行政裁量自动化的风险规制

孙坤鹏，许迎春

（1.东南大学 法学院，江苏 南京211189 2.中国矿业大学 人文与艺术学院，江苏 徐州221116）

随着大数据和人工智能技术的迅速发展，在线政务服务、行政处罚等领域出现了大量的自动化行政裁量现象。这种以计算机信息技术和数学建模等科技手段为依托，以裁量因子、法律规范和案件事实三要素为基础，利用大数据和算法规则来搭构法律知识图谱、行使行政权力的自动化行政方式及其相应的自动化裁量，提升了行政权力行使的质量和效率，有利于排除行政过程中的恣意，推动行政行为的智能化、统一化和标准化发展。国务院办公厅在2019年发布的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）中明确表示，要大力研究运用行政执法裁量智能辅助信息系统，积极推进行政执法实践中对于人工智能技术的运用，利用大数据技术对行政执法信息数据资源进行整合和挖掘，“向执法人员精准推送办案规范、法律法规规定、相似案例等信息，提出处理意见建议，生成执法决定文书，有效约束规范行政自由裁量权，确保执法尺度统一。”

无论规范层面的引导还是司法实践层面面临的行政执法新模式和新纠纷，都推动了执法方式的深入改革与自动化裁量的新发展。新模式带来新变革，新技术带来新挑战。本文将从行政裁量的控制视角，对自动化行政模式带来的行政裁量自动化的相关范畴展开讨论，分析行政裁量自动化存在的法律风险，探讨自动化行政视野下行政裁量控制的价值基础和规范进路。

一、问题的提出：自动化行政视野下的行政裁量

行政执法自动化带来了行政裁量自动化。早在2009年，南京市环保局（现南京市生态环境局）研发了“环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”并在行政处罚实践中予以运用，该系统以大数据算法下的裁量决策知识库为基础，涵盖了法律法规库、裁量基准库、历史案件库等，通过违法事实和违法要件的计算，量化法律后果和处罚结果，从而为执法者提供具有重要参考意义的处理结果，起到规范和辅助自由裁量的作用。2018年5月，深圳市在高校应届毕业生引进和落户工作过程中采取了“无人干预、自动审批”的新型行政审批方式，由于审批系统是按照既定规则对申请人的相关资料进行数据对比，如果材料信息完整无误，符合规定，则系统将会自动办理，无需人工干预，使行政效能得到极大提升，故又称其为“秒批”。2021年，辽宁省税务局将行政处罚裁量基准内嵌于“金税三期”税收管理系统之中，申报、发票等26项日常税费征管类处罚采取智能化计算并固化处理结果，避免了税费服务过程中人为因素的干预。

行政裁量自动化在行政自动化和行政裁量理论的不断发展中逐渐兴起并完善。然而，一方面，社会生活错综复杂，涉及的法律关系十分宽广，法律很难对社会问题作出明确的规范；另一方面，由于法律本身很多问题和规范难以明确，涉及事实要件裁量和法律后果裁量两个维度。因此，作为行政活动中最具有主观能动性特征的裁量活动，其实质是一种在信息不完全的情况下根据现实中相关的裁量要件选择行政处理方式的一种决策行为，而自动化裁量则是裁量权运作的算法表达和智能化呈现。

（一）行政自动裁量的运作机理

行政自动裁量的运作机理便是基于自动化行政的基础，通过聚合法规、案例等数据资源，赋予机器以执法者的裁量思维。首先，自动化行政中的自动裁量要以先期搭建的法律知识库为基础，将各类法律规范、事实要件、证据材料以及处理结果等通过一定逻辑予以连接，形成供以产生决策的法律知识图谱和算法模型。明确不同的违法行为所涉及的裁量因子以及相应的行政处理结果，从而产生自动计算、自动裁量的效果。其次，面对个案，在形成完整的算法模型的基础上，只需将案件事实中对应的裁量因子输入计算机系统，就会得出与个案相对应的具有参考意义的“应当式”的处理结果，从而实现行政处理结果的统一化和标准化。自动化行政带来的自动化裁量，脱离了个人情感和价值观的干预，进行客观的裁量判断，有利于科学公正地处理相关案件，实现“同案同判”，避免执法人员通过逸脱条款一味地追求个案正义而在相当程度上破坏了具有同等价值的形式平等。

（二）行政自动裁量的发展进程

自动化行政经历了部分自动化到完全自动化的发展过程，自动化裁量同样经历了“辅助计算模式、执行既定规则模式以及机器学习模式”(1)王正鑫.机器何以裁量：行政处罚裁量自动化及其风险控制［J］.行政法学研究，2022（02）:166-176.的发展过程。其实质是根据计算机与执法人员在行政裁量过程中参与的互动性程度为划分依据：在辅助计算模式的情形下，执法人员依据裁量基准对相关行为进行要件裁量和效果裁量，仅需计算机发挥计算和整合的功能来辅助执法人员得出最终的处罚结果；执行既定规则模式，即只需要执法人员对案件事实予以调查输入，计算机可以独立地执行既有的裁量规则，根据数据库的资源和案件事实完成效果裁量，最终经执法人员的审核便可作出决定；机器学习模式则是人工智能通过大量的数据学习，在原有的效果裁量基础上寻求更准、更好、更优的行政处理结果。自动化行政从无到有，再到“无人干预、自动审批”，再到更加深入地自动化裁量、决策，这些技术上的重大革命带来了众多亟待解决的新的法律问题。

在自动化行政视野下，行政裁量问题是一个重大且不可回避的问题。由于自动化行政的机械化、标准化特征，行政自动裁量也呈现出标准、固化以及僵硬等问题。自动化裁量本身则是在依法行政、合理行政项下裁量权的智能化运用，“是给决定者在确定的框架与内容之内的一定程度的自治”。(2)余凌云.行政自由裁量论［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2013：31.因此，必须对行政自动裁量的风险和功能价值有更加准确的认识，从而更加科学合理地控制行政自动裁量行为，推动行政裁量自动化的规范化运行和进一步发展。

二、行政裁量自动化的风险分析

“所有的自由裁量权都可能被滥用。”(3)〔英〕威廉·韦德.行政法［M］.徐炳译.北京：中国大百科全书出版社，1997：70.行政裁量自动化不过是将执法人员从裁量过程中剥离，是传统行政裁量的一种智能化和标准化式的呈现，但其并没有突破传统的行政裁量范畴。相反，由于行政裁量自动化的格式化、标准化以及确定性特征，使其在克服传统行政裁量浓厚的主观色彩的同时，不可避免地产生机械化执法，在一定程度上脱离了行政裁量本身对特殊情况、特殊分析的个案正义价值的追求。

行政机关在执法过程中的职权不应仅仅被理解为一种法律上的权利，而是一种“权利义务、职权职责的统一体”。(4)周佑勇.行政法原论［M］.北京：北京大学出版社，2018：45.自动化行政替代原有的行政执法人员行使法律职权，也必然需要承担行政机关的执法责任。行政裁量自动化能否做到在裁量过程中既考虑行政目标的达成又充分履行自身所必需的职责和义务？行政裁量自动化决策系统究竟是起到裁量辅助作用还是基于自身的裁量能力实现完全自动化决策？这些都是需要长期的司法实践予以证明的，并且这对机器的操控者、信息的输入者以及计算机算法和人工智能的发展程度都有很大的要求。因此，在科学技术发展的不同时期需要充分认识不同阶段行政裁量自动化带来的执法风险，从而科学定位裁量自动化的价值意义和功能地位。

（一）裁量的羁束化：行政裁量自动化缩减裁量空间

行政裁量自动化是依据指令对既有的算法规则进行排列组合，最终综合相关的考量因素和裁量因子计算出法律规范的策略目标。自动化裁量的过程实质上是一种案件事实的整合和量化过程，将案件事实中的相关因素予以规格化、程式化，同时将无关因素予以剔除，实现案件事实的数字化。生态环境部在环境案件行政处罚管理系统中设置了“行政处罚自由裁量计算器”，通过输入有关的裁量因子，根据既定的裁量基准区分不同的行为要件等级和法律后果等级，经过系统的叠加组合和精密算法，最终模拟裁量出合理的处罚额度。在这一过程中，裁量基准的明确和细化是关键，裁量基准作为一种行政自制规范，是“行政机关根据法定授权范围内的裁量权予以情节的细化和效果的格化而事先以规则的形式设定的一种具体化的判断选择标准，其目的在于对裁量权的正当行使形成一种法定的自我约束。”(5)周佑勇.裁量基准的制度定位——以行政自制为视角［J］.法学家,2011（04）:1-14+176.

在自动化裁量过程中，裁量基准的地位和作用更加突出。通过大数据计算和行政实践的类型化与算法化，裁量基准将法定授权范围内的裁量权在更加具体的情节范围内予以相当程度的细化、标准化以及格式化。“如果说裁量基准作为一种制度规则尚且具有一定的模糊空间，那么计算机代码规则的不可二义性则将这种狭小的模糊空间也完全消除了。”(6)刘星.行政裁量中的技术控制——基于政务服务应用场景的实践观察［J］.公共行政评论,2022,15（01）:51-68+197.当所有规定都变得事无巨细，当规则愈加严格细化，行政裁量的空间也被极度压缩。在法哲学家看来，法律意义上的行政裁量必然是模糊和不确定的，如果在法律的推理和适用上失去了不确定性、演绎性，裁量中的类比推理规则也无适用空间，该种裁量又凭何称之为自由裁量？换句话说，当法律适用的情景和条件变得确定，回归到了法律的确定性，则无需裁量，只需依法行政，无论是人工还是机器都只需要按照法律的确定性规则来进行执法实践，所谓的自动化计算只不过是工具上的进化和行政效率上的提升。

在完全自动化裁量语境下，如果要使自动化行政裁量愈加智能，能够尽可能地包含社会生活的方方面面和各种可能出现的情况，在结果的裁量上也尽可能地完善，并使得各种可能纳入考虑的事实细节与相应的法律效果精准衔接，甚至对各种案件事实和处理结果进行类型化，自由裁量的使用空间将会极度缩小，甚至在某种程度上转变为羁束行为。“严格的法律却往往可能在行政主体适用法律的过程中被松动了，貌似宽松的法律也可能因为现实的需要（如保护重大的法益）而严格化。”(7)王贵松.行政裁量:羁束与自由的迷思［J］.行政法学研究,2008（04）:47-51+91.这种羁束裁量与自由裁量的流动性关系在裁量自动化过程中被推向了羁束裁量这一侧。

（二）裁量的瑕疵化：全自动裁量的裁量瑕疵风险

行政裁量具有鲜明的能动性，这意味着行政裁量是受法律约束的裁量，其不仅是一种职权，更是一种义务，如果不具有能动性，机械化的进行裁量会陷入裁量瑕疵的风险，即可能构成裁量怠惰、裁量逾越和裁量滥用的情形。

行政裁量的权责统一性要求行政主体要以积极地态度行使裁量权，如果行政主体在裁量的过程中，错误地以不作为或者拖延履行的形式实施行政裁量权则构成裁量怠惰，也是一种典型的行政不作为。基于全自动行政裁量的算法性规则，裁量自动化在面对现实案件时，实际上是“面向过去的关联性统计和运算行为，而不是面向未来的因果性判断”(8)查云飞.行政裁量自动化的学理基础与功能定位［J］.行政法学研究,2021（03）:114-124.，这也就意味着行政机关仅仅基于过往经验行使了一般裁量权而未行使面向个案的具体裁量权。

同样地，行政裁量自动化会产生裁量逾越和裁量滥用的情形。由于计算机算法的机械化和格式化，在行政裁量过程中考量的因素也是固定有限的，难以做到像人类一样针对具体情境选择最恰当的决定。在自动化裁量过程中，由于数据量庞大，裁量基准众多，很可能在机器赋权的过程中出现超越职权内容的越权行为，而且在裁量过程中也容易超越法定的行为方式和种类等，造成裁量权的逾越。同时，由于缺少对立法目的的考量和对语义的全面理解，自动化裁量也容易产生外在形式合法但实质内容违法的裁量结果，造成裁量权的滥用。

（三）裁量的格式化：公平的量化与个案正义

行政裁量以实质公平和个案正义为价值追求，以具体问题、具体分析为裁量思维，针对个案进行权衡以期实现正义公平。但是，公平正义本身就具有模糊性和不确定性。而行政裁量自动化却是通过羁束化的裁量过程将传统的公平正义价值予以量化和算法化。美国联邦贸易委员会发布《大数据：包容性工具抑或排斥性工具？》报告，对数据库内容的代表性和判断的准确性都提出了质疑，这种量化的公平对于实质意义上的行政公平和实现个案正义的价值仍有疑问。

自动化行政裁量借助技术操作实现客观的裁量判断，在裁量过程中所依据的基础仍是法律意义上的裁量基准，只不过是将裁量基准予以数字化、规格化，其针对的仍然是一般情形，对于特殊情况仍然难以发挥公平正义的裁量价值。一方面，囿于裁量基准的有限性，不可能固化所有的裁量情形，总会落后于社会的发展，难以创设能够为各种可能发生的情形提供全部答案的预设性规则。另一方面，真正的执法者在行政裁量过程中的价值观、道德感以及对法律目的、价值的衡量是难以数字化的，这就使得“从一个需要个性化判断的行政决定走向规程化的程序中，社会的整体利益、人性情感、地方习俗等因素都可能被忽略。”(9)胡敏洁.论自动化行政中的瑕疵指令及其救济［J］.北京行政学院学报,2021（04）:81-88.这就造成了裁量预设情形的不完全性和裁量因子的局限性，缺乏对个案的特殊考量，不利于实现个案正义。

虽然，行政自动化将实现公平的要素予以量化，并在一定程度上达到了形式公平，有利于统一执法尺度，实现裁量结果的一致性、统一性，有利于同案同判目标的达成。但是，行政裁量的价值远不止于此，对于特殊情形下个案的特别裁量仍属裁量权的适用。由于缺少相关的考量，自动化行政裁量的适用会产生侵害个案正义的风险。因此，行政自动化裁量造成的裁量结果的格式化、标准化与实现个案公平正义存在着天然的矛盾。

（四）裁量的机械化：裁量自动化的路径依赖与能动性限制

行政裁量自动化以克服执法人员的主观要素、达成行政执法的标准化为设计初衷，通过排除主观要素、统一行政执法考量要素来增强行政裁量的客观性和合法性。也正是由于自动化行政拥有的机械化特征，使其能够做到客观的裁量判断，从而一度成为公正执法的体现。同时，行政裁量自动化能够满足执法者自身的惰性心理需求，并且在行政追责时也可以用裁量自动化作为挡箭牌。因此，执法者越来越倾向于采纳人工智能所作出的事实判断和处理结果，对裁量自动化路径的依赖程度逐渐增加。而且，行政裁量自动化自身的机械性特征也对执法人员的人工参与程度产生了极大的限制。在裁量自动化的驱动下，行政调查往往仅限于影响机器作出裁量的相关因素，减少执法人员对其他不纳入机械化裁量因子的调查和分析。同时，对于裁量自动化产生的违法行为和相应的处理结果，执法人员往往无权修改或撤销，这对执法人员执法的专业化水平和能动性造成了极大的侵害。

不可否认，机械化的自动裁量既有客观化、智能化优势，又不可避免的存在僵硬性缺陷和限制性，既容易使执法人员产生执法路径的依赖，又对执法人员的能动性发挥产生了权力限制，甚至出现机器篡夺裁量决策权的现象，使得自由裁量权在个案的处理中容易流于形式，缺少具体性和针对性。但是，行政执法工作的高度复杂和迅速变化要求行政执法者积极发挥主观能动性，而不能仅仅依赖智能化的技术路径。

三、行政裁量自动化控制的正当性基础

（一）实践基础

随着自动化行政的发展，尤其以健康码、行程卡为代表的行政治理方式逐渐为行政机关所倚重，裁量自动化也正在以更加高端、更加深入的趋势发展。但究其实质，裁量自动化目前都是一种裁量辅助工具，很难做到真正的全自动裁量，这也就决定了行政裁量自动化的功能定位，即辅助性地位。

就实践来看，当前的自动化行政裁量大部分依然是半自动状态，由于案件信息收集能力的限制和数据库资源的匮乏，并不能真正做到完全自动化，机器在裁量过程中仍需人为输入案件事实、选择裁量因子。而且各地推出的自动化裁量系统目前都以“行政处罚自由裁量辅助决策系统”“行政执法裁量智能辅助信息系统”等为主要名称，突出其“辅助决策”的作用和定位。即便是起步较早的自动化审判辅助，也无论如何都不能替代法官自动作出裁判，而只能起到辅助和服务法官办案的作用。而行政活动面向的对象十分复杂，裁量活动又作为行政活动中最具有“人的意识价值”的工作，更需要综合各种因素、根据个案情况作出最优的行政处理结果。

自动化行政裁量的发展顺应了政务服务改革和人工智能技术发展的大势。面对行政裁量自动化的应用与发展，要科学定位其对于执法人员行使一般裁量权的辅助性功能，时刻警惕技术的局限性和对技术的过度依赖，避免放任自动化行政的固有缺陷，从而进行消极的机械化执法，使得行政裁量权在个案的行使中流于形式，甚至侵害相对人的合法权益。同时，也不能盲目排斥自动化裁量系统，要积极的发挥自动化本身排除偏见、依法行政的优势，以科技化手段实现裁量的科学化，将行政裁量辅助系统打造成适用更规范、过程更高效、结果更合理的裁量辅助工具，克服自动裁量的羁束化、瑕疵化、格式化以及机械化等风险，作出更加合法合规、合目的、合义务的裁量。

（二）学理基础

自动化裁量辅助系统具有人工无可比拟的客观性优势，在合理运用的情况下既能满足提高行政效率的要求，又有利于个案正义，这也为其获得了学理上的支撑。自动化裁量系统中的格式化程序虽然在一定程度上发挥着统一执法尺度的功能，但作为执法标杆予以实际操作的算法规则却难免存在裁量基准固有的缺点，出现僵硬、细化不足等问题。

“行政裁量并不是自由的裁量，而是法律授权范围内的行为，它的存在是社会分权（或分工）的产物。”(10)周佑勇.行政裁量治理研究：一种功能主义的立场［M］.北京：法律出版社，2008：19.人工智能进行的行政裁量自动化，其本质也是在行使立法授予行政机关在执法时享有的裁量权限，从规范意义和行政相对人的视角来看，这种行政裁量自动化与执法人员的行政裁量并无差距，只不过是执法主体由真人转变成了机械化的人，但无论是何种执法主体都需要以行政法所确立的依法行政、合理行政为前提。因此，自动化行政裁量需要合法性、合理性的规制，这对行政自动化的法律细化规定提出了新的要求。

同时，行政裁量实际上是立法权授予行政机关在执法时享有的一种具有能动性和调整性的执法权能。德国学者奥托·迈耶也承认“裁量不是让行政机关根据法律作出解释，而是行政机关对集体利益、正义、目的等作出自行权衡。”(11)［德］奥托·迈耶.德国行政法［M］.刘飞译.北京：商务印书馆，2002：104.作为机器的自动裁量系统难以对立法目的、社会公共利益以及公平正义作出合理的权衡，因此，必须对自动裁量的范围和条件加以限制，避免侵害个案正义。

（三）规范基础

我国立法规定了行政机关的行政裁量权，其目的是为了避免法律的局限性所带来的困扰，解决因行政行为一刀切、脱离个案而引发的新问题。行政裁量自动化作为广泛意义上行政裁量的一种特别类型的行使方式，立法者和执法者也越来越认识到其中存在的潜在风险。为了使行政自动裁量的行使既遵循合法的形式要件，又合乎公共法理、公平正义的实质要件，我国出台了一系列法规规章等规范性文件予以规范和控制。

2016年以来，国务院相继印发了多份规范自动化行政服务的相关文件以及人工智能发展规范，这为推进全国范围内的数字政务建设和自动化行政提供了规范引领和政策指导，强调了自动化行政的积极作用和潜在风险，体现了对行政裁量自动化进行控制的必要性。在当前行政执法过程中推进的“行政执法公示”“行政执法全过程记录”“行政执法审核”以及“非现场执法”等多样化的执法方式都与行政裁量自动化有密切关系，只不过在自动化裁量的程度上有所区分，但依然为自动化行政裁量的控制提供了基础的法律规范引导。

甘肃省自2014年安装“行政处罚裁量辅助决策系统”以来，全省范围内的环境行政处罚工作效能都取得了有益提升，强化了对环境行政处罚过程中自由裁量权运行的制约和监督。但是，从甘肃省发布的《甘肃省环境保护厅关于环境行政处罚裁量辅助决策系统部署应用情况的通报》情况来看，当前在行政裁量辅助决策系统的运用上仍存在许多不重视、不使用的现象，同时，缺少对执法人员的系统操作培训，很大程度上降低了办案效率。从系统的规范应用方面，存在大量“案件的录入信息不完整、证据补充不全面、案件超期办理、未在规定的时间内录入系统等情形，尤其是网上和实际执法时间不同步，先纸质办理后录入系统现象突出。现场调查未按照裁量要素进行取证，收集相应证据材料，裁量无依据”的问题。这是消极运用以及不规范运用裁量自动化的体现，更有执法者过度依赖裁量辅助系统，并把该系统当做公正执法的体现。从种种规范文件和实践反馈来看，自动化行政裁量在执法运用中难以做到法规范的基本要求，也存在大量形式化和裁量瑕疵的问题，亟需对行政裁量自动化进行科学规范和合理控制。

四、行政裁量自动化的法律规制进路

（一）法律保留与原则之治：限定行政裁量自动化的范围

行政裁量自动化作为新近兴起的一种智能化行政执法模式，在法律规范层面仍然存在部分缺失。裁量辅助情境下，不可避免的存在羁束化、瑕疵化等问题，极有可能造成裁量怠惰、裁量逾越和裁量滥用的情形，有必要对其进行法律规范，从立法层面限定裁量自动化技术的运用范围和使用规则。

行政裁量自动化在推进行政执法统一化、标准化的过程中容易受到个案正义的挑战。从本质上来说，裁量自动化是以过往的数据和模型来计算当前或未来可能发生的执法结果，是一种数字化的模拟裁量，所以会产生生搬硬套的嫌疑。从模拟裁量的技术角度来看，应当只有案件情况并不复杂且行政结果确定性程度较高的行政领域才能充分利用自动化行政裁量的优势。对于立法权所授予的行政裁量需要更加细化，明确不能应用于裁量自动化的情况，规定行政裁量自动化的范围大小和空间幅度等多个方面，确定行政自动裁量的边界，也即明确哪些行政裁量可以由机器完成，哪些行政裁量必须由人工进行或者经过人工审核。

因此，需要通过法规或者规章对裁量全自动化的适用作出规定细则，明确裁量自动化的边界和适用范围，这既能为裁量自动化提供行之有效的约束性规范和合法性依据，又给法院提供一个客观的司法审查标准。一般来说，最重要的是将自动裁量的运用纳入到“法律原则”之下，使其“在规范行政行为的同时，亦不至于落入规则主义的主观俗套之中”。(12)周佑勇,熊樟林.对裁量基准的正当性质疑与理论回应［J］.比较法研究,2013（04）:62-74.在“原则之治”的规范模式下，具体来看，对于授益性行政行为可以由自动化裁量系统作出，比如行政给付、行政指导等，因为其并不会侵害公民权益，无需法律保留。而对于侵益性行政行为则应当区分适用，对于侵益较弱的行政裁量考虑自动化裁量的应用，对于侵益较强的行政裁量行为则应当首先考虑人工裁量。同时，基于自动化裁量的设计初衷和人工智能技术的限制，在设定行政自动裁量的范围时需充分考虑相关案件的复杂程度和处理后果的可选择性，对于复杂程度较低、裁量因子较少并且处理结果相对单一的行政裁量行为可以交由机器进行；相反，对于案情十分复杂，涉及多方面问题、考量因素较多并且处理结果可能具有新颖性和多样性的问题则应予以排除，比如当前在行政许可、行政确认、环保行政处罚等领域案情较简单、处理结果选择性低、确定程度较高的行政领域均可以实现裁量自动化。

（二）完善裁量基准：完善行政裁量自动化的处理规则

行政裁量自动化系统以提前输入的算法化的裁量基准为运行规则，很大程度上是裁量基准的算法化运用。作为行政自制规范的裁量基准的完善与否直接关乎自动裁量计算规则的合理性和计算结果的准确度。简单说，裁量基准就是行政自动裁量内部的运行规格和裁量依据。因此，需要通过行政自动裁量运行系统内部裁量基准的规范和完善来实现裁量规则中各种功能要素和裁量因子的合理建构，尽可能发挥其客观性和公正性。

在自动化行政裁量基准的设定中，应当遵循正当程序原则，选择多元化裁量基准的制定与完善模式，包括“公众参与和专家技术”两种相辅相成的程序技术等，推动裁量基准的科学化。一方面，公众作为行政行为的相对人群体，是行政自动裁量利益的最大关切者，在一定程度上是公众将自己切身权益的处分权交由人工智能行使。因此，公众在自动化行政裁量基准的设定中应当享有知情权和参与权。同时，自动化行政意味着法律、信息技术等专业知识技术的运用，要充分保证制定的裁量基准以合理正确的代码进行精确转译，完善行政裁量自动化的处理规则，以此保证裁量过程的合理性和裁量结果的精确性。具体来说，对于可以纳入行政裁量自动化处理的案件应当以案件事实的明确和细化、处理结果的低选择性和高确定性为完善裁量基准的导向，从而充分发挥人工智能的计算能力和匹配能力。

（三）决策权限的合理分配与保留

当前行政自动裁量辅助性作用的功能定位，决定了其不能完全取代行政执法人员而成为独立的裁量主体。尽管当前以健康码、行程码为代表的行政全自动化裁量模式逐渐发展，但并不意味着行政机关的决策权限已被自动化行政侵夺。健康码和行程码以大数据计算和电话号码定位为智能分析工具，对途经危险地区或者有接触患者可能性的人群分类予以标识，但其只是起到一种指引作用，并不产生直接影响相对人权益的裁量判断，仍需要行政机关作出最终判断。所以这只是一种辅助意义上的全自动行政裁量，是对于紧急疫情情况下为保护公共利益所进行的裁量权收缩，但终究是将健康码和行程卡的标识作为一般的考量因素，同时需要综合其他因素包括核酸检测信息等来综合判断应当采取何种措施，只有行政机关的最终判断和裁量才会真正影响到相对人的权益。

立足于裁量自动化的辅助性定位，应当保证行政机关的主导性地位，赋予行政执法人员个案考量权利和最终的决策修改权限。裁量辅助系统应主要应用于事实选定与相应行政处理结果之间的配对，并进行法规自动检索和类案推送。同时，应当允许行政执法人员对事实调查内容进行补充以及对处理结果提供参考意见，将行政人员的裁量判断与机器的裁量结果进行对比，同时提交审核，以最大程度避免裁量自动化的机械化适用，避免产生裁量自动化的路径依赖与执法者能动性的限制，实现人主机辅的权限分配与复杂个案决策权限的保留。

（四）构建行政裁量自动化的规范程序

“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。”自动化行政裁量不仅要在执法结果上追求正确、公平，符合实体法的规定和精神，也应当注重裁量程序，包括程序公正、程序参与和程序公开，让行政相对人感受到执法裁量过程的公平性和合理性。但是，在自动化裁量视角下，裁量过程往往是瞬间结束的，并不会涉及当事人的陈述申辩以及听证等，而且裁量系统内部规范设置的合法性以及算法规则的合理性也无从考证。

因此，自动化裁量首先应当遵循国家法律法规以及规章等对执法人员进行相应行政裁量的制度性规定，包括既有的法律规范体系、惩罚标准、计算规则以及公告公示等要求。同时，基于裁量自动化的机械性特征，应当设置不同于甚至是更严格于执法人员裁量的特别规范程序。因此，在行政机关合法享有的程序裁量权范围之内，行政机关应当采取程序细化法进行裁量自动化程序的制式化，对裁量自动化的程序作出更加详细的规定。

其中，行政机关应当特别注重行政裁量自动化规范程序中的说明解释责任。行政机关应当主动说明裁量系统内部算法模型的搭建和法律规范体系以及计算规则等，将裁量因子予以公布说明，将算法过程予以透明化，并就代码转译的合法性进行有意义的说明，可邀请法学专家出具评估或论证报告，为行政自动化裁量系统内部规范设置的合法性以及算法规则的合理性提供有力依据，严格避免“算法黑箱”和技术垄断。

（五）建立裁量偏离预警与裁量监督制度

基于行政自动裁量系统内部大数据的优势，可以对其在执法工作中作出的各种处理决定结果予以量化控制，根据处理结果的偏离程度来确定合理的内部审批、监督与责任落实等程序。比如在行政处罚领域，在系统出现异常于常态的行政处罚裁量决定时启动裁量偏离预警装置，根据裁量结果的偏离等级来确定是否执法人员予以人工审核或者进行二次审定，甚至在难以确定时要经工作小组集体审议。2019年国务院发布的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》中也强调，“要加强对行政执法大数据的关联分析、深化应用，通过提前预警、监测、研判，及时发现解决行政机关在履行政府职能、管理经济社会事务中遇到的新情况、新问题，提升行政立法、行政决策和风险防范水平，提高政府治理的精准性和有效性。”因此，要在自动化行政系统内部设立裁量偏离预警制度和异常监察制度，而且要加强执法人员的权限范围，明确个案裁量的人工介入标准，从而有效防止裁量瑕疵现象。

同时，必须加强行政自动裁量的监督体系建设。首先，行政部门要加强监督，避免对行政自动裁量系统过分依赖和单纯追求行政处理结果的一致性而枉顾个案特征进行机械化裁量，防止自动化裁量滥用。其次，在运用行政自动裁量的相关领域内，必须明确执法人员与机器的决策权限和监督职责，在外部按照相应的权限划分履行各部门的义务责任，及时监测裁量系统的运行，对系统中出现的异常和违规信息要及时反馈和处理。同时，必须加强裁量系统内部的专业检查，完善自动化裁量系统的第三方审计机制，定期邀请技术人员检查裁量系统，对裁量结果和数据库进行导出分析，及时发现内部模型和算法规则中存在的不足。

另外，完善行政相对人的权利救济制度。必须为自动化裁量的相对人提供充足的权利保障制度和救济途径，通过电话反馈或者“一键质疑”等方式积极吸收相对人的问题和意见，对相关当事人及时提供人工救济，保障相对人合法权益，推动自动化行政裁量的持续健康发展。

结 语

随着人工智能、大数据技术的发展，行政裁量自动化将会越来越多的嵌入到信息化政府的建设中，充分发挥其在排除执法人员主观因素、统一执法尺度、提升执法效能方面的独特优势。同时，必须正视行政裁量自动化带来的裁量羁束化等风险，通过技术与制度的双重规范模式来合理控制裁量自动化，实现执法的标准化与裁量的人性化、结果的一致性与个案的公正性之间的科学平衡，将行政裁量辅助系统打造成适用更规范、过程更高效、结果更合理的裁量辅助工具，推动实现行政执法更规范、群众办事更便捷、政府治理更高效的改革目标。