四川省X村盘活闲置资源的实践与探索

黄 彪

(成都市青羊区行政学校，四川 成都 610000)

一、引言

随着城镇化的加速推进，越来越多的农民自发迁入城镇居住，他们已经从传统意义上的农民演变为“准市民”。随着这些“准市民”进城居住生活，他们留在农村的宅基地和农房等资源大多闲置起来。据不完全统计，我国因农民工进城务工等原因造成的农村宅基地和住宅闲置已高达16.43亿平方米[1]。这还不包括闲置的农用承包地和集体建设用地等资源。所以，面对农村以土地为特征的大量闲置资源，该如何盘活并高效利用，就成了一个亟待研究并加以解决的问题。正是基于此，本文对四川省H县X村盘活农村闲置资源的做法进行了实地调查，其经验对盘活农村闲置资源具有一定的指导意义。

二、X村盘活闲置资源的具体做法

X村位于四川省H县东北部，沿安宁河畔呈长条状分布，距H县城17公里，幅员面积8.74平方公里，耕地面积3890.25亩。全村978户，下辖12个村民小组，总人口3020 人。该村处于H县现代农业示范区范围内，全村的主导产业为早春蔬菜和优质葡萄，其中早春蔬菜1800亩，优质葡萄2000余亩。近年来，X村有部分村民或者到县城买房置业，或者在外地打工，他们在农村的住房空置、土地抛荒。针对该村存在的承包地、宅基地和住房等资源闲置问题，当地政府在一般农用地流转开发、集体建设用地合作开发、闲置宅基地有偿退出、闲置农房抵押置换方面进行了大胆的实践和探索，从实地调查的情况来看，部分工作已经取得了较好的成效。

(一)发展特色农业，盘活闲置农用承包地资源

农村经济的实质是农业经济，农业经济发展得好坏会直接影响农民的收入。而传统的农业经济是基于家庭联产承包的个体经营，其优点是让农民有了生产经营的自主权和收益权，但缺点是不能形成规模经济效应。由于分散经营，以及农民对市场信息掌握的不对称，致使农民在农业生产上往往不能形成合力，生产的盲目性也就很难避免。比如，X村过去曾看见临近村庄种植西红柿赚了钱，也就跟着大量种植西红柿，后来因为种植面积过大，市场饱和，造成西红柿没人收购，全烂在地里。因此，让专业的人来干专业的事，以避免农业生产的盲目性和分散性，这对农业的发展和农民的增收尤其重要。正是基于此，当地政府在思考如何利用X村村民闲置农用地的时候，就着重考虑引进专业的农业公司来经营从村民手中流转出的土地，以最大程度提高土地的利用效率。

为此，当地政府通过招商引资，引进了Z农业有限公司。由X村村民委员会牵头从村民手中流转土地，交由Z农业有限公司经营管理。公司先后投资2400万元，新建农文旅融合发展葡萄基地300亩，栽种高品质葡萄品种“阳光玫瑰”，配套完成1.18千米旅游观光道路及田间沟渠，新建分选设备及冷链冻库1座，新品种展示中心1个，带动了全镇2000亩葡萄产业的提档升级。本项目土地流转期限为40年，流转土地涉及农户166户、677人，合同期内，土地流转租金一年一付，公司每年按5000元/亩的标准向村委会支付土地流转费用，村委会按照流转协议以4500元/亩的标准支付给村民，剩余500元/亩的收益用于壮大村集体经济。2019年，由于市场行情较好，公司出售的鲜食葡萄均价在25元/公斤以上，毛收入达到3000万元以上，村集体经济年收入达到15万元，村民除了获得4500元/亩的固定收益外，通过进入基地务工的方式，按务工150天，每天120元计算，还能获得1.8万元/年的工资收入。

依靠公司打造特色农业是X村一般农用地流转开发的基本经验，此举不仅盘活了该村闲置的农用地资源，还带动其他村民也愿意把自己的土地流转出来交由公司经营，因为村民清楚公司的专业程度和抗风险能力远远大于自己经营。村民把土地交由公司经营，一方面可以获取稳定的地租收入，另一方面还可以进入公司务工以换取稳定的工资收入。此举大大增加了当地村民的收入，同时也盘活了闲置的农用承包地资源。

(二)发展康养旅游，盘活闲置集体建设用地、宅基地和农房资源

城镇化虹吸效应带来的一个结果就是人口会逐渐向城市集中，毕竟城市较好的教育、医疗、交通等条件对农村人口有较大的吸引力。随着X村越来越多的人到县城工作生活，该村闲置的集体建设用地、宅基地和农房等越来越多，如何将这些闲置的资源充分利用起来就成了一个值得深入思考的问题。为破解这一难题，X村进行了有益的探索。

1.在盘活闲置集体建设用地方面，通过引进专业旅游公司打造康养旅游新村

在过去，很多村大多建有自己的村民小、保管处等集体设施，后来由于家庭联产承包责任制在农村的推广，保管村集体财物的保管处等集体设施废弃；外加近年来农村出生小孩数量急剧下降以及很多农村籍小孩转学到城镇等教育条件较好的地方读书，很多村民小因为生源枯竭而被集镇小学合并，村民小校舍及土地被闲置起来。如何将农村废弃的村民小、保管处等集体建设用地盘活利用起来，让沉睡的资源变成可以为当地村民带来收益的资产，就成了一个值得研究的问题。对此，X村通过引进专业旅游公司来打造康养旅游新村以盘活村闲置集体建设用地。具体做法是，X村利用村集体建设用地27亩的40年使用权与D公司合作成立项目公司，共同经营开发“鲜花里”康养旅游新村，其中村委会占股3%，社会资本占股97%。在合作开发过程中，X村村委会负责集体建设用地的拆迁和流转农户的社保安置，并以土地使用权入股，不再承担其他的建设资金。该项目建设总投资约6000万元，新建康养民宿17栋，标准康养民宿住宿房间约400套，建成后平均月接待能力达到10000人次以上，新增就业岗位60余个。

[35][39][40] Jean A. Garrison, Making China Policy: from Nixon to G. W. Bush, Boulder, Colo.: Lynne Rienner Publishers, 2005, p. 13, p. 14, p. 14.

在收益分配上，X村村委会的收益分为固定收益和分红收益两部分，固定收益部分为集体建设用地的流转费用，按25万元/亩计算，27亩用地的总收益为675万元。在土地流转租金中，村委会需要按照7.5万元/亩的价格支付给流转农户，计202.5万元，剩余的472.5万元全部用于流转农户的社保安置。分红收益由公司按5万元/年的标准给付，每5年递增1万元，40年期限内合计收入340万元，这部分收益主要用于村级经济发展、基础设施建设、农村人居环境整治、保洁人员管护工资、垃圾清运保洁等。流转农户在享受社保安置待遇解决后顾之忧的同时，还获得了7.5万元/亩的土地流转收入，如果愿意还能进入公司务工就业。通过这一模式，X村在盘活了村集体建设用地的同时，还增加了村民的收入。

近年来乡村旅游在农村地区蓬勃发展，这是实现乡村振兴的重要经济支撑。发展乡村旅游项目需要政府搭台，公司“唱戏”。但当政府部门在引进专业旅游公司进行旅游开发的过程中，经常遇见的一个难题是有项目但没有可批准用于旅游开发的建设用地。X村的做法则提供了思路，即可以利用闲置的村集体建设用地进行乡村旅游开发，这一方面可以盘活闲置的村集体建设用地资源，另一方面可以发展村集体经济，增加农民收入，可谓一举两得。

2.在盘活闲置宅基地和农房方面，多渠道打造精品康养庭院

面对城镇化带来的虹吸效应，一方面，农村逐渐“空心化”；另一方面，农村闲置的宅基地和农房等资源越来越多。针对闲置宅基地问题，X村在调查摸底的基础上，按照农民自愿原则，由农户自行申请，通过有偿退出方式，以每户10万元价格收回了4户闲置民房及宅基地。回收的闲置宅基地采取联营入股方式，与E民宿开发有限公司合作，由公司投资800余万元，打造精品民宿1个，用于X村特色康养旅游接待。在实际操作过程中，公司按25万元/户的标准向村委会支付40年的土地使用费，计100万元。同时，村委会还能从公司的营业收入中获得1万元/年的固定分红收益，合计总收益为140万元。其中40万元按10万元/户的标准用于填补有偿退出的房屋资金支出，剩余的100万元为村集体经济所有，用于全村垃圾收运车辆维护、保洁人员补助等支出，为村庄环境治理提供了资金保障。有偿退出闲置宅基地的农户在获得10万元补偿金实现闲置资源变现的同时，有效规避了宅基地私自交易风险以及由此引发的一系列后续矛盾。

针对闲置农房问题，X村村委会牵头抵押置换示范引领带动村民共奔康养市场。X村村委会对该村闲置农房采取出资装修抵押置换6年使用权方式，将该村闲置农房改造成一座座鲜花主题康养小院。新改造成的康养小院在6年内由村委会免费使用，不支付租金，6年期满后，租金另行商定或由农户收回自主经营。项目完成后，村委会自持经营或交由公司经营，收入归集体所有。此举在进一步壮大村集体经济的同时，还示范引领村民对自家住房进行升级改造以用于康养接待。在这一模式下，村民所有的闲置农房得到了免费升级改造以及后续的维护保养，6年期满后户主可以选择自行经营或者出租给村委会统一经营。

三、X村盘活闲置资源的作用机理

X村闲置资源主要表现为闲置的农用地、集体建设用地、宅基地和农房等，这些农村闲置资源的盘活利用是一个系统工程，这个工程能否成功实施主要由四个方面的因素所决定。

(一)制度设计

农村闲置资源大多涉及土地问题，而土地又是农民赖以生存的根本，因此，在盘活农村闲置资源时从上到下都需要一整套制度设计，以保证在农民利益不受损的前提下进行农村闲置资源盘活利用的实践和探索。

从盘活农村闲置资源的顶层设计来看，国家是鼓励基层盘活农村闲置资源的，并且出台了一系列规定。比如，2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”[2]农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》指出：“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。……在尊重农民意愿并符合规划的前提下，鼓励村集体积极稳妥开展闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。”[3]这些国家层面的制度设计为基层盘活利用农村闲置资源提供了政策依据。

从盘活农村闲置资源的基层实践来看，基层政府需要根据国家政策制定具有针对性和可操作性的具体措施。比如，为支持X村盘活闲置资源，当地政府制订了《H县利用农村集体建设用地支持特色小镇发展康养旅游管理办法(试行)》《H县某特色小镇土地征收补偿安置方案》等政策。这些政策的制定和落实在保障了村民利益的基础上，成功推进了X村盘活闲置资源项目的实施。

盘活农村闲置资源实际上是一个利益调整的过程，在这个过程中，需要用制度把相关各方的权利义务确定下来，以稳定各方预期，这样才能让农村闲置资源活起来，以发挥资源利用的最大效益。

(二)利益平衡

X村在盘活农村闲置资源的过程中会涉及农户、村委会和公司三方，他们之间既有着共同的利益联接，又有着不同的利益诉求。就农户而言，农户手中的土地资源能否成功流转并得到进一步的开发利用，是项目能否实施的关键，而农户的土地流转意愿是否强烈，又取决于农户在项目实施中能够获得的收益是否符合农户的心理预期，只要公司通过村委会向农户支付的土地收益再加上农户的其他收入与农户的收入预期相差不是太大，一定规模的土地流转才有可能实现。就村委会而言，村委会可以充当市场交易的纽带和平台，通过对村集体内农户的组织和资源的整合，以一定的规模资源应对市场的风险和与公司之间的博弈。就公司而言，合法地取得土地资源的使用权和经营权是项目实施的重点，只有项目的落地实施，才能保障农户和村委会合法收益的获取。因此，如何兼顾和保障当事各方的合法权益，是盘活农村闲置资源的关键所在。在X村，农户通过土地流转和农房出租获得了租金、分红，实现了资源变现；公司取得了一定规模土地的合法使用权和经营权，不会因农户毁约而财物两空；村委会通过组织协调资源以及固定分红壮大了集体经济实力，让各类利益主体联接在一起。农户、村委会、公司三方在盘活农村闲置资源的过程中即实现了自身利益，又达到了相互的利益平衡即双赢，这是X村让农村闲置资源活起来的动力之所在。

(三)平台搭建

在当前农村经济的发展中，“企业+农户”是比较常见的一种发展模式。这种模式的优点在于有利于生产和市场的对接，有利于农业的规模化和集约化，有利于生产成本的降低和比较收益的提升，但缺点也是显而易见的，这表现为：一是信息的不对称容易造成合约的不公平，从而使合约失败或者违约；二是农户的利益无法得到切实保障。农户的收益始终只能是公司利润中的很小一部分，农户受益不充分，且公司对市场风险的应对往往会向农户转嫁或传递，一旦市场前景不好，公司就会弃农户而转向其它领域。在这种情况下，搭建平台以链接公司和农户，从而规避双方在合作过程中可能面临的风险就显得尤为重要。在X村，村委会就成了公司和农户相互链接的平台。农户依靠村委会这个平台，将闲置农地、宅基地和农房等资源通过联营入股、固定分红、买断等方式整合集中到村委会名下，这既实现了资源变现，又稳定了自身收益，同时还规避了市场风险；公司与村委会签订合同，取得上述资源的使用权、经营权，让自身拥有的资金、人才和技术优势得到充分发挥，在追求公司盈利最大化的同时，有效避免了与农户直接联系可能发生的契约风险；村委会将零散的闲置集体建设用地、农地、宅基地和农房以及劳动力等资源整合集中起来，统一交由公司经营，起到防火墙、隔离带的作用。此举在确保农户利益不受损的基础上，壮大了集体经济实力，还能更好地协调服务于公司的发展。这就形成了“企业+平台(村委会)+农户”的新发展模式，平台的牵线搭桥和保驾护航作用得到了充分的体现。

(四)产业基础

盘活农村闲置资源需要资金支持、项目支撑，如果仅凭政府财政投入来盘活农村闲置资源是不具有可持续性的。因此，如何吸引社会资本来投资是农村闲置资源转起来、活起来的关键。要吸引社会资本投资，必须让其有利可图，而这建立在可以盈利或者有前景的产业基础之上。就X村来说，社会资本之所以敢来该村投资，就在于该村所具有的产业前景。近年来，由于当地政府对康养产业的打造和推广，康养已经成为当地的一个支柱性产业，现已形成拥有数十万消费人群的康养市场，而且这一市场规模还在不断扩大。X村优越的自然环境、恬静的田园风光、舒适的气候条件等就使其拥有了发展康养产业的良好条件，这是吸引社会资本前来投资的重要原因。一旦社会资本被吸引进来，农民手中的闲置资源就有了盘活利用的条件，资源变资产成为可能。所以，盘活农村闲置资源需要一定的产业基础作为支撑，这是让农村闲置资源活起来的根本。

四、结论与建议

(一)主要结论

随着工业化、城市化进程的加快，一部分农民进入城镇务工、创业，进而在城镇购置住房长期生活并成为新的城镇居民，他们在农村留下的宅基地和住房等资源就长期处于闲置状态。与此同时，在农村进行的撤乡并镇和乡镇区划调整中，有部分村小学、养老院、村活动阵地等设施和土地闲置遗留下来。如何将这些以土地为特征的农村闲置资源盘活利用起来就成为三农中急需解决的一个问题。为破解此问题，四川省X村进行了有益的探索，其做法对盘活农村闲置资源具有一定的借鉴意义和推广价值。

1.符合政策导向是盘活农村闲置资源的前提

X村盘活农村闲置资源的做法正是对中央和相关部委文件精神的实践和遵循。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中华人民共和国土地管理法》《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》等文件和法规对盘活农村闲置集体建设用地、宅基地和住宅等都有明确的指导原则。X村关于农地流转、集体建设用地开发使用和宅基地流转使用等做法均遵循了农村产权制度改革“三权分置”的改革原则，符合中央对农村产权制度改革的目标和要求。这是X村成功盘活利用该村闲置资源的前提。

2.服务乡村振兴是盘活农村闲置资源的核心

《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》指出：“积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，要突出服务乡村振兴。”[4]X村盘活农村闲置资源始终围绕乡村振兴展开，其做法是对“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴战略总要求的具体实践。X村通过土地流转提升改造葡萄产业，适应了新时期农业产业升级发展的需求；合作开发集体建设用地，促进了城乡之间要素的合理流动；宅基地有偿退出、闲置农房抵押置换，盘活了农村闲置资源，拓宽了农民增收渠道；集体经济实力的不断壮大，为人居环境改善、文化基础设施和美丽宜居乡村建设提供了财力支撑；村委会核心作用的发挥，使农村基层组织建设得到加强，乡村治理体系进一步完善。这些成果让村民感受到了“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”[5]的希望所在。

3.形成产业业态是盘活农村闲置资源的基础

从产业发展来看，让X村闲置资源活起来的基础是产业。“盘活利用农村闲置宅基地和住宅，主要有两种利用模式：整治和再利用。”[6]对农村闲置的集体建设用地和宅基地等资源进行整治和再利用，都需要大量的资金支持。如果仅靠政府财政投入去把农村闲置的集体建设用和宅基地等资源清退并集中起来，这是有很大难度的，而且也不可持续。针对此难题，X村的做法是依靠特色产业吸引社会资本来进行投资，从而把农村闲置的集体建设用地、宅基地等资源盘活利用起来。在社会资本的投入下，该村的葡萄种植产业和康养旅游产业进一步发展壮大。在产业带动下，X村不仅盘活了集体建设用地、宅基地和农房等闲置资源，还增加了农民收入，壮大了村集体经济。因此，如果缺乏产业支撑，盘活农村闲置资源就会成为无源之水，难以为继。

(二)相关建议

四川省X村盘活利用闲置资源的经验，对广大农村地区如何盘活利用闲置的集体建设用地、宅基地和农房等资源提供了思路。同时，为了更好地将农村闲置资源盘活利用起来，笔者提出以下几点建议。

1.要进一步加快农村产权制度改革步伐，为盘活农村闲置资源注入活力

从农村土地制度改革到农村集体产权制度改革，农业农村改革已经进入了深水区，在很多地区，农村集体资产归属不清、权责不明的状况，极大地制约了农村集体经济的发展步伐，如何让农村“沉睡的资产”醒起来、活起来、动起来，这是当下摆在我们面前的“必答题”。这就要求在农村土地承包经营权确权登记颁证的基础上，加快对农村各类资产的确权颁证工作，促进农村各类资产交易的合法、有序进行。特别是在农村宅基地改革方面，不仅要支持以租赁、合作的方式利用农村闲置宅基地和闲置农房发展乡村旅游，更要在户有所居、有序退出的前提下，制订奖励扶持政策，在更大规模、更大范围内，鼓励村集体组织内的更多村民自愿有偿退出宅基地，在统一、节约规划使用宅基地的同时，将集约整合起来的宅基地资源与其它经济组织合作，联合经营和有偿使用，以盘活农村闲置宅基地等资源。

2.要建立稳定的利益联接机制，为盘活农村闲置资源提供动力

在引进社会资本盘活利用农村闲置资源的过程中，往往会涉及农户、村集体经济组织和公司三方利益。如何使这三者之间的利益联接更加牢固紧密，真正做到一荣俱荣、一损俱损，对于盘活农村闲置资源至关重要。在盘活农村闲置资源相关项目顺利实施，公司实现盈利的情况下，村集体经济组织和农户在享受租金、分红等收益的同时，要承担起协调服务职责，共同维护好公司的发展环境，公司也应主动深入到农户的生产生活当中，形成“一家亲”的良好氛围；在市场行情变化，公司经营困难的情况下，当事各方更是要有同舟共济、共克时艰的态度和决心，一起为公司的生存出把力、搭把手，绝不能出现有利一拥而上，无利一哄而散的混乱局面。因此，建立资源出租方和利用方的利益联接机制，对持续盘活利用农村闲置资源至关重要。

3.要保留农地、宅基地等农村闲置资源的社会保障功能，为进城农民留一条退路

尽管现在有很多农民进城居住，但他们大多数不愿意放弃在农村的承包地、宅基地、农房和农村户口等，“由于缺少对在城市体面安居的预期，农民进城时大多会留下返乡退路，而不愿选择‘不可逆’的进城策略，最重要的是保留他们在农村的宅基地与耕地”[7]。在贺雪峰教授看来，农民进城后并不同步退出农村宅基地并非土地资源的浪费，而是一种必要的资源冗余，这样一种资源冗余是一种社会保险，是农民的基本保障，也是中国现代化进程中必须的保险。所以，面对农村大量存在的闲置宅基地、农房等资源，目前应该以盘活利用为主，即便是清退也应该充分尊重农民的自主权利，而不应该把退出宅基地作为农民进城落户的条件，或者让农民“被上楼”。“中国之所以未出现类似其他发展中国家几乎都存在的大规模城市贫民窟，关键是为进城农民工‘在农村留条后路，一旦在城里待不下去了，还能回到农村’。从实践上看，这条后路就是农民仍然保有农村的宅基地、住房和承包地，当农民工难以在城市体面安居时，他们随时可以返回农村居住和耕种土地。”[7]因此，在合理开发农村闲置资源的同时，还须兼顾农村闲置宅基地、住房和承包地等资源的社会保障功能，为进城农民留一条退路。