成本收益理论下检察公益调查核实权的制度优化

赵勇，徐本鑫

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002)

检察公益调查核实权，是检察机关在办理公益诉讼案件以保护国家及社会公共利益时，进行调查取证、核实情况的权力。检察公益调查核实权的有效运作，不仅有利于检察机关精准制发纠正意见和检察建议，而且是检察机关充分履行法律监督职能、彰显公益保护价值的要求。波斯纳在其著作《证据法的经济分析》中认为，诉讼中的证据收集是一个既花费成本又创造收益的过程。[1]对应至公益诉讼中，检察机关行使调查核实权同样是一项既耗费成本又产生收益的活动。当前相关法律法规未明确界定调查核实权的证明标准以及适用阶段，未精准厘定检察机关的角色定位以及检察公益调查核实权的运行目标，导致检察公益调查核实权行使过程中出现成本投入与效益产出不相匹配的问题。在成本收益理论指引下，分析检察机关的角色定位、检察公益调查核实权的适用阶段、证明标准以及运行目标，探索有效的成本控制机制以优化检察公益调查核实权制度。

一、检察公益调查核实权运行的成本收益困境

成本收益理论是法经济学的重要分析工具。该理论主要是指，针对某项行为活动，通过比较分析其在不同完成方式下的成本与收益的匹配度来评估行为价值，并从中选择最优方案。作为法律活动的检察公益调查核实权行使也不例外，其成本投入需实现收益最大化。然而，在检察公益调查核实权运行实践中，普遍存在重复调查核实、全面调查核实、过度调查核实和盲目调查核实等现象，呈现成本收益不匹配之势。

(一)重复进行调查核实，不断增加成本投入

在公益诉讼办案实践中，检察机关在不同阶段针对同一违法行为重复进行调查核实，或者检察机关与其他公益保护主体针对同一违法行为分别进行调查核实。上述情况导致公益诉讼的调查核实成本不断增加，但调查核实收益并未相应增加。

一方面，检察机关在不同阶段围绕同一案件的违法事实重复进行调查核实，获取的信息趋近一致，导致调查核实成本重复投入，但未增加效益产出。例如在“某县国土资源局被诉不依法履职案”[2]中，人民检察院制作现场勘验笔录2份，无人机航拍3次，先后3次咨询专家意见，对涉案公司倾倒废弃渣土、压占土地等违法情况进行调查核实。案件进入诉讼阶段，人民检察院仍通过多次现场勘验、无人机航拍、咨询专家意见等方式，调查核实企业违法情况。在提出检察建议后，检察机关需要调查核实行政机关依法履职情况，而非重复调查企业违法行为及整改情况。在诉讼阶段，为证明行政机关已依法履职，该机关应提交有关企业整改情况的证明材料，不应由人民检察院再次对企业整改情况进行调查。该重复调查核实行为有僭越行政权嫌疑，未能增加调查核实产出的法律监督收益。

另一方面，检察机关与其他行政主体针对同一违法事实分别进行调查核实，调查核实产出效益即所获取的事实认定结果相同。例如在“某市餐饮酒楼违法排污案”[3]中，检察人员在诉前已通过多次走访当地生态环境局、海洋渔业局加强磋商研判，会同区市场监管局逐一实地摸排十三家餐饮酒楼排污情况，对酒楼违法排污问题进行调查核实。在向涉事生态环境局提出检察建议后，生态环境局又对涉案区域内餐饮酒楼的排污情况进行调查核实。在本案中，检察机关与生态环境局对酒楼排污情况这一涉案事实重复进行调查核实，获取到的案件信息并无不同。检察机关对涉事酒楼的违法排污情况进行调查核实，不仅使得检察机关办理公益诉讼案件的时间、金钱与人力成本投入增加，而且有代行行政机关监管职权的嫌疑。

(二)全面进行调查核实，不当加大成本投入

在公益诉讼案件的不同阶段，检察机关调查核实的范围和重点内容有所不同。但在实践中，检察机关为履行公益诉讼职责、诉前应对庭审情况，加大调查核实成本投入，甚至超越办案阶段，全面进行调查核实。这不仅不当加大了调查核实权运行成本投入，而且还导致检察机关与其他行政机关职权范围冲突。[4]

例如在“某市违建码头整治案”[5]中，人民检察院在办理中央环保督察信访交办案件整改工作中发现线索，并通过深入现场拍照、无人机航拍、询问当事人及周边群众等方式对海洋与渔业局履职情况进行调查核实，向其发出检察建议书，建议该局依法全面履行职责，对渔业公司的违法行为依法及时作出相应的行政处罚，并监督处罚决定执行到位。针对该局是否作出行政处罚决定的问题，人民检察院专门向该局上级机关发出调查函。在本案中，人民检察院调查核实的目的本应侧重于涉案机关职责履行情况，并不涉及追究企业的违法责任。在向行政机关提出检察建议时，检察机关只需初步证明行政机关作为监管部门未依法履行职责即可，至于涉案机关是否做出行政处罚，做出何种具体行政处罚决定，均属行政机关职权范围内的事项。但在本案诉前阶段中，检察机关投入大量人力、时间成本，对案件情况全面进行调查核实，不仅不当侵入海洋与渔业局的职权范围，而且突破公益诉讼检察调查核实的阶段性边界。

(三)过度进行调查核实，未能控制成本投入

公益诉讼立案后，检察机关进行调查核实，只需初步证明被告损害或可能损害公共利益的事实情况，即可发出检察建议或纠正意见，督促涉案行为主体依法改正违法行为。然而，在司法实践中，检察机关为获取全面、充分的证据，不惜过度调查核实，在客观上加大调查核实难度、增加调查核实成本，未能形成有效的成本控制机制。

在司法实践中，检察机关为追求公益诉讼案件办案质量，按照“案件事实清楚明确、有充分证据证明”的高标准证明要求，围绕侵权主体、具体侵权行为、详细损害后果及数额等事实，投入大量时间、物质与人力成本进行深入调查核实。[6]例如，在“某区人民检察院督促落实未成年人禁烟保护案”[7]中，检察机关在诉前阶段，对涉案区域多所学校附近的100余处烟草零售经营场所进行走访调查，以核实学校周围存在经营者向未成年人出售烟草制品和未设置不向未成年人出售烟草制品的明显标识等违法行为。在本案中，当有一处违法经营点得以核实，检察机关就可以、也应当制发检察建议，督促具有监管职责的行政机关依法履职，但检察机关投入近百倍的调查核实成本调查100余处零售经营点才得出调查结论。仅调查核实一处或几处违法经营点，检察机关就应当发出检察建议以进行法律监督。诉前程序的调查核实权运行仅仅是为了证明存在或可能存在违法行为，证明标准仅达到“有初步证据证明公益可能受侵害”即可。检察机关不分办案阶段地过度调查核实，不利于形成有效的调查核实成本控制机制。

(四)盲目进行调查核实，浪费大量成本投入

由于公益诉讼检察调查核实权的行使缺乏细致、明确的法律依据，检察机关在选择调查核实手段等方面也存在明显的主观性、盲目性。实践中，为了充分证明存在违法行为，检察机关不惜盲目选择咨询专家、委托鉴定等方式，浪费大量成本投入。

例如在“某市人民检察院督促整治违法建设安全隐患案”[8]中，该市检察院立案后，成立公益诉讼办案组，会同街道办开展逐一入户调查工作，核实违法建设的业主信息、建设时间、面积、建材、用途等资料，并对各违法建设中存在的消防、电气、防雷等安全隐患进行现场勘查，同步收集固定证据。在此情况下，检察机关还委托某注册安全工程师事务所对涉案违法建筑出具安全隐患检查报告，认定存在易燃泡沫夹芯板建材、电器设备裸露、过道堆放杂物等52处安全隐患。在本案中，检察机关办案人员已经对街道设施情况进行调查核实，认定相关行政机关确实存在履职不到位导致存在公共安全隐患情形，此时检察机关所掌握的证据材料足以提出纠正意见或检察建议。一方面，电器设备裸露、过道堆放杂物等相关安全隐患凭人眼即可判定，无需专业事务所进行鉴定；另一方面，具体公共安全隐患情况属于行政机关调查范畴，检察机关无需委托事务所出具检查报告以干涉行政权行使。检察机关盲目采取委托调查措施，无疑浪费了调查核实成本。

二、成本收益困境的制度成因分析

在检察机关调查核实案件事实的过程中，成本投入不断增加甚至被浪费，但调查核实收益并未随着成本投入增加而增加。导致检察机关调查核实成本投入与效益产出不匹配的制度原因主要有以下几个方面。

(一)调查核实主体超越法定职权要求

人民检察院在公益诉讼中行使调查核实权时角色定位不清晰。调查核实权是人民检察院履行法律监督职责的手段性权力，但在法律中规定并不明晰。学界对人民检察院作为法律监督机关能否提起公益诉讼以及如何提起公益诉讼一直争议不断。[9]人民检察院超越法律监督者的角色定位，以诉讼参与人角色提起诉讼，试图以此来平息争议。事实上，这种超越传统的身份创制反使争议更甚。

人民检察院作为法律监督机关，履行法律监督职责。法律监督的重点是法律是否得到严格遵守。对于涉事企业单位或自然人违法行为和不作为导致公益受损害的具体事实，检察机关对此进行详尽地调查核实，从一定程度上来说混淆了检察机关与行政机关的角色，让检察机关承担了一定的行政调查职责。行政机关是社会公共事务管理者，有职责去查处、制止行政相对人违法行为。如果行政机关接到举报，称某企业或自然人的违法行为已经破坏环境，那么它必须责无旁贷地进行调查。在环境公益诉讼中，检察机关超越法定职权要求，全面调查核实，包含对违法主体损害公益程度的确认，无疑会加大调查核实成本。

(二)调查核实权行使忽视办案阶段差异

检察机关在公益诉讼不同阶段的调查重点有所不同：诉前阶段行使调查核实权对涉案行为进行规范度的审查以及判断是否存在法律争议；诉讼阶段行使调查取证权解决法律秩序修复过程中存在的法律争议；诉讼阶段结束后行使诉讼监督权以查明诉讼活动过程中是否存在违法行为。

检察机关将调查核实权混用于公益诉讼的多个阶段，造成权力运行成本过高。检察机关在办案实践中未理清检察公益调查核实权适用阶段：一方面，在立案之前检察机关开始积极行使调查核实权，与立案前初查行为混淆；另一方面，在诉前阶段结束后，检察机关并未使调查核实行为停止于诉前阶段，仍在诉讼阶段积极行使调查核实权。2018年“两高”《检察公益诉讼案件适用法律若干问题解释》仅在第14条、第22条中涉及调查核实权行使内容，但未具体规定其适用阶段。《检察机关民事公益诉讼案件办案指南》，在“人民检察院办理民事公益诉讼案件的一般程序”的“调查”部分中，明确规定在诉前阶段提出检察建议之前，人民检察院依法履行调查职责。但是对于检察机关能否在非诉前程序行使调查核实权的问题，《检察机关民事公益诉讼案件办案指南》未进行明确规定。法律法规的不明确导致实践中检察公益调查核实权适用突破程序限制，转而在各个阶段调查同一涉案事实材料，于无形之中增加检察机关的工作压力与物质成本。

(三)调查核实程度忽视证明标准要求

依据《人民检察院公益诉讼办案规则》，在诉前阶段检察机关只需初步证明涉案主体可能或已经损害社会公益，达到“违法行为可能致社会公益受损”的程度后能够提出纠正意见或检察建议，即检察机关调查核实的证明标准要达到“损害事实已基本查清”的程度。然而在司法实践中，检察机关未按照《人民检察院公益诉讼办案规则》规定，忽略公益诉讼各阶段调查核实程度的差异性，一律按照“有足够证据充分证明损害事实”的标准进行调查核实，以证明行政机关违法履职、企业单位及自然人主体行为损害公益等事实。检察人员在诉前阶段充分、全面地获取涉案材料，并努力查清案件的全部事实，此时检察机关调查核实证明标准趋近于法院在诉讼阶段对案件事实的证明要求，这一标准不当地增加检察机关工作负担，造成检察机关成本投入进一步增加。

人民检察院参与公益诉讼案件，本身就伴随着国家财政以及单位部门公共资源的消耗。若检察机关忽视证明标准要求，在追求胜诉等动力驱使下，检察机关将会不计成本地进行调查核实工作。检察机关基于行使自身职权、提前应对庭审中可能出现的状况以及确定公益受损事实存在，在行使调查核实权时采取高证明标准；为保持公益诉讼高质量办案水平，需要通过借助外界专业鉴定机构、专家以及利用无人机进行航拍等手段，来详细鉴定公共利益受损害事实以及具体状态，这会增加检察机关调查核实成本投入，致使调查核实成本花费高昂。

(四)调查核实目标倾向追求胜诉结果

检察机关调查核实权运行目标偏移，以追求胜诉为目标，会出现运用办理刑事案件思维参与公益诉讼、超出职责权限范围进行调查核实等情况。[10]例如，部分检察人员过分看重调查核实权的“权力”属性，有意将调查核实权刚性化，导致调查核实权运行目标不是为提出检察建议或纠正意见提供证据支持，而是偏向追求胜诉，进而在办案中出现权力越界情形，轻视了调查核实权维护公共利益的功能。[11]

检察公益调查核实权运行目标偏向于追求胜诉，过度调查案件客观事实。检察机关在调查核实过程中盲目采用花费高昂的措施，未科学行使调查核实权。在当前，人民检察院将“结案率”“胜诉率”等指标作为评估检察工作质量好坏与否的参考依据，未能将为提出检察建议或纠正意见提供证据支持作为调查核实权的运行目标，而是将各种指标作为调查核实行为的指导，片面追求胜诉结果。检察机关在司法实践活动中出现的“自我加压”现象，恰恰表现出检察机关追求胜诉判决的主观倾向。为达到上级规定的工作指标，人民检察院有意筛选可能胜诉的案件，集中全院之力进行调查，客观反映出检察机关片面追求胜诉的倾向。[12]

三、检察公益调查核实权的制度优化

根据成本收益理论，实现效益最大化是对法律行为的一项具体要求。换言之，所有法律行为都应致力于实现资源充分调配和高效率利用。因此，降低检察机关调查核实权成本投入、增加效益产出是检察公益调查核实权制度优化的重要方向。

(一)立足法律监督机关的角色定位

在运行调查核实权过程中，人民检察院应明确自身的法律监督者角色。调查核实权是新时代法律监督内涵发展的必然逻辑和职权需要，它是法律监督权的具体表现形式，能够强化人民检察院法律监督职能。对于违法行为及公益受损事实进行调查核实，即意味着检察机关利用法律监督权去调查核实涉事主体的行为合法性，以此避免公共利益受到损失。[13]检察机关严格履行法律监督职能，不干涉行政机关的职权行使，有利于避免成本投入到法律监督职责以外的行政调查事项，减少成本浪费。

当前，检察机关在公益诉讼中的法律监督者角色不明确，解决这一问题的关键是，在法律规范层面明确检察机关行使调查核实权属于履行法律监督职责范畴，亦即检察机关在公益诉讼中扮演法律监督者角色。有学者认为，检察公益诉讼制度没有完整的法律监督基础的原因在于一般监督权的缺位，复设一般监督权不仅可以补足检察公益诉讼制度的法律监督基础，还可以促进检察机关各项职权在制度逻辑上的耦合性。[14]但现阶段复设一般监督权难以与我国法律发展进程相匹配。比较恰当的措施是将《人民检察院组织法》第二十条第四款修改为：“依据法律规定提起公益诉讼，进行法律监督。”这样能够明确检察机关在公益诉讼活动中的法律监督者角色。检察机关围绕法律监督者的角色定位，在自身职责范围内对涉事主体的违法行为进行调查核实，不与其他机关的职权范围相混同，让成本集中投入到有关法律监督的事项范围内，更好地降低调查核实权成本。

(二)区分调查核实权运行的适用阶段

检察机关在办案实践中需理清诉前阶段调查核实权行使行为与立案阶段初查行为、诉中阶段调查取证行为、诉后阶段诉讼监督行为之间的不同，改变过去不分程序和阶段、全面调查核实案件事实的态度及方式。区分调查核实权与其他行为的不同，主要是以各行为的证明目的为标准：立案阶段初查行为为了证明公益诉讼案件线索是否具有真实性、可查性；诉前阶段调查核实为了证明国家利益或社会公共利益是否受到侵害，以及是否存在违法行为；诉中阶段调查取证为的是证明被诉行为是否违法；诉后阶段诉讼监督则是为了证明诉讼活动过程中是否存在违法行为。

通过法律规范形式，严格限定调查核实权在诉前阶段运行。一是修改完善相关规范性文件，例如将《人民检察院公益诉讼办案规则》第71条、第86条均进行修改，第71条修改后为“人民检察院办理行政公益诉讼案件，在诉前阶段围绕以下事项进行调查……”，第86条修改后为“人民检察院应当在诉前阶段调查以下事项……”，明确规定调查核实权适用阶段为诉前阶段。二是以专门制定“公益诉讼法”的方式进行明确限定。目前我国公益诉讼制度仅分散地规定在行政诉讼法、民事诉讼法等法律，调查核实权运行缺乏细致规定，立法机关可出台专门的“公益诉讼法”，设专章规定有关检察公益调查核实权的运行制度，明确其适用阶段仅为诉前阶段，严格控制调查核实权成本投入。[15]

(三)遵守不同办案阶段的证明标准

一方面，检察机关在诉前阶段进行调查核实，需要达到“能够初步证明公益有受损害的危险”的证明标准。《人民检察院公益诉讼办案规则》已规定检察机关掌握的线索材料能够表明“违法行为可能致社会公益受损”时，检察机关可以提出纠正意见或检察建议。因此，检察机关在诉前调查核实阶段中证明标准应设置为“能够初步证明公益有受损害的危险”，即所获取的线索材料能够初步证明公共利益受损害事实可能发生时，人民检察院需注意调查核实进度，及时控制成本投入。此时，检察机关无须继续调查以最大限度减少检察机关成本投入，从而实现以较少调查核实成本投入产出更多效益的目标，促进调查核实权良性运行。[16]

另一方面，检察机关在公益诉讼不同阶段的调查行为存在不同的证明标准要求。[17]具体表现在：立案初查主要是检察机关在立案阶段，对已获取的事实材料进行初步调查，判断所掌握的事实材料能否启动立案程序。其目标是实现案件程序分流，无需保证人民法院对待证线索材料确信无疑，在立案阶段应当适用可能存在损害的似然为真证明标准；诉前调查核实主要是检察机关在诉前阶段对案件初步事实进行调查核实，从而提出检察建议或纠正意见，以及时督促涉事主体启动自我追责、救济受损的公共利益。与立案初查相比，诉前调查核实需适用较高证明标准。从成本收益理论来看，为避免检察机关成本投入负担过重，诉前调查核实宜采用初步证明存在或可能存在公益受损的证明标准；诉中调查取证、诉后诉讼监督主要是检察机关说服人民法院、监督司法公正的重要依据，是维持人民检察院与人民法院“功能秩序”的重要保障。诉中调查取证、诉后诉讼监督应适用更高的高度盖然性证明标准。

(四)明确调查核实权的运行目标

人民检察院应明确调查核实权运行目标是为提出纠正意见或检察建议提供证据支持，保障行为主体及时改正违法行为以维护社会公益。由《人民检察院组织法》及《民事诉讼法》在法律层面上设定限制，调查核实权运行目标严格围绕为提出纠正意见或检察建议提供证据支持。可以说，任何一项权力的行使都有须实现的目标。检察公益调查核实权的运行目标是调查公共利益受损害事实，核实相关证据，最终决定是否向涉事行政机关、企业单位或个人提出纠正意见或者检察建议。

调查核实权运行并非监督者与被监督者“你输我赢、你高我低”的博弈，也不是监督者面对被监督者时的“高人一等”，而是双方共同直面被监督者违法行为以及公共利益受损事实，一道寻找纠违路径和解决方案，最大限度地消除隐患、化解风险，这对于及时保护公共利益而言是有利的。作为法律监督权的派生性权力，调查核实权运行目标服务于为提出纠正意见或者检察建议提供证据支持，必须始终围绕这个目标展开，不能有所偏离，避免盲目运行。检察公益调查核实权运行目标不在于获取胜诉结果，避免采取花费高昂的调查核实手段、盲目调查核实涉案线索材料或代替审判机关进行事实判定。调查核实权以为提出检察建议或纠正意见提供证据支持为运行目标，这一目标可以为成本投入提供明确的指引，更好地降低检察公益调查核实权成本，减少调查核实成本上的浪费。[18]