国家治理现代化视角下的党的制度建设问题探析

2022-11-23冯莎

攀枝花学院学报 2022年4期

冯莎

(绵阳师范学院马克思主义学院，四川绵阳 621000)

一、引言

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出，“新的征程上，我们必须坚持党的全面领导，不断完善党的领导”[1]，党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的建设目标”[2]，我们党从国家层面进行了制度设计和顶层规划，把我国制度建设问题提到了新高度。事实上，“一个国家的治理现代化依赖于诸多因素”[3]，其中社会环境、民众素质是必备条件，执政党建设是核心和关键。执政党的任何一项建设都将影响到国家治理的现代化发展水平。党的建设是党的工作的子概念，其中制度建设是实现党的科学化、法制化和系统化的必由之路，这是实现国家治理制度化、民主化、科学化的必然要求，也是党实现国家治理模式现代化的必然要求。作为国家治理体系建设的核心部分，党的制度建设在实现国家治理现代化进程中发挥着关键作用。因此，紧密结合党和人民事业发展实际推动党的制度建设显得尤其重要，同时准确把握国家治理现状及存在的问题，客观分析当前形势和未来发展趋势，这是加强党的制度建设必须把握的重要问题。

二、党的制度建设的范畴体系与现实意义

习近平总书记指出，“制度事关根本，关乎长远。全面推进党的各项建设必须让思想建党和制度治党同向发力”[4]。由此，制度建设作为实现国家治理的核心，是实现国家治理科学化的基础。“党的制度建设是系统性很强的工程，这不仅是理论问题，也是实践问题，理论意义和实践意义都是多向度的”。[5]

(一)党的制度建设范畴体系

作为复杂的一项系统性工程，党的制度建设内容包括制度形成、制度实施、制度创新、制度调适与变通和制度学习等几个方面。研究党的制度建设范畴体系必须做到把握规律性、注重系统性、体现时代性、实现人民性。科学的制度设计与形成是基础，是保证制度具备调适与变通能力、创新与改革能力及学习与借鉴能力的关键，是保证制度与时俱进和顺利实施的必要前提。党的制度建设必须把握规律性，要注重遵循社会发展的规律、国家建设的规律、制度本身的建设规律和执政党的建设规律；必须注重系统性，处理好系统与要素之间的关系，处理好党的组织系统与其他政治系统之间的关系，厘清制度建设的内外关系脉络；必须体现时代性，结合实际准确把握时代脉络和特征，持续创新制度建设的内涵、外延和模式，做到与时俱进；必须坚持人民性，坚持党的群众观点，坚持走群众路线，提高大众参与制度建设的广度和深度，结合实际情况尊重群众合理化建议和意见，注重制度建设的民主化和透明化，坚决避免暗箱操作，做到最大程度的公开，以此保持党的制度的持久生命力。

除此之外，党的制度建设还要注重解决和完善“党的自身建设和党群关系”两个层面的制度建设问题：一是从党的自身制度建设层面看，各种内部制度有待进一步健全和完善；二是就其与群众的关系层面来看，党群关系要始终坚持党的群众路线制度，党派关系上坚持民主协商和合作的制度。总之，从横向上来看，党的制度建设需要多角度多侧面多层级开展；从纵向上来看，党的制度建设需要注重制度建设整个过程的把握和科学处理。

(二)党的制度建设的现实意义

制度建设过程是新制度创建过程，同时也是旧制度调整、改造、消亡过程，更是制度体系内部各层面、各环节破旧立新的过程，要注重处理好制度建设中“破”与“立”的关系。习近平总书记指出，“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的”。[6]党的制度建设是提升党的国家治理能力的关键。一是从政党建设和发展视角来看，制度建设作为党建核心内容，其内容包括思想、文化、作风、制度、执政能力等等。党的制度建设是党自身发展的机制问题，更是党治理国家的机制建设。二是从国家角度来看，“国家治理模式和治理绩效取决于各种要素和力量”[7]，其中一个关键因素就是执政党的建设问题。执政党建设包括诸多内容，其中制度建设是关键，是提高执政党治理国家的理念、模式、内容和绩效的核心。党的领导制度建设在很大程度上影响国家治理的领导团队建设；党的工作制度在很大程度上影响了国家治理的工作方式和模式；党的生活制度在很大程度上影响了国家治理人员的生活作风和道德水平；党的组织制度在很大程度上影响了国家治理的机构设置与运行；党的监督制度在很大程度上影响了国家治理的监督体系的建构。三是从人民和社会角度来看，党的制度建设能够更好地造福人民，引领社会风尚，同时党的制度建设也是应社会大众对党的政治建设、先进性建设、反腐倡廉建设的强烈要求所推动，是国家治理现代化对党的现代化建设的必然要求。四是从国际角度来看，党的制度建设是党在新形势下应对各种复杂的国际问题和矛盾，从而对自身建设进行提升的关键，也是我们党借鉴学习国际上其他政党先进性建设的重点举措和途径。

三、党的制度建设取得的成绩及其对国家治理的影响

当前，中国的现代化进程已进入由国家治理现代化推动社会治理现代化的崭新阶段，从国家治理的核心要素看，制度建设本身也理所当然地成了推动和优化国家治理的重要价值目标。近年来，从党的制度建设的演进来看，我们取得了很多成绩，整个国家治理体系正在构建并逐步科学化；从观念上讲，我们更加高度重视制度建党，以制度建设推进国家政治、经济、文化、生态文明、社会建设；从建设体系来看，从思想建党到重视制度建党到带动其他建设，从关注根本制度到注重各项具体制度的配套和建设。

(一)党的制度建设的情况

1．从过程来看，制度建设的各个环节均取得显著成绩。总的说来，党的各项制度建设更加规范化和科学化。一是制度形成和设计能力比以前更加成熟和科学，能够及时根据改革开放和市场经济发展提高自身制度设计的先导性和示范性。这是党的制度建设的基础环节。二是党的制度的现实执行力比以前更加有力更加扎实。这是党的制度建设的中心环节，也是最关键的。从整体看来效果较为明显，其中上层的制度执行力要比中层和下层的执行情况更强更有力。三是制度创新与改革能力比以前更加有魄力。这和改革开放前相比，我们党不再墨守成规，以改革创新的勇气面对党内的各项制度建设，勇于自我纠正、自我创新、自我提升、自我净化、自我完善。四是制度调适与变通能力比以前更加富有前瞻性和预见性，能够及时根据党自身的变化和国家治理的需要，对党的制度进行自我修正和完善，这也是党的制度建设走向更加科学化的标志。五是学习与借鉴制度的能力比以往更为强大，党在加强制度建设时其学习与借鉴的方法更为科学合理，依据辩证唯物主义的否定观，批判地吸收一切先进的因素为我所用。尤其是改革开放以后，党更加注重学习世界上其他政党先进的建党治党经验和教训，吸取其他国家现代化治理的经验教训，总结并吸收一切人类文明建设先进成果，使得党的制度建设更加优化。

2．从制度范畴体系来看，党的制度建设情况如下：一是各项制度建设均取得进步，党的领导制度、监督制度和工作制度等方面都已取得实质性进展，其中尤其是领导集体学习制度、责任追究和审计制度、集体领导制度已取得明显成效。在组织制度上，重视党代表的选举和功能的发挥，重视党员队伍建设与教育培训制度，重视基层党组织“三型”建设，但基层党组织的功能和作用发挥有待强化；党员队伍的培训有待进一步实践化发展。从工作制度的建设上来看，大力推行党务公开制度、报告制度、票决制度、新闻发言人制度、听证咨询制度等，党员干部工作能力、工作作风有极大提升和改进。总体来看，工作执行力和亲和力建设还有待加强。从生活制度上来看，近年来出台的党的有关纪律条例，对党员干部的个人生活方面要求更加严格和规范，包括对党员的婚姻和情感生活、个人的亲朋好友行为等方面都作出了较为严格的规定，对党员干部严格自律提出了更高要求，在一定程度上有效遏制了官员的情感犯罪、家属的违纪行为以及其他违法乱纪行为。从监督保障制度建设上来看，近年来先后出台的党员纪律条例，包括反腐败的各种预防规范，比如巡视制度的强化、各种民主监督制度力度的加大、纪律制度的严格执行、反腐力度的加大等，党内监督和群众监督相结合，“一种立体多维的党内外监督体系已经形成，正在发挥巨大的作用”。[8]只是从实际情况看，制度构架了，执行还不够，监督力度和效果还有待进一步提升。从选举制度与党代表制度建设上来看，党内的干部选举制度更加规范和民主，党代表的权利和义务更加规范，党代表的功能和效果更加有力。二是把制度建设贯穿于党的其他建设，以党的国家治理能力现代化建设为主线，全力推行党的各项制度建设。这一点在党的十八大之后表现得更加明显，推进得更加有力，其中党的反腐倡廉制度和勤政为民制度建设达到了前所未有的高度。三是党的制度建设与国家制度建设密切结合。一个国家制度建设在很大程度上取决于政党的制度建设情况，尤其是执政党的制度建设情况。党的每一项制度其实对应的就是国家制度建设的先导和示范，是基础和依据，也是前提和保障。四是注重制度建设的系统化、科学化、民主化。这是近几年党的制度建设非常鲜明的特点，其强调党的制度建设本身要按照科学规律运行，要按照民主进程推行，要按照系统化建设，“更加注重党的制度建设的体系化发展”

3．从制度构建的历史经验来看，党的制度建设经历了三个转化：一是党的制度建设经历了从模仿照搬到制度创新的转化。在建党初期，中国共产党的制度建设得到了共产国际的帮助和指导，在党内外各项制度建设中充分吸收苏联模式而未结合中国国情和实际，导致中国革命在前期走了不少弯路，也经受了严重挫折和困难。面对这种情况，党在认真总结经验教训的基础上，结合我国革命和建设实际，深刻回答了“中国应该怎么革命”“依靠谁革命”“社会主义本质是什么”“怎样建设中国特色的社会主义”以及“新时代如何坚持和发展中国特色社会主义”等根本性问题，从制度层面进行了创新，开辟了党治国理政的新局面。二是党的制度建设经历了从被动建设向主动建设的转化。近代以来，中国共产党历经千难万苦建立了新中国，无论是学习马克思主义理论还是社会主义建设和发展理论方面，党的制度建设虽然以被动模式开启，但随着党的治国理政经验的积累、认识的深化、条件的成熟，党在制度建设上逐渐转变了被动模式，实现了制度的主动创造和创新，以切实解决国家建设和发展的实际问题。三是党的制度建设经历了从单一粗略到全方位体系的转化。如1954年的《中华人民共和国宪法》从国体和政体两方面回答了“建设什么样的国家”这个最基本的问题，从总体上讲当时的法律制度不太成熟也不够完备，对诸多方面诸多问题的阐释也需要进一步规范。新时期，党进一步推进社会主义法治建设，在科学构建法治国家、法治社会、法治政府等方面有了更加成熟的思考，从偏向经济建设走向政治、经济、社会等全面建设，让党的制度建设更加系统化、科学化。

(二)党的制度建设对国家治理的影响

一是观念与意识上，党的制度建设彰显了党的治理方式从人治到法治的嬗变。党的制度建设反映了党的自身建设和发展的客观要求，对自我管理的转型——从党靠德治和自律转变到依靠法治来治理一个政党。这种治理和建设现代政党的思想为依法治国提供了很好的示范，同时与国家的法制建设遥相呼应。二是从内容上，党的制度建设影响了党治理国家的内容，即从哪些方面治理国家。从党风到政风，从党的组织建设到国家组织建设，从党的领导建设到国家领导队伍建设，从党的民主建设到国家的社会主义民主建设，从党的选举制度到国家的选举制度，从党的纪律建设到国家的反腐倡廉建设等，从党的教育制度到国家的干部和公民教育制度一一对应，政党是一个小团体，国家是一个大的共同体。三是从治理主体上，党的制度建设影响了国家治理的主体力量建设。近年来，党的制度建设围绕这个目标做了很多工作，也提升了党的现代国家治理能力。不过，一些地方发生的群体性事件，各行业的一些失范现象，均彰显了党的国家治理绩效还不是很强，党的国家治理能力还有较大的提升空间，特别是党调动社会力量进行协同治理的能力还有待进一步提高。四是从治理模式上，党的制度建设也影响了国家治理的方式与模式。党的制度建设本身是一种对党自身进行硬治理的办法，和其他建设一起形成了软治理和硬治理模式相结合的治理政党模式。这点对党和国家治理也起到了巨大推动和带动作用，目前党的国家治理体系已经基本形成了一种复合型治理模式——科学执政、民主执政和依法执政就是很好的概述。五是从治理客体上，党的制度建设在一定程度上影响了国家治理的对象范畴体系。党的制度建设体现了对党的各个层面建设的思考，一种立体多维治理思路，彰显了党对自身各个环节和领域发展的关注。这点延伸到党对国家的治理，我们党就基本形成了对国家各个层面、各个行业、各大群体的全面治理思路。

四、党的制度建设面临的环境与存在的问题

在中国特色社会主义基本制度下，党的制度建设服务于国家制度建设大局。因此，国家建设环境对于党的制度建设的成败至关重要，同时在实际运行中，党的制度建设本身出现的问题也是不可忽略的另一大因素，这些挑战是党治理国家面临的诸多挑战和问题。

(一)国际国内的社会环境有着重大影响

目前，国内外社会环境影响来源于两方面，一是随着市场经济的深入推进，在深化改革扩大开放的背景下，随着国际网络媒体带来的一些负面影响，多种社会思潮带来了思想层面的影响，一些网络媒体以或夸大其词或错误引导或歪曲事实或寻找境内代言等方式传播错误信息、混淆视听、误导群众，给党的制度建设问题带来了一些负面影响。二是国家治理现代化是人类制度文化发展的大势所趋，但从目前我国现代公民文化和现代政治文化来看，我国的制度文化还没有真正形成，因此党的制度建设的文化基础不浓厚，也影响了国家的现代治理体系和治理能力发展。

(二)一些基层党组织和党员的素质存在问题

一是党的外在形象因一些基层党组织工作不扎实、管理不主动、作风不民主，从而影响了党的制度建设效果。如有些基层组织没有尽可能地做到联系和服务每位党员，使得党组织凝聚力不强，导致一些党员在思想上、行为上对己要求不严。一些党员干部，对基层党组织建设力度不够，个人党性观念也不强，导致引导教育身边群众的工作很不到位，党的联系群众相关制度形同虚设。二是从实际情况来看，有些党员的理想信念淡薄，不讲原则、没有底线，从而导致部分群众对党的认同与信任出现危机，这就在实际工作中影响了党的制度建设，影响了党的制度执行力。

(三)建设方式与模式等方面存在问题

这方面主要体现在党的制度建设的科学性不够，系统性和体系建设有待加强，公开性与民主化有待进一步提升。一是制度建设方式陈旧，改进创新不够。如工作方式简单，习惯坐等上级文件，习惯以文件传达文件、以会议落实会议，缺乏有效地监督检查，作风漂浮、停于表面，严重影响了制度建设的与时俱进和改革创新。二是对党员管理与教育制度相对滞后。主要体现在传统的管理理念与党员需求相脱节，任务布置较多，检查落实不足，一定程度上削弱了党组织的凝聚力战斗力，不利于构建长效机制。

(四)制度建设的范畴体系存在问题

多向度的党的制度建设范畴体系在制度形成、实施、创新、调适与变通等方面均存在不同程度的问题，在把握其规律性、系统性、时代性、人民性方面还不足。具体体现在党与外部关系的制度建设不够，比如党政关系、党企关系、党社关系、党派关系等等制度化界定不明确，内涵解释不够，边界意识模糊等；内在的制度建设也有待进步，“比如程序性制度建设力度不够；党的制度建设还存在观念认知、具体规范、检查督促力度等不够问题”[10]

五、加强党的制度建设的现实路径与思考

综上所述，党的制度建设提升了党治国理政的理念、模式和方式，提升了党治理国家的效果，但在目前的建设过程中仍然存在一些突出问题，影响了党实现治理国家的科学化、现代化水平。因此，推进党的制度建设，要始终坚持党的十九大精神，推动党的制度建设向多维发展，巩固党的制度建设在国家治理中的示范、引导、决策、支持等作用。

(一)构建复合型价值理念，推动党的制度建设科学发展

一是坚持人本性和伦理性的价值统一，这要求党的制度建设要充分考虑其道德的价值理念，考虑党员和其他群众的利益关切，体现政党建设的人文关怀和以人为本的核心理念。二是以科学性与系统性为价值依归，遵循政党建设和发展以及政党执政的规律，牢牢把握社会主义国家治理的发展规律，提高党的制度建设的科学化水平；针对党及其治理国家各个环节形成相应的系统化的制度体系，正确处理党与其各级子系统以及与其他政治组织之间的关系。三是严格遵照党章、宪法和法律推进党的制度建设，提升党的制度建设法治化水平，体现法制化与规范化的价值追求，力求党的制度建设依法依规运行。四是坚持以人为本，注重以实现民主化、民本化为价值目标，这就要求党的制度建设要做到公开化和透明化运行，做到以民为本。

(二)完善党的制度体系，推进党的制度建设

一是加大党的制度建设顶层设计科学性[12]，着力提升党的制度建设的创新能力和学习能力，做好党的制度建设评估和反馈完善工作[13]。二是不断拓展党的制度内容体系建设，完善党章，做好党的根本制度科学化建设工作，推动党的理论和实践创新成果积极转化，取得一系列党的制度建设成果；抓好民主集中建设，做到民主与科学的有机统一；强化民主监督制度和责任制度的建设，保障党的各项制度落实；大力推进党的民主制度、批评制度、干部制度、制度体系、制度机制、党内利益分配等制度的建设工作。三是提升党的制度建设，不断吸收国外现代政党制度建设的经验，务必使其与国家法制建设相配套，与依法治国相协调。四是构建完整的制度体系。要从政治、经济、文化、社会等全方位规划国家建设方向，奠定国家治理体系现代化的坚实基础。

(三)把握和完善党的制度建设原则，推动党的制度建设服务于国家治理现代化发展

一是推进党的制度体系建设，加强观念体系、组织体系、规范体系和价值体系建设，推动党的制度建设更加规范化、科学化、系统化和条理化；二是要求注重制度创建符合实际，推动制度体系建设时要充分考虑制度执行环境、执行主体和执行对象的复杂性，在正式形成的制度与未正式形成制度但成为某种约定的规定或条款间寻找平衡点，如结合当地乡土民情、风俗习惯等长期以来对人们的影响，做到两者互相嵌入，即制度与环境的有机和谐统一；三是要求保证制度调整的灵活性，从长远看，制度的稳定和持久有利于制度效能的发挥，也有利于社会稳定进步，着眼长远问题得以解决，但从实践角度看，很多制度在建设出台初期，总会因信息不全、环境变迁、制定者认识不足等因素出现执行不力或制度漏洞，因此，客观上要求制度具有调整的灵活性，有利于根据实际情况及时加以调整，不仅从宏观层面对整个制度建设大环境和大趋势有强烈的敏感性，同时对微观层面的落实为制度执行者留有发挥自主性的空间；四是要求加强制度建设的领导与检查，在制度出台前、执行中加强督促检查，既有利于保障制度执行不打折扣，也利于从制度执行中发现制度本身存在的问题，从而构建起党的制度建设反馈机制；五是要求坚持党的制度建设的理论研究与实践运行相结合，加强制度层面的理论研究，拓宽理论研究领域，加强理论对实践的指导，构建理论指导与实践运行长效机制，提高制度运行的针对性和实效性；六是要求从经济学视角，提升党的制度建设的权威性和执行力，推进政党执政体系和执政能力建设，降低制度的运行成本。