从“人民”到“人民至上”——兼论欧陆行政学以来“人民”价值的嬗变与发展

代佳朋

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210046）

生成中的公共行政概念似乎一直在“公共的？”还是“行政的？”学术倾向中自我夺权。在行政学的发展史上，“公共的”还是“行政的”代表着两种不同的理论取向并且都各自拥有着庞大的支持群体，如果尝试把他们归并到共同的主题下，“人民”似乎是一个最大公约数。尝试从流动的公共行政概念中寻找一个定向坐标，会发现“人民”之价值内涵的变化，往往与政府实践紧密联系在一起，使得公共行政学的学科转向得以发生，进而影响社会的发展观念。理解人民概念的行政学意蕴，厘清人民在现代政治哲学与行政实践领域的本意，对深化认识我国“人民至上”价值体系打开了不同于以往政治学、历史学、分析哲学以及马克思主义人学的窗口。

一、何为“人民”？：对人民概念的几种误读及澄清

在西方的政治话语中，“people”的词根等于“dem”，源于希腊语“demos”，最早可以追溯到印欧语根的“da-mo-”，表示的含义是“divide”，是一般意义上的“平民大众”，“the people”则具有政治意涵的“人民”之释。在我国，“人民”的概念已经成为一种带有时代特色的政治隐喻，是一面理解我国政治与文化的透视镜。[1]从理论根源来看，它是马克思主义来自无产阶级和劳动人民的根本利益诉求，指明了无产阶级革命的前进方向和奋斗道路。从理论追求愿景来看，无论是人的解放还是精神的自由，人民立场都体现了马克思主义把人类古老的自由追求改造为代表人民的科学理论。正如习近平总书记所说：“马克思主义是人民的理论......马克思主义之所以具有跨越国度、跨越时代的影响力，就因为它植根于人民之中”。[2]

党的十八大以来，习近平总书记“人民至上”之重要论述是新时代中国语境下“人民”的正统解释与价值旨归，是中国共产党总结历史、面向未来确立的解读我国政治制度和政治发展的核心关键词。精准把握“人民至上”的时代内涵，必须要充分理解“人民”概念之价值内涵，否则，就会出现把个别当一般、把部分当整体、把片面当全面的错误，让“人民至上”的丰富内涵与核心价值沦为平庸。但由于“人民”在不同时代、不同学科领域以及不同语境下的使用差别较大，对“人民”之科学内涵认识不足而出现一些误区和曲解。因此，需要从理论上对这些误区进行理清。

第一，“人民”经常性地陷入“概念丛”之中，在与其相伴而生的诸多概念里纠缠不清、含混使用。其中既有历史视阈下的纵向概念模糊（比如国民与人民），也有跨空间场景的横向概念交杂（比如公民与人民；人民与群众），以至于“人民”成为了政治学基础概念中最难理解的未竟概念之一。除了概念的模糊，未竟之“人民”还表现为显性的“人民”与隐性的“人民”的交锋。比如在人类历史长河中出现的不同形态的“人民”，他们在各自时代充当了主体性作用，却又在一个新的时代失去了原有的价值，沦为隐性的概念符号，而终有一天，全新的“人民”又会以一个新的形态出场，成为社会价值的显性要素。但现有的学术研究中，仍然存在“人民”概念的混用情况，人民与人们、人民与群众、人民与国民、人民与公民等概念使用未得到及时地更新，模糊了不同概念之间的逻辑界限。在价值内涵上，“人民”是一个包含了“民主”、“平等”、“权力”等理念的复合概念，且在不同的时代背景下拥有不同的外在形态。因此，理解“人民”之概念，既要从历时性地看到其隐性的、式微的意涵，也要站在现时代的位置把握其新的、涵化的概念。从社会主义本质要求来看，“人民”的隐性概念与显性概念是一种包容性的排斥，人民是作为社会生活和历史发展主体的整体性概念存在的，它既是一种道德共同体、也是一切权力的来源。在渐变的历史过程中，“人民”概念需要在“集体性”与“个体性”、“意向的”与“真实的”、“历史的”与“现代的”之间不断趋于统一，防止抽象的“人民”和政治实体的“人民”的对抗性矛盾。

第二，在对“人民”概念的探讨中，德国学者颇有建树，其中以卡尔·马克思的人的劳动本质论述最为影响深远。而学者们对“人民”概念的理论研究误区之二，就是基于马克思人的本质概念来解读“人民”概念，使得人的社会属性、政治属性与自然属性相混淆，陷入了“人”等于“人民”的理论误区。但“‘人’与‘人民’是不能画等号的”[3]，一方面抽象的人学解析无法阐明人的社会本质，只能流于简化的人本主义，因为人民是抽象的，更是具体的，作为社会集合体的人民的需求不是整齐划一的，他们的欲求、利益、情感和价值存在巨大的内部分殊。另一方面“人民”是历史的，“人民”之概念意涵在于其历史主体性，人民的主体性在不同历史时期有具体内容，需要动态的呈现，不能将对人民的理解带入到静态的社会结构中。诚然，随着民主观念的深入，“人”的概念被“民”所涵化，人的主体性“觉醒”带来了“人民”的出场，“人”作为自我能动性的主体在人民追求民主的过程中展露无遗，“人民”作为社会的主体地位也得以显现。因此，“人民”概念不是“人”与“民”的对立与偏重，实际上，只有在“民”的意义上谈论“人”，“人”才具备了“人民”的整体性价值。

第三，理解“人民”概念的最后一个也是最常见的理论误区就是将人民置于他者话语下，作为主权者的“人民”总是因他者意识和立场的转变而失去原有的意涵，陷入人民自我的“内战”（stasis）之中。尤其是“当我们一谈到‘人民’时，总是习惯性地先去寻找‘人民’，甄别哪些是‘人民’，哪些不是‘人民’。”[3]这是因为在现代社会，“人民”已经被各种他者身份所替代，当我们向他人介绍“我是谁”时，往往会说“我是老师”、“我是工人”、“我是军人”等词语，而第三者在谈及你是谁时也会使用“他是老师”、“他是工人”、“他是军人”等表达，其中“老师”、“工人”和“军人”的身份表达就是形而上学式地“人民”群体划分的典型，从而来规定“人民”的概念，约束“人民”的行为规范。这种观点有一定的社会依据，随着机器大生产的普及，社会专业化分工从模糊到清晰，随之而来的社会财富分配、社会权利和社会影响力的划分产生了错综复杂的社会阶层，这种形而上学式地社会群体的划分是机械且僵化的，并且对于社会主义的中国来说，“这样机械的社会划分的后果是社会隔阂、社会分类、社会矛盾的加剧，从而导致发展的失衡。”[3]也让“人民”的概念陷入“我不是我，而是其他”的境地之中。政府的治理对象也不是单一个人的集合体，而是转变为若干个具有感性需求的结合体，以及被他者建构了的社会群体，“人民”被牢牢地镶嵌在这些群体中，成为他者话语下的“被动的人”，其主体性被他者的意识所置换。本文认为，对待“人民”概念必须要秉承辩证的原则，人的他者身份是我们理解“人民”概念的一个理论前提，但二者绝对不能划等号。更为重要的是，要避免一些人将他者话语下的“人民”外衣披在统治和剥削的身体上，用静态的、被动的社会结构将“人民”圈固在异己的强权和政权支配之下。在阿甘本看来，“人民”应当是一种“无目的的手段”（means without end），一切打着“人民”旗号做着“反人民”之事的行为都应当被摒弃。而只有这样的“人民”才真正符合人类共同的发展价值观，使“人民”从自我意识觉醒中实现自我的解放。

为此，本文认为必须在发展的观点下重新对“人民”的价值进行发现，在行政学视野下廓清“人民”的内涵及其发展价值的流变。这样做的好处是：在深化中国特色社会主义行政管理体制改革背景下，“人民至上”作为一种公共主义发展观引导者我国行政改革的方向，对公共行政语境下的“人民”价值进行分析，可以避免陷入上述理论误区、滑入政治意涵的空无指向中。更根本地说，是对新时代我国“以人民为中心”、“人民至上”的马克思主义人民观与发展观的理论继承与更新。

二、重新发现“人民”：行政学中“人民”价值的分化与流变

长期以来，威尔逊的《行政学研究》一直被认为是行政学的开山之作，并将威尔逊的行政学思想作为行政学研究的开端，是作为一门独立学科的行政学的研究起点。①相关观点的请参见：张梦中.论公共行政(学)的起源与范式转变(下)[J].中国行政管理,2001(07):25-28. 董礼胜,李玉耘.工具——价值理性分野下西方公共行政理论的变迁[J].政治学研究,2010(01):65-71. 张康之,张乾友.学术史中的公共行政学概念澄明——三个基本概念的经典用法辨析[J].中国社会科学,2013(02):80-97+205-206.但正如威尔逊本人在《行政学研究》中所说，“行政学是一门外来的科学”[4]，他的行政学思想深受早期德国、法国思想家的影响，因此，如果要探寻“人民”价值在行政学史中的轨迹，不能局限于威尔逊时代，应当溯其本源，从19世纪欧陆行政学思想开始。

根据考证，“行政学”（Administration）最早的使用者是德国行政学家斯坦因，威尔逊也曾在《行政学研究》中提到对斯坦因、布隆赤里等行政思想的汲取，斯坦因的行政思想为我们探寻“人民”价值的源头提供了启蒙性意义。斯坦因将国家理论作为行政学研究的出发点，认为一国国民是特定历史时代的“外界实在”，而国家的功能就是发现并确立这种“外界实在”，并获“国家人格”。[5]斯坦因思想中的“人民”价值首先体现在他对个人自由的关注。他认为，国家作为具有“人格主体”的心理学意义上的有机体，在“意志”和“行动”之间存在相当的独立对抗性，具体表现为“宪政”和“行政”的互动关系。因此，他在1865年-1868年发表的系列论文中阐述了行政作为“执行过程”的意义，区别于“宪政”的“意志”体现。斯坦因对宪政和行政之间区别的强调，实则是为了突出行政的重要性和独立性，并引出他对个人自由和权利的关注，他认为行政学的核心概念就是“自由和个人自我实现”，行政要在调和社会矛盾的过程中实现对共同利益的维护，“保障社会稳定和个人自由”。[6]

此外，在斯坦因的有机国家概念中，他通过强调“公民自治”的重要性来凸显出公民个人的重要性。他认为“个人自治必须在行政权力的范围内受到重视”，因此自我行政（或自我管理）也包含在行政权之中，与国家行政拥有同样重要的地位。不同的是，国家行政的目标是实现公共利益，而自我行政的目标是为了保证公民个体利益的实现。自我行政存在于具体的实践目标之中，它不是一个纯粹抽象的概念，而是在行政活动和社会现实的交互活动中得以体现，其目的是将个人主义和个体价值融入进国家的概念之中。[5]

19世纪中后期爆发的“平民主义运动”催生了“政府服务于大众”等进步主义改革举措，体现了国家从自由放任到适当干预这一转变，“人民”价值的彰显也从抽象的理论主张转换为现实社会实践，并通过一系列平民运动获得合法性来源。[7]这在美国历史上被称为“进步时期”（progressive era），这一时期威尔逊通过对斯坦因“人民”价值进行发展与延续，使得“人民”价值不仅是一种当作统治的意识形态工具，而是指向实体关系的生产方式变革和社会形态重塑。

20世纪初期，行政学进入到所谓的“正统时期”。韦伯等行政学家继承了早期行政学的基本信念，将官僚制度和组织管理作为研究重点，他们认为“真正的民主和真正的效率是统一的”，官僚制（bureaucracy）作为一种高度理性化的组织结构是效率的最高组织形式。[7]这一思想虽然符合当时德国的教会、国家机构等大型团体的日益扩张对一种严密、高效、理性的现代组织形式的需求，但官僚制对人的积极性和创新精神的压抑，使人成为组织机构的附属品，使得他们在理性化的过程中失去了自我价值，陷入了理性主义和人本主义的冲突，使得“人民”价值被湮没在对效率主义和利益主义的追逐中。这一情况直到新公共行政学时期才得到改善，但是随着20世纪80年代以来的新公共管理和新公共服务理论的出现，“人民”的形象和价值又重新被定位和修正。

正统行政学的第一个发展阶段是20世纪初期至中叶，行政学正式诞生并开始建制化，这一时期被称为“传统公共行政时期”。自韦伯的现代官僚制以来，传统公共行政陷入了对理性和效率的追逐之中，建立在工具理性主义基础上的现代官僚制，抛开了价值因素，从“纯技术”的角度来设计组织结构，显然造成了“民主、人性等价值的忽视”。[8]官僚机构作为一种统治工具为国家提供了高效率的治理手段，但某种情况下也成为了“国家进行压迫的手段”，造成了对民主的威胁。[9]此外，现代官僚制的“非人格化”和“技术化”将行政官员个人视作“没有感情、没有欲望的机器的零件”，人的价值和主体积极性受到完全的压抑，纯粹的行政官僚模型只是为实现最高的组织效率而存在的。韦伯的官僚制设计了一种理想的高度理性化的组织形态，行政官员根据其职务，管辖着和其实际职务相匹配的所有人员，行政人员“没有憎恨和激情”，没有“爱和狂热”，排除了一切纯粹个人的感觉因素。[10]344,377这种“非人格化”工具理性主义对技术合理性的追求，透露出现代官僚制像“铁笼”牢牢圈制了行政人员的个性价值，这种效率主义的倾向必然会导致价值目标的偏离和行政伦理的沦丧，将“人民”价值湮没在冷冰冰的技术主义和效率至上之中，损害公共行政追求的“人民主权、公民权利、公共利益”等多元价值。[11]公共行政的价值追求是多元的，不可能像机器一样只追求投入——产出的高效率，无视多元价值的公共行政是一种将公共行政矮化为执行与管理工具的做法，失去了对民主价值的捍卫责任，无法实现提升公民道德生活的任务与使命。[12]

1968年沃尔多带领一批年轻学者召开的明诺布鲁克会议被视为新公共行政的标志，这场寄托了学者们希望能够作为一个整体追求共同社会价值的会议虽然被认为“很快走向了瓦解”，但是新公共行政推出的学者领袖及其观点对后来的行政学研究产生了巨大影响。[13]毋庸置疑，新公共行政的兴起是对传统公共行政学思维方式的抨击与突破，他们采用了罗尔斯“作为正义的公平”思想为理论依据，认为“每一个公民都应该享有公平的自由”，但传统公共行政却为了追求效率和经济牺牲了作为正义的公平观念，损害了公民的基本权利，使得组织对人与人之间的互动机械化和工具化，造成了组织与服务对象之间的隔离与疏远，没有表现出组织应有的社会价值与责任。[14]新公共行政试图通过对社会公平、公共利益、大众福祉等价值的带入，重新描绘“人民”价值，凸显行政价值中公平的核心地位。

首先，沃尔多通过“公共利益”这一概念将经济理性和政治理性整合起来，避免公共行政陷入技术主义和效率主义倾向，在他看来，行政从来都是“道德性、价值性”的，人民大众的福祉、公共利益实现应当被置于行政系统的考量之内，而不应当被行政效率排挤在外。其次，新公共行政对“人民”价值的重新描绘在欧美等国家的社会福利体系中得到体现，比如挪威、芬兰等国家相继在二战之后建立起一套从生到死的社会福利体系；20世纪60年代新西兰和美国通过颁布系列法律促进社会成员的收入公平，以及对弱势群体的保护与救助，从制度上对不同种族、不同信仰、不同性别的社会个体提供了平等和公平的生存权利，使其在思想上具备对自身权利和自身价值的正确认知能力，并鼓励他们参与到政治过程中去。[15]最后，新公共行政埋下的民主行政的种子，使得公共行政学有了从官僚行政的窠臼中解脱出来完成“哥白尼式革命”的范式转换的可能性，民主行政坚定地在民主与效率之间选择了民主，重新绘制了“人民”的价值与角色。正如沃尔多所说，在一个民主的社会里，只有民主本身才是唯一使权力合法化的东西。[16]而公共行政的实践者必须要强调公民权利和其主体价值，以增进和服务公民的个人利益作为民主社会实质性的来源。[17]

20世纪80年代伊始，伴随着西方经济危机的深入，发达国家开启了新一轮的行政改革浪潮，其中以奥斯本为代表的学者主张用企业家精神重塑政府，以激发政府的活力，提高他们服务公众的能力，克里斯托弗·胡德首次提出新公共管理的主张，奥斯本的企业家政府理论是代表性观点。新公共管理将“人民”定位为私营部门的“顾客”，提出政府要树立一种“顾客至上”的意识，为人民提供更多更优质的服务，让政府从传统的官僚体制中走出来。[18]奥斯本指出，政府按照企业家精神对自身进行重新塑造，其宗旨是“满足顾客的需要”而不是出于“官僚政治的需要”，尤其是在传统的官僚体制越来越多地表现出僵化、效率低下和无人情味的形象的背景下，不应该对政府失败产生悲观的情绪，而是从为问题的症结——政府手段出发寻求解决方案。[19]

于是乎，在美国经济陷入萧条的八九十年代，许多行政首长纷纷探索新的政府手段，抛弃旧的管理办法，与私营部门展开合作，提供多种方式为公民服务。所谓企业家理论的政府还包括，在一个民众自治的国家里，政府就是一种决策机制，它不必事必躬亲，只需要集中精力做好决策工作（掌舵），那些具体的行政性和服务性事务（划桨）通过引入竞争机制交由私营部门和非营利机构去做，换言之，具备企业家精神的政府就是要善于授权，并且鼓励公民参与管理。新公共管理在重塑政府管理理念、改变政府运行过程中发挥了不可替代的作用，它提供了一种认识政府和公民的新视角，强调了具备“顾客意识”的政府应当竭尽全力去提供满足“顾客”需求的社会服务。但有人认为，新公共管理与官僚制一样都是基于对行政效率的追求，是一场围绕“三E”目标展开的改革运动，没有突破出传统公共行政学的基本范式，只不过新公共管理提供了一个新的专业化管理和技术革新的理念，但“顾客至上”等市场原则的引入也有可能损害公平、正义和民主参与等宪政价值。[20]

新公共管理为我们审视“人民”的角色及其价值提供了全新的视角，改变了政府行为的内部驱动力，但这一理论也引起了诸多学者的反对与谴责，认为新公共管理理论为了追求具有企业家精神的政府却舍本逐末的破坏了公共制度，损害了公共价值，在这些批评声中，能够作为一套对企业家政府理论进行替代的一套新理论模式是新公共服务理论。

新公共服务理论认为公共行政应当树立“以公民为中心”的管理理念，政府是为“公民”而不是为“顾客”服务，政府的职能是服务而不是“掌舵”，其代表学者是登哈特夫妇。新公共服务理论呼吁更加关注民主的价值，“公民”被赋予了具有更高价值信念的东西。首先，登哈特夫妇认为，公共行政最重要且最有价值的就是“为公民服务以增进共同利益”，公共行政官员应当积极地为公民提供意见表达和形成共同利益观念的舞台，政府的作用在于与私营部门结合在一起，为人民面对的问题寻找解决办法，促进公共利益的实现，其目的是建立政府与公民之间的一种信任关系。[21]其次，新公共服务理论强调通过对公民的教育培养他们的参与观念以及自豪感与公民责任感，彰显出对人的主体价值尤其是公民道德的重视，通过提高公民对政府管理的强烈参与意愿，为有效的和负责任的公民行动提供重要的前提条件。最后，新公共服务强调多元化治理，公民在行政活动中处于有权力参与政策制定的主体位置，不同于新公共管理中将企业家精神作为对顾客偏好的回应实则将公民置于行政客体位置的情况，新公共服务理论的治理形态使得公共行政成为一种民主治理的模式，它确保公民权的实现，并将对公众利益的维护作为正义、公平的民主规范，“人民”的价值被放在了首要位置，是一种以民主为典范的行政改革。[22]

自韦伯的官僚制以降，“人民”的形象及价值经历了从被效率至上的理念湮没在技术主义浪潮中，到作为正义的公平价值观对“人民”价值的重新描绘，再到新公共管理理论和新公共服务理论对“人民”角色及价值的重新定位的曲折过程。不难看出，在传统公共行政学时期，“人民”的价值一直在政府对“民主”和“效率”的两难追求中尴尬的生存，现代官僚制将“效率”作为政府行政管理活动的首要目标，因此“人民”的作用和价值受到抑制，所有的政府资源和机构人员都是为实现行政的高效率和最大化的经济收益而存在的。到了新公共行政学时期，民主行政理论作为对官僚制行政理论的替代方案，在民主与效率之间，思想家们坚定地站在了“民主”的立场上，将民主视为唯一使权力合法化的东西。[23]但民主行政并非是对韦伯官僚制的全盘否定，相反，民主行政始终试图对官僚体系进行修正，以期做到“民主与效率、公民与官员”之间的平衡，实现真正的民主治理。

进入21世纪以来，民主价值再一次被重申和强调，民主行政和参与治理理论得到深入发展，公民的地位和作用受到更多的重视与强调，并且“人民”价值正在被官民合作共同治理的模式所吸纳，显示出新的时代特征与方向。但总体而言，“人民”的主体价值应当如全钟燮所说，“公民不能被当成一种客观现象排除在行政活动之外”，未来的公共行政是官员与公民共同治理，合作展开行动、分享权力的过程，公民更多的被赋予行动主体的地位，通过与政府间的信任与合作关系，建构具有公共取向的公共行政。[24]

三、“人民至上”：新时代行政价值的公共性彰显

中国共产党百年来的历史和实践表明，我们党来源于人民、植根于人民、代表人民的“人民至上”的行政价值取向带领国家走向富强、带领人民走向富裕，这种公共性目标才是社会生活走向美好的正途。中国特色社会主义坚持的“人民至上”的发展道路就是“公共性”的存在形态。人民立场是马克思主义价值观的生动表达，也是我们党的根本政治立场和区别于其它政党的核心价值所在，它体现在中国特色社会主义事业的方方面面。作为对人民立场的进一步深化，“人民至上”的价值观念意味着无论是社会主义民主政治的建设，还是社会主义行政管理体制改革都要充分调动人民主体的积极性，紧紧依靠人民完成新时代人民群众对美好生活的向往和追求。行政价值是行政主体的核心，与所处的行政文化和行政环境密切相关，在一定程度上，行政价值能够决定政府管理功能的实现，直接影响国家治理能力和治理体系现代化建设的进程。[25]新时代中国特色社会主义行政管理体制奉行的“人民至上”的价值观念，将人民的利益作为政府行政管理系统的灵魂和核心，从行政人员的伦理道德到政府的行政实践活动，充分体现“以人为本”、“人民至上”的行政价值观念。

首先，从公共行政的发展历史来看，行政价值大体存在“效率至上”和“社会公平”两种取向。效率至上的行政价值观强调以“工具理性”来代替人的主体价值，在这种价值导向下，行政管理活动被一套精密的管理技艺和管理技术所主导，效率不再是实现政府管理目标的手段，而是成为了行政价值本身。效率至上使得行政组织盲目地以追求高效能为最终目标，个人变成了追求效率目标过程中的一个“零件”，没有感情和自我主体意识，只是机械性地专注于工作程序。这种行政价值观不仅使行政人员失去了健全人格，还造成了政府与公众之间的疏离，使得组织缺少应有的社会责任感等价值取向。[10]144与“效率至上”不同，“社会公平”的行政价值观以罗尔斯“作为正义的公平”为行政活动的出发点，强调“分权”、“参与”等民主行政的价值内涵，社会公平不仅是公共行政学关注的价值基础和首要目标，还是行政管理实践的价值导向和行为准则。[26]但是，社会公平的行政价值并不排斥经济和效率的意义，他们反对的只是官僚体制中对效率主义的过分强调、将人的活动视作机械性的重复等非人格化的因素，在沃尔多看来，效率需要与社会公平等价值联系在一起才符合现代民主行政的需要，换句话说，他认为社会公平的行政价值观实际上是用“社会性效率”来代替“机械性效率”的目标。

其次，无论是效率至上的行政价值还是社会公平的社会价值，从当时的社会背景来看，都只是“工具性价值”，虽然他们提倡行政活动的目的是为了实现更有效的政府管理，但没有将其上升到更高的认识论高度，或者说，这两种行政价值虽然体现了对政府效能和公民权利的关注，但没有将其纳入到行政活动的终极性价值追求之中。从我国的国情来看，作为发展中的社会主义国家，我们的行政活动要避免陷入对效率的过分追求之中，既要体现行政的终极价值取向，又要保证大国治理的效能。[27]我国的社会主义制度从根本上保证了人民作为权力主体的地位，我国社会主义民主政治的基本要求就是“人民当家作主”，因此，我国公共行政的价值取向也必须体现与广大人民群众的联系，实现对人民利益的关怀和以人为本、人民至上的价值观念。此外，作为行政价值的“人民至上”，不仅贯穿于行政活动的全过程，还体现了行政管理实践对于社会公平、正义等价值的追求。“人民至上”的行政价值，是中国特色社会主义事业建设中必须要坚持的原则和目标，只有将“人民至上”的价值贯穿到行政管理体制改革的各个环节，才能真正践行习近平新时代中国社会主义思想，践行“三个代表”重要思想、科学发展观，才能更好地应对新时代社会主要矛盾的转换这一重要现实。

最后，人民至上的行政价值通过改革开放以来的三次政府职能转变可见一斑。自1988年政府机构改革首次提出“转变政府职能”并将其作为此后机构改革的重点以来，政府职能的每一次转变都能看出人民至上的行政价值蕴含其中。第一次政府职能转变着眼于从机构和人员的精简到与经济体制改革相适应，虽然机构改革经历了一个机构和人员从精简到膨胀的怪圈之中，但随着我国社会主义市场经济体制改革目标的确立，政府职能转变无论是机构和人员的调整，还是职能履行方式的变化，都致力于服务经济体制改革的需要，其落脚点和改革准则始终围绕着“全心全意为人民服务”的人民至上价值观念；第二次政府职能转变主要是从经济体制改革领域转变到公共服务领域，其标志是“服务型政府”建设的提出。政府职能从经济建设转向公共服务，让行政价值中的公平公正问题得到彰显，其核心在于政府职能必须以提供公共服务、实现公共利益为最终价值指向，让政府权力回归到公共服务之中。第三次政府职能转变是将资源配置的权力从政府主导转向市场主导，经济新常态的社会现实要求政府主导的经济发展模式必须得到转变，新的经济环境要求市场在资源配置中要发挥决定性作用。[28]以“放管服”改革为主的行政审批制度改革体现了第三次政府职能转变中涉及的权力边界及政府职能定位问题，但贯穿其中的仍然是人民至上的行政价值，无论是行政审批制度改革还是权力清单制度，本质上都是为了维护最广大人民群众的根本利益，凸显人民群众的主体价值。

习近平总书记指出：“干部要把人民放在心中最高位置。离开了人民，我们就会一事无成”，这是“人民至上”的公共主义发展观的有力回应。正如哈蒙所说，“不管是在事实或原则上，‘公共性’（publicness）这个观念涵盖的是那些富有责任的机制或者其他达致公共同意的方法，而这些机制或方法决定了这些实践活动的有效性和合法性”。我国行政改革不断重视人民的参与，将人民的意见与呼声作为政府施政的重要参考标准，无论是制度还是政策、法律都提供了坚实的保障。比如浙江省的“最多跑一次”改革，以及其他地方政府的“放管服”改革实践都体现了“人民至上”的行政发展观。此外，现阶段人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。我们党制定政策的出发点和落脚点是始终是人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应。正如习近平总书记所说，“中国特色社会主义不是天上掉下来的”，对于我们的治理成果，“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”。习近平一系列关于“人民至上”的论述打开了新时代中国行政改革的窗口，体现了浓厚的公共主义发展理念，指引了未来政府治理的方向。作为一种行政价值的“人民至上”，用中国的本土化行政实践延续了新公共行政运动的公民主义思潮和行政公共性的复归，是对西方公共行政学理论基础性知识的更新和补充，它将公共行政学理论与实践的重要议题聚拢到中国本土话语体系的构建之中，呈现了不同以往西方行政学发展的逻辑进路。