们担心一旦公开宣战，会在国内引起极大的争议，甚至还在随后的一些活动中为自己没有将真相告诉公众而大加辩解，声称这样做是基于行动进程的正确性和必要性。

在做出将越南战争变成美国战争的决策后，为了保持决策层和美国国内的共识，防止在越南问题上出现分裂性的辩论，约翰逊故意用保密手段让政策模棱两可。美国国内政策专家研究指出：“约翰逊的越南政策的模糊性在国内政治领域赋予了某种优势，使不同的选民按照他们的意愿解读总统的政策，对于那些反对加深美国对越南的承诺的人，约翰逊将继续致力于追求和平，并将强调谨慎控制和严格限制军事力量的使用。对于参联会和其他要求采取更加坚决军事行动的人来说，约翰逊私底下会显得很强硬。无论是对鸽派还是鹰派，他都强调了对前任政府政策的连续性。”③H. R. McMaster, Dereliction of Duty, pp.238-239.

3月13日，约翰逊在记者招待会上强调：“我们的政策是艾森豪威尔总统制定的政策，是肯尼迪总统继续执行的政策，我们现在正在执行，在某些情况下，装备发生了变化，战术和战略在一两个决策中发生了变化，我们的政策仍然是一样的。”④Chester L. Cooper, The Lost Crusade America in Vietnam, New York: The Cornwall Press, 1970, pp.260.为了让美国人民放心，他还在《纽约时报》上公开了与艾森豪威尔的合照。同时，面对向国会和公众泄露越南战争美国化的危险，约翰逊把他的顾问小组拉得更紧了，这些保密的要求在决策层内部逐渐达成共识，军方也未曾寻求国防部长和总统的澄清，按照自己的需求继续计划对越战争，这也在一定程度上加快了对越战争升级的步伐。