职业放贷人法律规制的二阶困境

任 广 章

（1．黑龙江大学 法学院，哈尔滨 150080；2．黑龙江省社会科学院 法学研究所，哈尔滨 150028）

一、问题的提出

一般而言，职业放贷人是指以获得利息收入为目的，以自有资金向社会不特定对象提供借款的出借人。 依据是否需要获得金融监管部门的许可，职业放贷人可以分为两类：一是经过行政许可的持牌机构，包括小额贷款公司、消费金融公司等；二是未经行政许可的放贷人，包括自然人、法人和非法人组织。 近年来，民间借贷呈现出职业化趋势，自然人从事职业放贷已成为一种普遍现象。 在中国司法实践和理论研究中，大都将职业放贷人限定为自然人。 基于此，本文将职业放贷人限定为不具备放贷资格而长期从事放贷行为的自然人。 长期以来，中国金融监管部门并未将职业放贷人纳入监管范围，金融政策也未明确职业放贷人的身份地位。 有学者从职业放贷人的消极作用出发，主张对其加以法律规制［1］；也有学者从职业放贷人的积极作用出发，主张明确其合法性地位［2］。 事实上，职业放贷人在中国长期处于法律的灰色地带，导致难以从法律层面对其进行客观评价和有效规制。

目前，学界关于职业放贷人法律规制的研究主要集中在静态层面的依据供给问题上，即以金融政策为分析框架，探讨金融政策的灵活性和针对性特点，论证其在司法实践中解决职业放贷人问题的必要性和可行性。 事实上，金融政策依据往往缺乏稳定性，会导致司法裁判结果随着金融政策而不时变动，很大程度上影响了司法的可预测性和权威性。 同时，笔者认为，现有研究缺少对职业放贷人属性定位的分析，尚未从动态层面揭示职业放贷人在司法实践中的认识差异。 因此，建构职业放贷人法律规制的路径，除了加强依据供给方面的研究外，还有必要揭示职业放贷人在司法实践中的属性定位问题，从而实现分析视角上静态和动态的统一。

基于此，本文主张应当从规制依据供给及其所引发的司法实践问题出发，将职业放贷人法律规制的困境划分为政策主导的初阶困境和定位偏差的次阶困境。 其中，政策主导是职业放贷人法律规制困境的浅层次表象，定位偏差是职业放贷人法律规制困境的深层次本质，二者之间是相互影响、相互制约的关系。 对职业放贷人法律规制困境的二阶划分，不仅是基于由现象到本质的认识逻辑顺序的展开，而且具有重要的理论和实践意义。 一方面，可以使我们认识到当前关于这一问题理论研究的短板和不足，准确矫正对职业放贷人片面、刻板、固化的理论认识，减少理论分歧，凝聚理论共识；另一方面，全面阐释政策、法律和司法实践之间的关系，不断强化职业放贷人在合法化基础上的有效规制观念，为完善政策、制定法律和统一司法实践提供基本思路。

二、政策主导：职业放贷人法律规制的初阶困境

政策与法律在社会治理中扮演着不同的角色，有各自的调整范围和调整方式。 因此，在处理具体问题时，应把握好政策与法律之间的关系，既要保持相互关联，又要保持相对独立。 在职业放贷人的规制问题上，司法实践与金融政策同步变动，法律适用的“宽与严”与金融政策的“松与紧”相呼应，呈现出政策主导的司法进路对法律规范的关注度不够。

（一）职业放贷人法律规制初阶困境的表现

1．认定依据的金融政策化

金融政策总是在金融安全和金融效率之间寻求平衡，不同时期也会有所侧重。 针对职业放贷人相关金融政策的调整，有学者将其分为三个阶段：1995—2001 年的严格禁止期，2002—2016 年的适度宽松期，2017 年至今的全面收紧期［3］。 也有学者将其分为四个阶段：20 世纪80 年代的初步放开期，20 世纪90 年代的严格管制期，加入WTO 后的逐渐放松管制期，近年来的全面封杀期［4］。 上述两种观点大体一致，只不过对近年来的金融政策描述，前者认为是全面收紧，后者认为是全面封杀。 如果说这一时期相关金融政策的导向是强化监管，反映到司法实践中则表现为全面否定。 在司法实践中，对职业放贷人的裁判立场在2019 年出现了重要转折。 2019 年上半年之前，职业放贷人的认定与否，仅涉及税收问题，并不会对借款合同的效力产生影响［5］。 但2019 年下半年，从最高人民法院至各地方高级人民法院均以司法文件或者典型案例的方式，明确出借人为职业放贷人的民间借贷合同无效。

2．认定标准的地方政策化

最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254 号）指出，民间借贷活跃地区的高级人民法院或者经过授权的中级人民法院，可以根据当地实际情况制定职业放贷人的认定标准。 此后，各地相继出台了职业放贷人认定标准，并制作“职业放贷人名录”。 认定标准的地方政策化，虽然有助于增强司法实践的针对性和可操作性，但却导致了认定标准不具统一性的问题。如天津市高级人民法院发布的《天津法院民间借贷案件审理指南（试行）》（津高法〔2020〕22 号）规定，同一原告或者关联原告在两年内向全市法院提起民间借贷案件5 件以上，或者出借人在两年内向社会不特定人出借资金3 次以上的，一般可以认定为职业放贷人。 再如浙江省高级人民法院发布的《关于对职业放贷人征收税费的会议纪要》（浙高法〔2019〕200 号）规定，在同一年度内，同一或关联原告在同一基层法院民事诉讼中涉及10 件以上民间借贷案件，或者在同一中级法院及辖区各基层法院民事诉讼中涉及15 件以上民间借贷案件的，可以认定为职业放贷人。

3．认定模式的刑事政策化

近年来职业放贷人呈现出数量多、金额多、次数多的发展趋势，但由于对职业放贷人长期缺乏有效监管，金融风险与法律风险也是显而易见的。一方面，为了防止因放贷门槛低而使债务逾期不还的风险增加，不少职业放贷人采取暴力、胁迫等非法手段催收债务；另一方面，为了追求更大的利息收益，部分职业放贷人采取异化借贷合同的方式侵害借款人的合法权益。 近年来出现的“套路贷”“校园贷”等违法犯罪活动多与此有关。 因此，以刑事手段打击职业放贷人的呼声日益高涨。2018 年1 月16 日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》（法发〔2018〕1号），明确将“非法高利放贷”列入黑恶势力犯罪的重点领域；2019 年7 月23 日，上述两院两部再次联合发布《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》（法发〔2019〕24 号），明确职业放贷行为可以构成非法经营罪。 这种“源头治理”的刑事政策导向，虽然具有实践指导意义，但是否妥当也存在争议［6］。

（二）职业放贷人法律规制初阶困境的成因

1．职业放贷人的概念缺乏共识

关于职业放贷人这一概念，理论界和实务界均没有达成共识。 如有学者认为，职业放贷人是指放贷人以自有资金经常性借款给他人，并以此谋取高额利息的个人，或者名为投资担保公司，实为从事民间借贷业务的个人［7］；也有学者认为，职业放贷人是专门从事放贷并以此为业的一类特定的人［8］。 在实践中，《江苏省高级人民法院关于建立疑似职业放贷人名录制度的意见（试行）》规定，职业放贷人是指未取得金融监管部门批准，不具备发放贷款资质，但向社会不特定对象出借资金以赚取高额利息，出借行为具有营业性、经常性特征，以放贷为其重要收入来源，经常性向不特定对象放贷，以谋取高利的个人； 2020 年8 月18日第一次修正的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2020〕6号）规定，“未依法取得放贷资格的出借人，以营利为目的向社会不特定对象提供借款”为职业放贷人。 对职业放贷人概念的认识不清和界定不明无疑会导致职业放贷人认定标准的地方差异化。

2．政策与法律的关系把握失度

政策具有较强的灵活性，往往会随着社会形势的变化而随时进行调整；法律则具有较高的稳定性，不会频繁变动，否则不利于社会秩序的稳定。 事实上，职业放贷人并非新兴事物，其一直存在于民间金融之中，但遗憾的是，中国关于职业放贷人的法律规范几乎空白，这为金融政策介入提供了空间。 政策与法律虽然在价值初衷和终极追求上具有一致性，但在治理偏向和规范内涵上具有差异性，两者应保持适当距离。 综观职业放贷人的法律规制历程，可以发现司法机关对民间借贷法律适用规则调整，都与金融政策变化紧密相连，这造成了职业放贷人法律适用规则缺乏稳定性和贯通性。

3．职业放贷人的金融监管缺位

从金融监管法律体系来看，针对商业银行等金融机构的立法有《商业银行法》《银行业监管管理法》《外资银行管理条例》等；针对小额贷款公司、消费金融公司等非存款类放贷组织的立法有《金融违法行为处罚办法》《金融资产管理公司条例》《消费金融公司试点管理办法》等。 从金融监管规范性文件来看，有《中国银保监会办公厅关于加强小额贷款公司监督管理的通知》（银保监办发〔2020〕86 号）、《中国银监会办公厅关于做好小额贷款公司试点工作有关事项的通知》（银监办发〔2009〕282 号）等。 但国家层面至今没有出台专门针对职业放贷人的法律规范和规范性文件，这导致职业放贷行为一直被视为民间借贷行为，未被纳入金融监管的范围，加之民事和行政法律手段调整的不充分和不及时，很大程度上催生刑事法律手段迅速登场。

三、定性偏差：职业放贷人法律规制的次阶困境

目前，在职业放贷人的法律规制上是将职业放贷人作为民间借贷主体对待，这不仅存在既要接受民间借贷相关法律的调整，又要经过金融监管部门批准后才能放贷的问题，而且存在放贷时作为民间借贷行为，发生纠纷时却要依照金融纠纷处理的矛盾，从而衍生出职业放贷人法律规制的次阶困境。

（一）职业放贷人法律规制次阶困境的表现

1．金融安全维护与公民权利保障的失衡

任何法律都可以基于特定理由对公民权利进行必要的限制，但这种限制必须具有合理的限度。正如有学者所言，在限制公民权利时，应当是在既定法律规范下进行衡量，且得到的利益大于失去的利益；否则即便得到的利益大于失去的利益，也不能对公民权利采取限制［9］。 法律实效来自对行为的评价，而不是来自地位的界定［10］。 对同一放贷行为因主体身份不同而区别对待，虽然有助于实现实质正义，但却容易丧失形式正义。 实践中，当职业放贷人的民间借贷合同被认定无效后，对借款利息的普遍处理是降低利息标准或者不支持利息，这意味着相比其他有效民间借贷合同，借款人少支付或者不支付利息，相当于间接获利。毫无疑问，在职业放贷人的规制问题上，在维护金融安全与保障公民权利之间应当保持平衡，但目前的司法裁判却偏重于前者，忽视了职业放贷人存在的合理性。

2．金融监管近期效率与金融发展长期利益的失重

金融政策的制定应当兼顾各方利益，保障金融监管近期效率与金融发展长期利益的价值衡量。 遗憾的是，现有关于职业放贷人的金融政策，大都偏重于金融监管近期效率，忽视了对金融发展的长期利益考虑。 反映到司法裁判领域，表现为人民法院是通过调整职业放贷合同纠纷案件的法律适用原则，认定职业放贷行为无效，希望以较低的成本解决职业放贷合同履行困难、执行困难的问题。 但职业放贷人司法认定标准各地并不统一，导致同样案情在此地可能被认定为职业放贷人而使合同无效，在彼地可能被认定为一般民间借贷而认可合同效力，甚至出现同一放贷人因涉诉民间借贷案件量的增加而由一般放贷人转变为职业放贷人，致使不同时期起诉的合同在效力认定上完全相反。 上述情况无疑破坏了司法的可预期性和市场主体的稳定性，无助于借贷主体自身权利义务的确定，不利于金融市场的长远发展。

3．民法调整违法行为与刑法惩处犯罪活动的失调

在当前的司法实践中，关于职业放贷人存在民法规制和刑法规制两种情形。 前者针对的是职业放贷行为本身，后者针对的是职业放贷行为衍生的其他行为。 在司法实践中，将职业放贷行为进行准确界定是适用民事调整或者刑法惩处的前提，但受重刑轻民的传统法律思想影响，对一些社会问题的治理，刑法优先出场的情形仍比较多见，刑法处罚的范围也日益扩张，如将职业放贷行为作为非法经营罪的调整对象，这不仅导致职业放贷人入刑的案例不断增加，而且使原本专门针对违反国家特许经营管理的罪名拓展为打击职业放贷人的口袋罪。 事实上，关于职业放贷是否构成非法经营罪在司法实践中存在较大争议。 从法理上看，法无禁止即自由，只要职业放贷人在放贷过程中没有违反或者触犯刑法的禁止性规定，以自有资金从事职业放贷应当不构成犯罪。 不可否认，个别职业放贷人放贷时会有高利贷或者“套路贷”行为，但不能以偏概全，将全部职业放贷人的放贷行为全部纳入刑法惩处范围。

（二）职业放贷人法律规制次阶困境的成因

职业放贷人是职业化的民间借贷出借人，已经突破了一般民间借贷偶发性、临时性和互助性的特点，体现出经常性、反复性和营利性的特征，具有明显的商事属性。 但长期以来，职业放贷人自身所具有的商事属性得不到认可，司法机关习惯于用民法思维去处理具有商事属性的职业放贷行为，上述法律规制的次阶困境恰是由这一根本原因所致。 具体而言，职业放贷人法律规制次阶困境的成因分为以下三个方面：

1．对职业放贷人是商个人的重视不够

自然人进入商事领域后，以自然人身份投资设立公司进行经营的方式包括两类：一是以自然人身份直接进行投资，二是以自然人身份直接从事以营利为目的的交易活动［11］。 对于职业放贷人而言，他们从事的大多是以生产经营为目的的借贷，已脱离传统互助式的民间借贷。 在他们以自然人身份直接从事以营利为目的的放贷活动中，不仅以自有资金进行放贷，对借贷合同权利自享、义务自负、风险自担，而且以赚取利息为经营目的和经营收入。职业放贷人兼具营利性与经营性双重特征，在独立从事商事行为的过程中享有权利和承担义务，其商个人的本质已充分体现。 但职业放贷人的商个人属性一直未受到国家立法的重视，仅以民间借贷既有相关法律规范进行调整，进而导致专门针对职业放贷人的商法规范缺乏存在空间。

2．对职业放贷行为是商事行为的认识不足

对于职业放贷行为的商事行为性质可以从两个方面理解：一方面，职业放贷人的放贷行为具有营利性，职业放贷人的营利目的通过他对较高利息的追求而得到外化，商事性借贷行为明显［12］；另一方面，职业放贷人的放贷行为具有经营性，具体表现为行为的反复性、连续性和有计划性。 尤其是职业放贷人的放贷往往有相应的宣传手段、目标客户、具体的放贷流程和催贷措施，具有很强的计划性，这也是一般民间借贷所不具有的特征。 事实上，职业放贷行为的商事属性没有被立法和司法所认可，导致对该行为的审查缺乏商事思维，这也是职业放贷人倍受限制和打击的重要原因。

3．对职业放贷人与民间借贷出借人的区分不明

职业放贷人与一般民间借贷的出借人的最显著区别在于放贷的目的不同：职业放贷人放贷目的是为了营利，以收取利息为目的；一般民间借贷并不以营利为目的，互助性特征较为明显，可以收取利息也可以不收取利息。 当面对不同的借款人时，“职业放贷人的通常反应是，宁愿以较低利率放贷给违约风险较低的借贷人，也不愿以较高利率放贷给违约风险较高的借贷人”［13］，职业放贷行为是商事行为。 尽管我国《民法典》编纂采取的是“民商合一”的体例，但在司法实践中应当区别对待。 在《民法典》编纂过程中，曾有不少学者主张应将民间借贷中以营利为目的的借贷单独分离出来，但终未得到立法的支持，对职业放贷人与民间借贷出借人的区分在立法上没有得到明确。

四、职业放贷人法律规制二阶困境的破解路径

职业放贷人的商事属性决定了现有民间借贷法律规范对其难以起到应有的规制作用，致使其仍然游离于政策与法律的边缘地带。 有学者指出，必须将职业放贷人关进法治笼子，进一步健全民法、行政法和刑法三个方面的法律规范体系［14］。 否定和压制并不能解决当前职业放贷人所产生的各种问题，要破解职业放贷人法律规制的二阶困境，首先应当在正视职业放贷人价值的基础上实现法治化，并从直接和间接两个维度进行双重法律规制。

（一）职业放贷人的法治化考量

1．职业放贷人法治化的合理性

从历史上看，中国古代就出现了以放贷为业的职业放贷人群体，历朝对此均有较为深刻的认识，并在法律制度上进行了回应，如《大明律》明确规定借贷“年月虽多，不过一本一利，违者笞四十”；《唐律疏议》明确禁止擅自强牵财物，“若奴婢、畜产，过本契者，坐赃论”［15］。 历史经验表明，民间金融在社会生活中具有积极作用，既要允许其发展，又要加以法律规制。 现代市场经济环境下，民间金融扮演着补充正规金融的角色，在民营经济发展中起到重要的补充融资作用。 虽然近年来职业放贷人给金融借贷市场带来诸多问题，但这些问题的出现是多种因素共同作用的结果，并不能完全归咎于职业放贷人本身。 在正规金融尚不能充分满足中小微企业融资需求的情况下，职业放贷人的存在无疑具有一定的合理性，这也是将职业放贷人纳入法治化轨道的正当理由。

2．职业放贷人法治化的必要性

理论界目前对职业放贷人的否定观点多持如下理由：一是职业放贷人未经审批从事放贷活动，违反了中国参与金融市场活动的审批准入制度；二是部分职业放贷人可能引发系统性金融风险，危及金融安全；三是部分职业放贷人利用异化的借贷合同侵害借款人的权利，扰乱社会秩序。 事实上，这些否定职业放贷人的理由，恰是需要将职业放贷人法治化的重要原因。 职业放贷人虽然在经济领域长期存在，但其并未上升为法律概念，也没有列入需金融监管部门审批的范围，造成了未经审批与无需审批的逻辑矛盾。 如前所述，职业放贷人以自有资金进行放贷，外部风险小，危及金融安全的可能性不大。 至于部分职业放贷人用异化的借贷合同侵害借款人权利，只是未对职业放贷人进行及时监管所导致的乱象，这恰可进一步说明职业放贷人法治化的必要性。

3．职业放贷人法治化的可行性

通过立法模式对职业放贷人进行统一规制是目前经济发达国家或者地区的普遍做法，一方面确立了职业放贷人的合法地位，使其在法治轨道上运行发展；另一方面将职业放贷人阳光化，更便于监管部门进行事前和事中监管。 如日本的《贷金业法》对职业放贷人规定了主体登记准入制度，经营放贷业务需满足最低注册资金要求；英国《消费信贷法》规定借贷主体要进入消费市场放贷，需要经专门机构审查，获得营业许可方能放贷；新加坡的《借款人法案》规定经营放贷业务需要领取牌照。 这些国家对职业放贷人规制的成熟制度经验，都可以为中国职业放贷人法治化提供借鉴。

（二）职业放贷人的直接规制维度

1．实行职业放贷人登记准入

有学者提出，对职业放贷人的准入规制包括三个方面：一是通过建立负面清单实行人员准入，二是通过对职业放贷行为立法实行资金准入，三是建立职业放贷人豁免制度［16］。 其中，资格准入尤为关键，即对职业放贷人实行登记管理，对符合准入条件的放贷人予以登记后授予职业放贷人资格。 对职业放贷人进行登记管理，可以将民间借贷与职业放贷区别开来，便于监管部门的识别与监督，有利于对借贷双方的权益保护。 在准入条件设立上应避免门槛过高，如前文所述，职业放贷人对金融安全影响较为有限，相对于法人或者其他组织的较高的放贷准入条件而言，降低以自然人为主体的职业放贷人的准入门槛，更利于将职业放贷人纳入监管视线和有针对性管理。

2．强化职业放贷人全程监管

监管是职业放贷人法律规制的重点面向，较为科学的路径是实行全程监管模式，制定与职业放贷人有关的客户获得、合同订立、债务催收等方面的法律规范。 第一，在客户获得方面，应对职业放贷人的宣传手段、内容进行规范，禁止采取诱导方式、虚假宣传等吸引客户，规定职业放贷人对借款人资信、偿还能力等方面进行审查，禁止向明显无偿还能力的人放贷。 第二，在合同订立方面，规定职业放贷人在放款方式、利息计取等方面的如实告知义务和风险提示义务，将与借款人有关的重要法律事项列为合同告知必备条款，提高借款人的风险意识和自我救济能力。 第三，在借款催收方面，规定禁止使用侮辱、诽谤、暴力、胁迫等方式收贷，禁止以干扰借款人及其近亲属工作和生活的方式收贷，引导和规范职业放贷人依法催收债务。

3．规范职业放贷人有序退出

职业放贷人的退出主要存在两种情形：一是虽然具备经营能力，但基于特定原因主动放弃经营；二是因借款收回不能导致客观上不具备经营能力，被动放弃经营。 不论哪种情况，为避免职业放贷人怠于退出或者消极退出，挤占行政管理资源，应明确职业放贷人退出路径。 对于主动放弃经营的职业放贷人，在处理好相应的债权债务后只需主动向准入部门报备注销即可；对于因借款收回不能导致客观上不具备经营能力而被动退出的职业放贷人，监管部门除对其进行注销备案外，还应对其借款不能收回的借款人进行备案，纳入个人征信系统，预警其他职业放贷人。 同时，对被动退出的职业放贷人应当给予必要的诉讼指导和风险提示，防止衍生违法犯罪行为。

（三）职业放贷人的间接规制维度

1．引入税收调节制度

税收调节是运用税收手段，对征税对象进行多征、少征或者免征的方式，实现对社会经济运行的调整，并引导市场主体的经济决策［17］。 针对职业放贷人规制引入税收调节制度，对因放贷而获得的高额收益收取相应比例的税金，既可以实现对过高收入的宏观调节，又可以引导资本的微观流向，最终实现社会公平和理性选择。 在中国尚未建立职业放贷人登记准入制度的前提下，对于职业放贷人的识别和放贷收益收取税费确实存在一定困难，但也有些地方正在进行实践探索。 如上文所提及的浙江省高级人民法院《关于对职业放贷人征收税费的会议纪要》明确规定，对于申请执行人为职业放贷人的民间借贷案件，本金与利息已经执行到位的，由人民法院执行部门通报当地税务机关，由税务机关依法征税。 总之，引入税收调节机制，扼制职业放贷人畸高收益，能够很大程度上抑制放贷人获取超高收益的观念或者以放贷为名非法占有他人财物的犯意，从而引导职业放贷行为良性发展。

2．建立个人破产制度

个人破产制度是一种概括性清偿债务的法律制度，目的是重建债务人的经济能力。 对于职业放贷人的规制而言，建立个人破产制度的价值主要体现在四个方面：第一，能够保护诚实而不幸的债务人，帮助其在负债情况下获得低成本的救济，使其摆脱债权人的追究和因执行产生的压迫，回归正常的生活轨道。 第二，能够减轻职业放贷人对同一债务反复催收的经济成本和时间成本，实现对债权人的一种保护。 第三，能够帮助社会树立破产免责理念，重新理顺社会日常债务关系，构筑新的“债务观”，对社会债务清偿文化进行引导［18］。 第四，能够破除“借钱有理，不还无过”的怪论，警示借款人慎重举债，提示放贷人审慎放贷。 需要指出的是，个人破产制度并不绝对免除债务人的债务，而是平衡债务人与债权人之间的借贷关系。 目前，地方立法和司法实践对个人破产已进行了积极探索，如2020 年9 月1 日深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区个人破产条例》和2020 年12 月2 日浙江省高级人民法院发布的《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》。 这些探索为破解个人债务僵局开辟了新路，也为职业放贷人的法律规制提供了间接助益。

3．完善个人信用征信制度

个人信用征信制度是征信管理体系的重要组成部分，其既可以引导个人在经济活动中保持诚实守信，也可以为个人在经济活动中评价交易风险提供依据。 目前，中国人民银行的征信系统主要是为商业银行等金融机构服务，该征信系统的信息来源也主要是商业银行等金融机构。 包括职业放贷人在内的民间金融，虽然没有建成完备有形的征信系统，但在放贷实践中也以人际关系、口碑好评、提供保证等标准，初步建立了一定范围的无形却灵敏的征信信息。 长期以来，中国人民银行的征信系统与民间金融的征信信息互不关联，不仅造成征信统计不全面、不完整和不系统，也降低了征信系统的使用率和风险评估的准确度。 对此，应当打造正规金融与民间金融信息共享体系，开放彼此的征信信息，增加央行征信信息的采集渠道，进一步完善个人信用征信制度；同时，面向职业放贷人适度开放征信系统，提高职业放贷人的风险评价能力，降低职业放贷人的放贷成本，使征信系统惠及正规金融、职业放贷人和借款人三方主体。