光绪三十年苏淮分省原因探析*

崔东旭

(鲁东大学 历史文化学院,山东 烟台 264000)

苏淮分省是光绪三十年(1904)，清廷将原来的江苏省划分为江苏和江淮两省。这一举措在朝廷内外引起震动，一时间争议之声不断。但清廷力排众议，毅然改变原有江苏省之两总督一巡抚分辖全省之平衡结构，将江苏省一分为二。其背后原因值得细究。因为，分省背后体现的是地方政区变革和地方行政制度的变化。有鉴于此，学界针对此问题进行了多方面的探讨。有学者通过考察苏淮分省中的各种动议提出漕运总督的裁撤直接导致苏淮分省[1]16；亦有学者对当时的社会背景进行分析，得出地方势力增大，中央担心大权旁落于是采取措施致使苏淮分省[2]。然而在诸多论述中，却忽视了清廷对于该地地理位置、行政效率和行政管理等原因的探析。故而，本文拟从清末江苏地方情况入手，深入分析苏淮分省背后的真正动因，从而据此管窥晚清政府以政区分治挽救危机的举措和地方行政治理的变化。

一、苏淮地理位置的重要性

光绪三十年，清政府进行苏淮分省后，原江苏省一分为二。现江苏省下辖苏州府、松江府、常州府、镇江府以及太仓州和海门直隶厅，共四府一州一厅。新划出的江淮省，下辖江宁府、淮安府、徐州府、扬州府以及通、海两直隶州，共四府两州。在两省之中，江淮省界内要冲居多，其中又以徐、淮两地尤甚。

徐州古称彭城，其位于江苏省北部。从地形上看徐州境内岗峦起伏，群山环抱，北有鲁南山地，南靠江淮平原，西连中原，东近黄海[3]381。境内的山峦绵延，矗立在黄淮平原，是南北冲要之地。由于其地形，徐州往往发挥有“门户”等作用。如清文宗曾言“徐州为北方门户”，清穆宗对徐州的作用也是加以肯定，“徐州府属，地当孔道，设有四省司一官，实为南北要冲”[4]828。亦有光绪朝张謇之言，徐州“控淮海之咽喉，兼战守之形便，殖原陆之物产，富士马之资材，其地为古今主客所必争者”[5]103，更是彰显了徐州是“南北襟要”之地。不仅如此，地形还决定了徐州在战争中的地位。光绪朝外敌入侵，“英之兵舰梭织于长江，德之铁路午贯于山东，谋蔽长江，则势力必扩而北。谋蔽山东，则势力必扩而南。南北之际，徐为中权”，占领徐州可阻隔南北。北方军队若选择东线南下攻取南方政权，须由徐州经淮安进入运河直下到扬州，又渡江到京口，向西就可直取南京(一般为南方政权所在地)。在此等情况下，徐州有先头之作用，再加上其独特的地形，奠定了徐州的军事地位。

当然，在战时徐州的作用固然十分重要，但在承平之时，占领徐州才能发挥防患未然的作用。所以徐州无论在战时还是平时都十分重要，是历来兵家必争之地。

淮安古称淮阴，位于江苏省中北部。它在淮河与大运河的交汇之处。这一地理位置决定了淮安的作用。明代，淮安“地居江北之半，以南迩京师，西近祖陵，又东南漕艘渡黄入清，淮安适当其隘要”[6]25。到了清末，淮安之冲要以清江浦体现，清文宗称它“为南北锁钥，关系江淮全局”。清穆宗说，清江浦“北顾徐宿，南顾淮扬”。淮安的重要性也表现在战争中，如咸丰十年，捻军首领张乐行率众南下陷入困境时，其部下张宗禹正是攻占了位于淮安内的“南北冲途，七省车航往来辐辏”的苏北重镇清江浦[7]108-111，张乐行才得以解脱。在承平之时，淮安又是盐粮查验地，“国朝为淮北纲盬顿集之地，任鹾商者，皆徽扬高貲钜户，役使千夫，商贩辐凑。秋夏之交，西南数省粮艘衔尾入境，停泊于城西运河，以待盘验”[6]26。

除徐州、淮安之外，江淮之间(贴近江淮省的辖区范围)仍有扬州、盱眙等重镇，长江南部虽有镇江、上海等地，但是并没有江淮之间繁密。

光绪年间，“江北伏莽素多”。安清道友、哥老会等大股土匪多在江北盘踞，经常制造截杀重案。究其原因，特殊地貌是导致江北匪患严重的重要因素。以光绪十七年哥老会的“长江教案”为例。哥老会匪首先选取扬州发动了“扬州教案”，事件在持续影响了八天之后，他们又凭借扬州“四通八达”的特性，继续乘船将“活动”四散，最终形成了著名的“长江教案”。在“长江教案”期间，广大群众在哥老会的诱导或带领下,到处游说串联、焚毁教堂、杀死或驱逐传教士，不仅如此，他们还将矛头指向清政府，准备对其进行“武器批判”。透过此事件，我们不得不说哥老会还是有眼光的，他们选择的扬州是长江与运河的交汇点,是漕运、盐运的枢纽[8]82-85。选择扬州能够更好的逃脱以及扩大影响。从另一方面我们也可以看到清政府忽略了扬州的地理位置，才使得哥老会迅速蔓延酿成灾祸。设省后，由巡抚专门把控江北地方，能够防止这一现象的发生，可以安宁地方，便于统治。

二、行政效率问题亟待解决

政府的一切活动都需要时间完成，然而每一项活动都有其完成的时间限度，如果超越了这一限度，就会影响政府的行政效率，进而影响政府下一步工作环节的完成和整体行政机制的运转[9]186-193。行政效率低下，会给国家和人民造成不可逆的伤害。尤其是战乱时期，行政效率低下不但会影响正常地方行政事务的处理，更能因此而贻误战机。这种情况在清初和晚清最为明显。

清政府因行政效率问题设置江淮省并不是空穴来风，而是有章可循的。如清初正是由于江南苏、松、常、镇四府连年欠缴钱粮最多，而地方未能及时催征，右布政使分设可以提高征收效率。朱国治又以提高应急征收效率作为承诺，“上用与军需事在紧急，必烦查解者，臣催藩司，可以一呼而至，所谓臂指之灵也”[10]。从而推动左右布政使分设，进而拉开了江南分省的序幕。只不过江南分省出于提高钱粮征集效率的目的，苏淮分省是出于提高消息传递效率的目的罢了。又如，陕西、湖广分省都是由于效率问题而效仿江南分省。当时湖广境内情况是“虽设三抚，而职掌不分”。陕西境内情况是“甘、宁二抚各相距千里，山川河阻，势不相通”[11]642。这两者客观上都会降低行政效率，而两者又幅员辽阔，清政府为加强管理最终也是选择分省。

乾隆二十五年，皇帝将安徽布政使迁回安庆，并于江宁增设了一名江宁藩司，负责管辖江、淮、徐、扬、通、海六府州，而苏、松、常、镇太五府州则分隶给驻扎在苏州的江苏布政使管辖(乾隆三十三年，由通州直隶州析出的海门直隶厅归属江宁布政使管辖)。自此，江苏便有两江总督和江宁布政使驻扎江宁，江苏巡抚和江苏布政使驻扎苏州的局面。

按照清制规定，一般而言，地方事务首先要报给县一级的行政机构，然后报给府，由府报给省一级的行政机构，最后由省直接报给中央部门。如以江南省钱粮征集为例，每年巡抚会将分管各府的数据汇总至总督处，布政使司亦将相关数据汇总至总督，然后由总督上报给朝廷[12]23-31。但是江苏地区十分特殊，一督一抚和两布政使的存在让处理政务变得十分麻烦，不过乾隆以后采取了以下办法：两江总督、江宁布政使与江苏巡抚、江苏布政使是划界而治，各领辖区[13]7199。这说明江北如有事务必须南下呈报给两江总督，两江总督报给中央。两江总督和江苏巡抚分管只考虑到了“督抚同城相逼”之难处，却未曾考虑到两江总督管辖区域之狭长，距离之遥远。清政府忽略的这一点成为了行政效率问题的一个隐患。江北最远处“徐州府在江宁府西北七百三十里”。如果徐州地方出现要务，差使需往来奔波于江宁、徐州之间，会增加不必要的时间成本。而且当时长江横跨南北，信息仍渡江传递，路遇大风延误时日，且江北地方伏莽素多，如“清、淮当南北水陆之冲，民情强悍，伏莽滋多”[14]9290，截杀差使，也未可知。这一系列不确定因素又会导致时间成本增加。到了战时，隐患显现，行政效率问题暴露的更加明显。咸丰军兴，太平军攻陷苏州等地，南北属道破坏，巡抚移驻上海，出现了“辗转需时，其公事之棘手”的情况。并且已经严重到“徽、宁失陷数月，巡抚不知，徐、苏被扰多时，总督无报”，只能“任贼披猖”的地步[15]189。据笔者考察，自咸丰十年三月二十六日捻军在张宗禹和李大喜的带领下占领清江浦起到咸丰十年四月十四日清廷收到袁甲三“捻匪窜陷清江”的奏报止，时间已经过去半月有余。若说承平之时只是消息延迟，到了战时就已经快到声息断绝的地步。

为了解决这一问题，清廷曾赋予漕运总督节制江北镇道以下各员的职能。此后江北地方较为安定。但在光绪三十年裁撤漕运总督之后，江北地方无人就近管理，一系列如上所述的行政效率问题仍会再次显现，这成了清政府需要考虑解决的问题。因此清政府最终选择了分省，取地理位置适中之地的淮安作为江淮巡抚驻地。

三、财政税款无虞

财政是一个国家的大政。“财者，为国之命，而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之”[16]。所以清廷在进行苏淮分省前必定会考虑当时国家的财政情况。而江苏作为国家的税收大省，自会被清廷考虑在内。

总体来看，光绪朝中央财政岁入是呈上升趋势的。按照周育民据《光绪岁计表》统计发现，自光绪十一年(1885年)的岁入约为7700万两至光绪二十年(1894年)的岁入达到了8100多万两[17]239。并且光绪二十五年(1899年)清廷岁入已经突破了一亿两大关。即便如此，清政府仍然出现了入不敷出的情况。庚子赔款以前数年清政府的岁入总数约8800万两，岁出则有10100余万两，每年亏空达1300万两左右。而在庚子赔款，中国需赔付外国982238150两，这又加剧了晚清财政的收支不平衡。特别是苏淮分省之前光绪二十九年(1903年)岁入虽然达到1.049亿两，但是岁出却达到了1.349亿两。如此便面临着一个亟待解决的财政问题。此时如果将江苏分为两省，也便多收一省赋税，对于国家财政紧张也有一定的缓和作用。那么江苏是否具备分省的条件？

在江苏地方，江苏宁属(“江淮省”)在财政赋税方面尚有余力。比如江苏宁属在面对“财政整顿”时，面对刚毅的搜刮，可以拿出579540两，并且在此之后户部拟定“筹款办法六条”，江苏两淮地区盐商又在原捐输基础上加捐了8万两[17]355-357。另外，宁属地方财政能够满足中央需求。光绪二十三年(1897年)江苏征收地丁。江苏宁属额征约80万两，应征约56万两，完成度为86%，反观苏属虽额征银两约130万两，应征额约为96万两，完成度却为75%[17]322。光绪二十九年(1903年)练兵处成立后所需经费甚巨需要各省摊派。江苏领85万两摊派额，宁属认解91万两，苏属认解70万两[17]393。此外，江苏宁属财力已经赶超苏属。从上一数据中我们不仅可以看出宁属可以满足需求，而且还能发现宁属认解钱数居然超过了苏属，那么宁属在财政收入上是否会超过苏属呢？这个猜想的最终结果是肯定的。到了光绪三十四年(1908年)，江苏宁属的岁入达到2500多万两，江苏苏属的岁入则是2000多万两[13]8233。此时江苏宁属的岁入已经超过了苏属且已经赶超岁入第二的广东省(时年广东省岁入2300余万两)。那江苏省的赋税又是多少呢？其时，没有国家财政与地方财政之区分，在江苏的所有财政收入都是国家的，总体上说，江苏无地方财政可言[18]35。那么我们从江苏地方财政收入就可以大致看出国家在江苏的赋税情况。

除此之外，江苏宁属地方存在有丰富矿产资源，这能够支持苏淮分省后江淮省对国家的税款。如徐州铜山的铁矿、江宁青龙山、幕府山的煤矿以及徐州利国铁矿。其中青龙山虽然煤矿在光绪八年开采，但是清廷在苏淮分省前仍然对其进行投资开采。铜山铁矿与光绪八年发现，至今仍有开采公司。而徐州的利国铁矿在光绪七年(1881年)奏准开办，光绪八年正式开办，但是于光绪十六年因无力开采而停办，不过矿产至今仍然存在，且是一中型富铁矿之处。

苏淮分省前，清廷的总体财政收支出于不平衡状态，国家需要扩大财政收入，分省无疑是一个好的办法。清政府此时将目光投入到当时的财赋大省江苏省也不无可能。观察江苏宁属财政也并未让清廷失望，它能够满足清廷的需求，又在财政方面尚有余力甚至到了光绪三十四年宁属财政收入已经超越了苏属，并且已经赶超了广东省。此外，仍有矿产资源作为财政支撑，保证分省后中央财政收入无虞。这些都成为了清政府决定分省的重要原因。

综上所述，笔者将苏淮分省的原因归结为三个方面。一为江北地方的地理位置重要性决定了苏淮分省。在战时徐州淮安的地势决定了它们是扼守南北的军事要冲，而在平时淮安又是货物查验之地。二为行政效率问题决定了苏淮分省。在平时由于距离原因致使文报传递时间长，再加上距离所带来的不确定性的风险，增加了传递的难度，导致行政效率问题出现。到了战时，匪患横行致使道路中阻，使得信息传递更为困难，行政效率问题加重。清政府有鉴于此决定分省。三是财政无虞，决定了清廷进行苏淮分省。首先国家岁入逐年上升;其次江苏宁属地方财政又能满足国家的需求;最后在江苏宁属地方仍然存在有大量矿物质能够支持分省后江淮省的财政赋税，最终决定分省。