中国共产党领导我国西南民族地区乡村治理的历史实践及其优化路径

任志江，肖杨飞英

(西南财经大学 马克思主义学院，四川 成都 611130)

一、引言

我国西南民族地区既是区位环境广袤多样、自然资源蕴含丰富、民族宗教交融多彩的地方，也是脱贫攻坚基础最差、全面小康底子最薄、乡村振兴和民族复兴难度最大的地区。新中国成立七十余年来，这一地区的乡村治理取得了斐然成就。在中国共产党百年华诞这一承前启后、继往开来的历史性时刻，通过对党领导这一地区乡村治理的历史实践进行回顾梳理，分析目前这一地区乡村治理中存在的问题，并在此基础上提出相关对策建议，对新时代有效推进这一地区的乡村治理和乡村振兴工作，并在此基础上推动西南民族地区实现高质量跨越式发展，具有积极的意义和价值。

二、对治理含义的辨析与乡村治理内涵的阐释

党的十八届三中全会和十九届四中全会的关键词都是“国家治理现代化”，因此对其词根“治理”的准确理解，对深入贯彻落实中央精神和在有效推进边远民族地区乡村治理基础上如期实现国家治理现代化，具有不言而喻的重大意义。

(一)治理一词的历史由来及含义变迁

治理一词最早可追溯到古希腊和古拉丁语中的“操舵”一词，意为控制、操纵。到13世纪时才正式形成治理一词，意为统治、管理。虽然直到20世纪90年代之前该词的这一含义都没有太大变化，但这一词汇却长期属于低频使用词汇。与此相似，古汉语中的治理一词虽也早已有之，并且亦有统治、管理之意，但同样较少使用。反倒是这一词汇所具有的另一汉语含义——整修、处理，则相对使用较多，如治理河流、治理腐败等。作为现代意义上的治理，是在20世纪80年代末世界银行使用“治理危机”一词来描述当时非洲的发展困境后，特别是20世纪90年代西方国家在市场机制失灵和政府效率低下的情况下，作为对传统统治方式与管理制度主动回应的产物，这一词汇才开始在西方政治、经济、文化、社会等领域的研究中被大量使用，从而成为一个“时髦词语”。这就使其“不再局限于政府机构和行政部门的运作，而是涉及公民、团体和社区与国家的关系这一更广泛的问题”。[1]

(二)治理与乡村治理的基本内涵

治理是指多元化参与主体以一定的价值目标为原则，通过民主、法治、公开、合作的行为模式共同参与到社会公共事务的管理中，在政党、政府、社会、市场、公民之间良性互动的基础上实现善治。显然，它不同于传统的统治或管理。作为一种政策概念，“乡村治理”一词最早出现于2006年的中央一号文件。随着“国家治理体系和治理能力现代化”问题的提出，乡村治理被赋予了全新的宏大视角。[2]事实上，乡村治理是现代治理理论在乡村社会管理中的广泛应用，是由国家和社会共同作用而形成的公共权威，是实现对乡村社会调控和管理的一个动态过程。现代意义上的乡村治理并不是以国家的外生强制力遮蔽乡村社会的内生活力，而是通过国家的“放权”，让乡村不断“增权”，以此来充分激发出乡村社会的内生活力，实现国家权力与乡村社会内生活力的良性互动。在这一过程中，现代乡村治理应呈现出“多主体”参与、“民主化”管理、“公开化”运行、“法治化”保障、“高效化”发展等多种特征。

三、中国共产党领导我国西南民族地区乡村治理的历史实践

中国共产党领导我国西南民族地区的乡村治理经历了新中国成立初期、人民公社时期、改革开放新时期、新时代四个阶段，不仅形成了各具特色的乡村治理思想，还在此基础上取得了令人惊叹的治理成就。

(一)新中国成立初期：“破旧”与“立新”并举下的乡村治理

新中国成立初期，围绕着“破旧”和“立新”两大主题，西南民族地区在党中央领导下开始了如火如荼的乡村治理。由于偏远落后、多年战乱和国民党的反动统治，这一地区不仅经济凋敝、民生困顿，而且封建会道门盛行、匪特猖獗。这些黑恶势力相互勾结，控制乡村，欺压百姓，妄图影响和颠覆新生政权，加剧了乡村治理的难度。有鉴于此，在党的领导下我们通过以下措施打开了乡村治理的局面。(1)通过对旧式乡保政权进行改造，清除残留在乡村社会中的封建势力，逐步建立起新的乡村治理机构和制度。(2)通过领导农民开展征粮、剿匪、反霸、减租、退押等一系列群众运动，提高农民的政治觉悟，为建立和完善新的基层政权奠定了思想基础和组织基础。(3)通过成立农民协会、建立村级权力组织、设立乡(镇)政权机构，完成这一地区的基层政权建设工作。(4)针对这一地区的特殊情况，在初步完成基层政权建设的基础上，地方党委和政府通过镇压反革命、开展禁烟禁毒活动、出台婚姻法等措施引导这一地区乡村社会健康有序发展。(5)在上述工作基础上，各级党政机关和农村干部通过宣传教育积极引导农民群众开展民主改革和成立农牧业合作社。这一时期的乡村治理工作极大地解放和发展了西南民族地区的生产力，经济社会得到快速恢复和发展。

(二)人民公社时期：高度集权下的乡村治理

“1958年开始的人民公社化运动，推动我国乡村形成了典型的‘一大二公、政社合一'的治理模式”。[3]西南民族地区根据党中央的要求一方面迅速开展反右派斗争、掀起“全民大炼钢铁”的浪潮，另一方面在乡村急遽地建立起政社合一的人民公社。这一制度加强了中央对西南民族地区乡村社会的控制，国家政权迅速下沉到这一地区的每一角落，从而使乡村治理成为国家治理的微缩版，具有明显的集权——运动式特点。在此过程中，这一地区的传统乡村乡绅阶层逐渐消失，乡村干部的培养选拔具有浓厚的政治色彩，农民的生产生活被集体化，整个社会对组织的依附性大大增强。这一时期的乡村治理制度虽然对稳定西南民族地区的乡村社会秩序起到了重要作用，但与此同时广大农民的生产积极性、主动性和创造性被束缚，乡村经济社会发展、民主政治发展受阻。

(三)改革开放新时期：“乡政村治”制度的创立发展

1978年后家庭联产承包责任制的建立和推广，推动了农村政治体制改革。四川省“广汉金鱼公社模式”的快速推广加速了西南民族地区人民公社体制的解体，基层政权内部初步形成党、政、企分开办公的格局，随后在乡上和村里纷纷建立起各自的组织和行政机构，乡村治理随之进入“乡政村治”的新阶段。乡村改革带动了县级机构改革。经中央批准，西南民族地区陆续撤销了部分直辖地区，重新建立起市(地)行政单位，推行市领导县的新体制。在“乡政村治”制度的引导下，这一地区的农村基层组织在机构、职能、财政等方面都实现了规范化改造，行政组织表现出专业化、职能化特征，在农民管理方面则表现出扁平化特征，乡村政权与农民之间的联系变得更加紧密，农民参与乡村治理的积极性和主动性被调动起来，乡村治理迈向了新阶段。

(四)中国特色社会主义新时代：现代化进程中的乡村治理

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央立足我国西南民族地区乡村发展实际，深刻剖析当前这一地区所面临的治理难题，将民族地区乡村治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，开启了新时代民族地区乡村治理现代化的新征程。有鉴于此，党中央通过实施以下政策措施深入推进新时代西南民族地区乡村治理现代化进程。(1)以基层党建引领乡村治理。党中央不断强调基层党组织在民族地区乡村治理中处于领导核心地位，要充分发挥基层党组织在乡村地区的战斗堡垒作用。因此，2012年以来党中央一方面通过全面从严治党加强农村基层组织建设，不断铸牢这一农村各项工作的“战斗堡垒”；另一方面积极稳妥地推进乡村治理现代化，不断创新西南民族地区乡村治理体系。如在积极探索和创新这一地区乡村治理模式的过程中，涌现出广西恭城县红岩村“党群产业互助协会+村民理事会+新村建设管理委员会”的乡村治理模式、贵州毕节市“诚信立本、法治管人、道德育人”三治合一的乡村治理模式等，为西南民族地区乡村治理注入了新鲜血液，乡村善治格局初见端倪。(2)打赢脱贫攻坚战，创造人类减贫奇迹。2012年以来，党中央将脱贫攻坚上升到“两个一百年”的战略高度，要求将这一任务作为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局以及全面建成小康社会的底线任务来看待。西南民族地区是全国脱贫攻坚的主战场之一，其中又以四川的甘孜、阿坝、凉山三州为典型代表，这一地区既是我国西南民族地区重要的彝族、藏族区域，更是脱贫攻坚基础最差、全面小康底子最薄、乡村振兴难度最大的地区之一。在党中央的坚强领导下，广大扶贫干部走进大山深处，带领各族村民群众集中力量攻克深度贫困堡垒。在历时八年之后，西南民族地区的贫困县终于全部脱贫，广大农牧民群众摆脱了绝对贫困，生活条件得到重大改善，生活质量显著提升。(3)实施乡村振兴战略，促进西南民族地区高质量跨越式发展。党中央指出乡村振兴战略是新时代“三农”工作的重要抓手，也是推动新时代西南民族地区实现高质量跨越式发展的重要基础，更是确保西南民族地区与全国其它地区同步实现建成小康社会的必然要求。

四、新时代以来我国西南民族地区乡村治理亟待解决的问题

中国特色社会主义进入新时代以来，我国西南民族地区的乡村治理取得了令人惊叹的伟大成就。然而由于历史原因、地理环境、民族宗教等多种因素的影响，这一地区经济社会发展以及城镇化进程都相对缓慢，致使其乡村治理建设同我国发达地区的乡村治理建设相比依然存在较大差距，其中主要表现为农村基层党组织建设不足、农村经济发展滞后、现代乡村治理体系尚未完善等多个方面。

(一)农村基层党组织建设不足，基层党组织的战斗堡垒作用尚未完全发挥

受历史遗留因素、地理环境因素、少数民族习俗和宗教信仰因素等多种因素影响，这一地区农村基层党组织在引领乡村治理过程中产生诸多问题，主要表现为以下几点：(1)基层党组织覆盖面不足。西南民族地区大多处于偏远高寒地区，地势广袤、行政村建制过多过散、农民党员流动性较大、专职党建工作人员匮乏等多种因素，致使这一地区的农村基层党组织出现不同程度地弱化、虚化、边缘化问题。(2)基层党组织干部队伍质量亟待提升、人才队伍流失严重。由于民族地区基层干部队伍建设和选拔培养的相关机制体制尚不健全，致使这一地区的基层干部队伍普遍存在量少质弱、人才流失严重的问题。基层干部不仅整体文化层次偏低、工作经验不足、不熟悉基层工作，现有干部更是普遍“人心思调”，干部流失相当严重。(3)少数民族习俗和宗教信仰影响基层党组织发挥引领作用。以四川省的甘孜、阿坝、凉山少数民族地区为例，这些地区的传统社会管理习惯在其乡村基层社会中仍然发挥着重要作用。如彝区农村中由“家支”头人、“德古”、“苏易”出任村“两委”成员的情况较为普遍，不可避免地壮大了当地盘根错节的宗族影响和地方势力。又如在推行村“两委”一肩挑的过程中，由于职数减少，有的“家支”因没有成员在“两委”任职而产生不满情绪，甚至发酵为群体性事件。[6]

(二)农村经济发展滞后，返贫致贫风险较大

西南民族地区乡村由于缺少区位优势，错失了改革开放初期乡村工业化的机遇，加上农村经济基础本就薄弱，致使这一地区的农村经济发展远远滞后于我国中东部农村，其农村经济发展主要表现为以下几点。(1)经济发展模式粗放，自身造血能力不足。西南民族地区受特殊的自然地理条件限制，基础设施建设滞后，缺乏足够的产业发展资金投入以及专业的技术指导。这一地区主要以发展第一产业为主，第二三产业发展受限，产业链条不完善。(2)脱贫攻坚成果尚不牢固、返贫致贫风险依然较大。西南民族地区是我国集中连片贫困地区，是脱贫攻坚和乡村振兴的主战场。受制于经济基础薄弱、自然条件恶劣、基础设施落后等历史因素和现实条件，其贫困量大、面广、程度深。虽然经过几年的不懈努力，2020年末这一地区所有贫困县实现了脱贫摘帽，取得了脱贫攻坚战的胜利，但目前的脱贫成果尚不牢固，返贫致贫风险依旧较大。

(三)乡村治理体系整体性和系统性不足，治理体系水平亟待提升

民族地区乡村治理体系主要包括“科学的组织体系、法治的管理体系、有效的服务体系、严格的权责制约体系、高效的社会保障体系等”。[4]但这些治理体系在西南民族地区的乡村治理中都面临着诸多发展困境。(1)村民自治制度亟待完善。一方面是自实施村“两委”交叉任职以来，由于村两委干部领导风格不同、强势程度不同，使得彼此之间极易产生矛盾，对村两委内部班子成员的团结造成了一定影响。另一方面是民族地区传统统治力量与现代村民自治制度尚未实现有机融合，在一定程度上阻碍了村民自治制度的健康发展。如凉山彝族自治州的村“两委”干部大多由“家支”头人、“德古”、“苏易”担任，而各家支之间的矛盾、家支内部集体与个人之间的利益冲突、传统德古向新型德古转变难度大等多种原因，严重影响了这一地区村民自治的健康有序发展。[6](2)法治乡村建设依旧比较滞后。受经济社会、文化教育发展水平以及传统思想观念的影响，民族地区村民群众法律意识普遍淡薄、基层组织尚未将法治思维和法治方式融入到日常乡村事务工作当中、农村法治宣传教育工作推进过程受阻等一系列问题极为突出，民族地区法治乡村建设任重道远。(3)乡村社会成员公共需求的快速增长同公共服务供给不到位已经成为了民族地区突出的社会矛盾之一。西南民族地区农村基本公共服务面临着区域发展不平衡和城乡发展不平衡的双重困境。一方面，西南民族地区乡村大多处于地势偏远的高寒山区，自然条件恶劣，农村经济基础薄弱，基础设施建设落后，基本公共服务供给同我国中东部乡村相比仍有较大差距。另一方面，由于民族地区乡村城镇化进程较慢，所以与同一区域的城市地区相比，民族地区乡村基本公共服务供给不足的问题尤为突出。其中西南民族地区乡村公共服务供给不足又着重表现为基础教育发展落后、公共文化发展与人民群众需求不相适应、公共医疗卫生水平不高、社会保障体系不健全等方面。如民族地区义务教育经费不足、中小学教学硬件设施差、学校危房数量多、合格教师匮乏、人均受教育年限短等问题极为突出。

五、新时代推进我国西南民族地区乡村治理现代化的优化路径

当前，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，而最大的不平衡和不充分就是乡村与城市之间的不平衡，尤其民族地区的乡村社会发展是整个乡村治理的短板。通过总结吸收中国共产党领导西南民族地区乡村治理的经验教训、分析新时代以来我国西南民族地区乡村治理亟待解决的问题，并在此基础上提出与之相对应的对策与建议，对于新时代更好地推进这一地区乡村治理现代化具有重大意义。

(一)要加强基层党建对民族地区乡村治理的引领

民族地区农村基层党组织是党在这一地区全部工作和战斗力的基础，是贯彻落实党在这一地区路线方针政策的战斗堡垒，所以基层党建为推进民族地区乡村治理的有序开展提供了根本保证，通过党建引领乡村治理可以有效推进这一地区乡村治理的现代化。这就需要：(1)农村基层党组织要树立现代治理理念，改变传统的管理方式，实现从管理到治理的有效转变，将善治思维和相关方法运用到民族地区农村治理的各项工作中，通过构建服务型、民生型基层组织，有效提高治理效能。(2)要以新时代党建“五加二”总体布局为基础加强民族地区基层党组织的先进性建设，优化基层党员结构，提高干部队伍质量，将当地优秀少数民族青年吸收到农村基层党组织中，扭转民族地区基层组织“虚化”、“弱化”、“边缘化”等问题。[7](3)要完善民族地区“村两委”班子，从制度上对“两委”班子的成员构成和职权责任等作出清晰规定。(4)加强基层党组织对民族地区传统治理习俗的引导和管理，强化基层党员干部对民族传统治理习俗特点和规律的了解与运用，重视对民族精英和宗教人士的教育引导，充分发挥其在改进传统治理习俗中的正面作用。

(二)要因地制宜、因势利导地构建和完善民族地区乡村治理体系

西南民族地区的乡村治理制度在历史上经历过几次较大的历史变迁。随着改革开放四十余年来翻天覆天的沧桑巨变和国家治理现代化任务的提出，原有的治理体制已不适应当前乡村发展的需要，出现了广大农民群众对乡村治理的现实需求与原有乡村治理体制相脱节的状况。鉴于这一地区的特殊性，今后在构建该地区乡村治理体系的过程中，要因地制宜、因势利导，不能搞“一刀切”和“千篇一律”的治理方式，要在完善治理体制的基础上充分考虑到西南民族地区的经济社会发展情况、民族宗教问题、文化习俗特征等，通过将其本土化和具体化后更好地发挥其治理功能。

(三)要加快推进法治乡村建设

法治乡村社会的形成是构建法治国家的重要基础，法治建设对于民族地区乡村治理起着不可或缺的规范和保障作用，只有将乡村治理纳入法治化轨道才能保证民族地区的乡村治理朝着现代化方向发展。(1)通过以法治为价值旨归和根本遵循、以法律法规作为唯一准绳来规范民族地区乡村治理的所有行为主体，加快构建和完善符合民族地区实际情况的法治体系和相关法律法规，为民族地区乡村治理提供法治保障。(2)法治文化建设是民族地区法治社会建设的重要支撑，因此要加强对民族地区的普法宣传教育工作，营造良好的法治氛围，从思想上引导民族地区农牧民学法、知法、懂法、信法、守法。[5]对于涉及到少数民族地区农牧民切身利益的问题要依法、依规办理，对其加大司法救助和法律援助，为调解基层矛盾纠纷提供优质的公共法律服务。(3)要依法严厉打击民族地区宗族势力、黑恶势力干预农村基层治理的行为，积极引导民族地区农村宗教事务朝着法治化方向发展，用法律代替传统习惯，用法定权威代替传统权威，为推进和完善民族地区法治乡村建设提供思想基础和组织基础。

(四)要通过大力发展民族地区农村经济来建立健全促进农牧民增收的长效机制

落后的经济发展水平是制约有效乡村治理的重要因素之一，因此要提高民族地区乡村治理的效能，首先就要改变农民的经济地位。这就需要通过建立健全促进农民增收机制，结合地区实际发展特色农业经济，加快推进民族地区农产品市场化进程，鼓励外出务工人员回乡创业和当地农民自主创业，积极引导农村富裕劳动力向非农业产业和城镇转移，加快推进民族地区小城镇建设进程，最终让民族地区的农牧民在彻底摆脱贫困之后尽快过上富足美满的生活，这样才能为提高民族地区乡村治理效能提供坚实的物质保障。

(五)要加大对民族地区农村的教育投入

农民素质是提升民族地区乡村治理效能的关键，而提升农民素质的关键在于发展民族地区的农村教育。为此就要做到以下几点：(1)要加快推进民族地区农村教育体制机制的改革工作，通过建立以国家办学为主体、社会办学多样化的民族地区农村办学体制，打破传统办学模式所固有的局限。(2)加强民族地区的教师队伍建设，通过大力发展地区师范类院校、鼓励发达地区高校毕业生积极投入民族地区教育事业、进一步推广民族地区支教活动和中小学教师综合素质培训活动，来提高民族地区教师队伍的整体素质。(3)加强和完善对民族地区的扫盲和义务教育宣传普及工作，在政策和资金支持上对农村地区给予重点倾斜。(4)大力发展民族地区职业技术教育，根据地区实际情况和经济发展需要培养应用型人才，为地区经济社会发展服务。(5)正确处理好多种文化在乡村治理中的作用，协调好传统文明、现代文明、民族文化、宗教文化、社会主义先进文化之间的关系，积极引导它们同现代文明和社会主义先进文化相融合，充分发挥先进文化在民族地区乡村治理中的导向作用。

(六)要完善民族地区的村民自治制度

村民自治是改革开放后农村基层民主建设的产物，是广大农民寻求政治话语权、参与国家基层民主政治建设的伟大创举。近年来，民族地区的村民自治取得了一些重要成就，如村委会换届选举更加规范化、村民民主意识不断提高、村民的自治权利得到有效保障等。但不可否认的是当前民族地区村民自治依然存在不少问题。因此要结合区情、村情加快完善村民自治体制机制，为村民自治提供法治保障，加强对村委会的监督和管理，通过理性制度代替传统习俗管理村务。要大力培育各种民间组织和农民协会，将乡贤、长老、寨主等传统权威力量纳入村民自治体系，加快构建治理主体多元化的格局，实现各种社会力量在乡村治理中的良性互动。

六、结语

西南民族地区乡村治理是我国国家治理的重要组成部分，做好这一地区的乡村治理工作对于加快整个国家治理现代化进程有着重要意义。这就要充分结合世情、国情、党情、区情，积极探索现代治理规律在这一地区乡村治理体系中的具体实现形式。另外，要切实将产业扶贫作为巩固脱贫攻坚战役成果和推进乡村振兴战略的根本出路，同时通过创新教育制度等方式从根源上解决这一地区经济社会发展落后的问题。