上海疫情防控期间社区困难老年人的社会支持研究——以N区Y街道为例

文 张 智 上海商学院现代流通国家级实验教学示范中心

王晓慧 上海市长宁区人民政府华阳路街道办事处

为更好地推进疫情防控工作，2022年3月底，上海实行更严格的防控管理。进入这样一个特殊的状态，对社会各界来说，都是一个挑战，而高龄、独居、重大病、行动不便等困难老年人的处境就更加艰难。坚守疫情防控的初心，保障好以困难老年人为代表的最脆弱群体的基本生活，成为最重要的任务之一。社会各界对弱势群体的支持情况，反映了这座城市的文明程度、政府的应急服务潜能以及基层治理弹性。危与机向来同生并存，不妨以此为镜，及时总结，获得成长。

本文将以N区Y街道为例，梳理上海疫情防控期间（主要是2022年4月—5月），个体、家庭、政府和社会等各界力量对社区困难老年人的支持途径，总结经验和不足，希望为进一步提升底线民生保障、养老服务及政府应急管理能力提供借鉴。

一、困难老年人的界定

上海作为深度老龄化的城市，老年人成为疫情防控期间的重点关注对象。2022年4月的上海疫情防控工作发布会上，市民政局领导多次提到对老年群体特别是其中的困难人群的保障，其中提及高龄、独居、家人被隔离收治而暂时无人照料的老人、患病及残障人士等困难老年人。其实从3月中下旬开始，市、区、街镇就陆续发布关于做好困难人群排摸和保障相关工作的通知和指示。各个文件对困难老年人的具体表述可能有差异，但是其基本原则和根本目的是一致的。基本原则是托底保障，在资源有限的条件下，保障生命安全和身心健康是第一位的；根本目的是希望能够不落一人，保障最脆弱群体的基本生活。

虽然对于困难老年人没有一个严格意义上的界定，包含以上所列的高龄、独居、患病、残障等，但不局限于此，凡是缺乏自理能力但又无人照料等，导致其生命和健康受到威胁的老年人，都可算作困难老年人。对困难老年人的界定，只是给街道和居委一个抓手，在实际工作中基层工作人员需要根据基本原则，排摸出最需要关心和帮助的老年人，明确其优先级，避免遗漏沉默的少数人。

N区Y街道根据市、区的指示，在3月至5月期间进行过3次困难群体的排摸工作，其中的老年人占到80%以上，所以本文选取困难老年人作为民生保障的代表。排摸的关键词是：独居、行动不便（重大病、残疾等）、无人照料等。Y街道属于深度老龄化的中心城区，有20多个居委会，老年人口约2.5万人，困难老年人约1200人，平均一个居委约50人。

二、困难老年人的基本需求及社会支持途径

疫情期间，由于市场供给和亲属联系受限，很多需求问题都凸显出来，比如困难老年人的日常用餐、紧急就医、刚性配药、生活照料等基本生活保障问题，都需要基层工作人员一一落实，对基层政府的管理和服务能力及灵活应变能力都是一次考验。困难老年人的社会支持途径，即满足其基本需求的不同主体及方式。具体表现为：

（一）日常用餐

由于疫情形势变化太快，社会各界来不及做好充足的准备。特别是4月初，普通市民没有储存足够多的食物；“叮咚买菜”“美团”等电商平台，也只能满足很小一部分需求；而政府相应的替代保障措施和力度在不同区和街道也各不相同；由此，催生了一个特殊的现象叫“社区团购”，一度成为解决社区居民吃饭问题的主要途径。对于普通市民来说，尚且不能随心所欲地选择食物，何况是对于不太会使用智能手机且由于身体原因本就对饮食有诸多要求的老年人，更是雪上加霜。

面对如此困境，不可能坐以待毙，各级政府利用各种途径，全力保障困难人群的用餐需求。

1.刚需老人助餐服务

上海目前已基本实现了街镇社区长者食堂的全覆盖，平时除给社区老人提供优惠堂食服务外，还结合居家养老服务等，为困难老人提供送餐上门的助餐服务。Y街道共有3个社区食堂，防控期间保留1家社区食堂，作为保供单位，保障辖区内工作人员及困难老人的餐食。从社区食堂供餐到送餐员送餐，从送餐到居委和小区门口，到最终由志愿者送至老人手中，非常不易。

首先，Y街道社区食堂的工作人员，是以桌为床，直接睡在食堂的，为了保障餐食的原材料，也是费尽周折，不分昼夜，进行采购和配送。

其次，老人的餐食主要由街道服务办居家养老服务的助餐员进行配送，为了减少风险，2位助餐员也住在一间临时办公室里，每天身穿防护服进行配送。但是很多也只能配送到小区门口，再由居委干部或小区的志愿者将餐食送至老人家里。助餐数量多的时候，达到130多人，为了及时送到老人手中，有时候服务办工作人员或者其他志愿者也帮忙一起送餐。有的老人收到助老餐，会激动地落泪，称“这是他们的救命餐”。虽然夸张了点，但助餐服务的正常运行，确实给这些老人吃了一颗定心丸。

2.线下保供单位

不同区有不同的保供单位，N区Y街道也有官方推荐的保供单位，以团购的形式为主，直接面对街道或者至少以居委、小区为单位。N区Y街道最主要也是坚持最久的线下保供单位，是某国企下属的M公司，从4月初开始统一为N区供应蔬菜包，直到6月份。主要为不会使用智能手机的老年人或者其他渠道买菜困难的群体提供服务。

这段时间的运作模式，对各方来说都是新的挑战，加之疫情的不确定性、人力和资源的有限性等问题，刚开始运作的时候，还是出现了很多问题，比如，物资库存不足、运送不及时、卸货数量不对、产品有损坏等。随着不断磨合，逐渐成熟稳定。由M公司分时段为N区的街镇供应蔬菜包，每个街镇3天轮到一次，街镇可以提前统计订购数量，以街镇为单位，将订购数量、费用总额、配送地址及联系人等信息发到统一的订购群，再由M公司统一安排发货，一般是当天下午下订单，第二天到货。配送地址根据订单量的多少，集中配送至订单量比较大的几个居民区，其他少的居民区由居委干部组织志愿者运送到对应小区，最后都由居委组织，配发给居民。线下保供蔬菜包，前期有肉、蛋，后期以蔬菜为主，价格大多在50元左右，根据库存，搭配约7种蔬菜。Y街道多的时候一次定1000多份。由街道工作人员组织发起，由居委负责统计上报，再由街道工作人员统一上报M公司。

除此之外，N区跟M公司协商于4月中下旬，推出针对经济条件极端困难人员（低保低收入、重残无业等）的托底保障免费套餐，包括蔬菜、鸡蛋、挂面等，因为是免费的，以帮助最困难人群为原则，由居委上报名单，街道审核，最后上传至区统一的微信群。

3.基金会、企业、外省市捐赠等

从4月中下旬开始，街道和居委陆续接到慈善基金会、企业及外省市等捐赠的物资，有些是指定服务对象和确定好数量的，有的可以灵活安排。对于Y街道，慈善基金会在4月下旬为社区高龄独居老人派发防疫关爱包（包括牛奶、面包、麦片、午餐肉等）；5月上旬为困难老人派发炒饭和小馄饨等配餐；红十字会于4月下旬及5月上旬，主要为因病致贫困难对象派发牛奶、大米、油、午餐肉等物资。至于其他零散的捐赠物资，街道根据数量及实际情况，安排分配方式。这些物资一般都是送到街道或者由街道领取，再由街道后勤保障组，统一配发到居委，由居委干部和志愿者发给具体的服务对象。

4.社区“老伙伴”、邻里互助等

提起上海的社区志愿者，首先想到的就是“老伙伴计划”，即“小老人”照顾“老老人”的志愿服务活动。也有很多这样的志愿者活跃在防疫一线。防控期间，几乎所有的上门服务都暂停。因这些老年志愿者结对的高龄独居老人都在同一居委甚至同一个小区，关心起来更加灵活便利。虽也不便上门，但因相互之间比较熟悉，通过微信、电话等方式，也保证了关爱不中断。这些老年志愿者会力所能及地帮助结对老人解决一些小问题，比如帮助困难老人团购蔬菜，或者将需求反映给居委干部，帮助结对老人获取一些生活物资。此外，邻里之间自发的志愿活动，比如孤寡老人的关爱活动、爱心角等，都成为特殊时期的温暖微光。

（二）就医配药

就医配药问题是仅次于吃饭问题的第二大问题。紧急就医方面最主要的困难是交通问题。据了解，街道的就医保障车不太够，有时需要想其他办法，比如打120、居委干部或志愿者自己开车、邻居帮忙开车或者请社区民警帮忙。

相比就医来说，配药的需求就更普遍，涉及的人数更多。主要的配药途径有：一是通过健康云APP-我要配药（或者互联网医院）进行复诊配药或一键续方等，后续还开发了志愿者代配药功能；二是通过饿了么或者美团等电商平台上的买药功能进行购买；三是由居委干部或志愿者收集老人医保卡，到实体医院进行线下购买。4月中上旬，由于线上配药的库存量有限、价格较贵且寄送时间过长、操作不方便等原因，大多数的居民都是由居委干部或志愿者帮忙线下代配药的。各个居委的配药量从几十到几百人都有，各自实际的完成方式，也是“八仙过海、各显神通”。

（三）基本生活照料

对于一些生活不能自理的老人来说，还存在基本生活照料的问题，据4月15日的上海发布报道，当时全市仍有500多名居家养老护理员克服各种困难，提供居家上门照护。其实平均在各街镇，是非常少的。一般情况下，生活不能自理的老人都有家属或者24小时保姆等帮忙照顾。也有特殊的情况，家属小区被封控管理，出现失能老人落单的困境，Y街道就有这样一位老人，刚开始由老伙伴志愿者和居委干部帮忙送餐，更换尿袋等，但都不太专业，于是居委上报街道求助，街道协调第三方护理机构，找到相应护理员进驻老人家里，24小时照护，先解决燃眉之急，后续费用等问题由街道、居委、家属和服务机构协商解决。

此外，失能老人当时最急需的物资之一是成人纸尿裤。除了社区自己组织的团购之外，区民政部门也推荐过一些采购渠道，并争取到一些捐赠，配发到街道，由街道配发给各居委。

三、问题及建议

面对如此严峻的疫情防控形势，上海市政府还是表现出较强的组织和应变能力，居民也有较高的自治意识和水平，志愿服务也发挥了重要作用。通过大家的共同努力，基本平稳地度过了这段时期，迎来6月的复工复产。但是，暴露出来的问题也不少，值得我们深思和警醒。疫情和未来的不确定性，增加了这部分困难群体的不安全感。需要进一步调动家庭、市场、社会等多种力量，共同筑牢底线民生的保障网。

（一）要进一步增加困难老年人社会支持的广度和力度

从广度上看，具体到某位老人，其支持的途径可能只有其中的一种，比如，据Y街道的一位居委干部反映，他们居委的一位行动不便的高龄独居老人，子女均在国外，这期间就全靠邻居照应。为了进一步减少意外风险，需要增加困难老年人稳定可靠的支持途径。从力度上来说，对困难老年人的支持，目前能够满足其基本生活需求，至于高质量的生活，还需要更多的资源和努力。

（二）需认识到政府力量的局限性，政府工作要有边界意识，要充实基层工作力量

我们的城市是人民的城市，为人民服务是我们的宗旨，但需要清醒地认识到政府力量的局限性。满意度是由实际表现和期望共同决定的，正如有些居委干部所说的“该做的不该做的都做了，居民还是不满意”。以Y街道来说，每个居委平均有6个居委干部，要负责50位左右的困难老人和纷繁复杂的其他工作，虽然有楼组长和志愿者的帮助，但是志愿服务本身就不可控，最终的责任还是落在几位居委干部身上。以这样一个供需比例，做到万无一失还是有点困难。不排除有些居委干部的不作为，但大多数都是尽心尽力，以单位为家，认真地履行自己的责任。但是，有些居民并不理解，觉得一切都是理所应当，并且将负面情绪发泄到工作人员身上。虽然居委会是群众自治组织，但在很多居民心中，就是基层政府。居委会的表现，很大程度上也代表了政府的形象。所以，需要更加关心重视基层的执行力量，不能仅仅从工具理性上考虑，毕竟再好的政策都是靠一个个具体的人去执行的，有没有一颗热忱的心，服务的效果是不一样的。对基层工作的边界需要进一步明确，对工作人员的激励也需要认真思考。

（三）需调动全社会的力量，共同塑造社会支持网络

困难老年人是老龄社会的一个缩影，从困难老年人类型看，更多的是老人失能、半失能导致自理能力缺失，以及独居等因素导致照护缺失，从而形成的困难和弱势。众所周知，老龄社会已经到来，但是社会各方并没有做好充足的准备。疫情防控期间尤其凸显了这一点。我们要明白，养老问题不仅是政府的问题，也是全社会的问题。老龄社会是我们从未经历过的社会形态，[1]事实上，老年阶段和其他每个人生阶段一样，应该得到同等的尊重。其实，老人的异质性也很强，[1]并没有一个绝对意义上的老年人标准。老年人也可以维持良好的功能状态，保持有质量的生活。但这需要我们有足够的勇气和想象力，各方力量共同努力，创造与之相适应的经济、社会结构和生活方式，[1]打造适老社会。

1.个体和家庭要担负起首要责任，维护好身体健康，做好养老规划

把人生当做一个整体来看，如果选择年轻时的自由自在，不结婚不生子，那么也要面对老年阶段可能的孤单等问题，提前为自己做好规划，勇于为自己的选择买单。以Y街道为例，目前没有子女的老人，所谓的社会孤老，就有100多位。其中有一些刚退休，就到街道来问，是否有针对孤老的优惠政策。而经过民政认证的特困供养的孤老，需要满足很多条件，数量是非常少的。所以完全寄希望于政府，是不现实的。此外，独居老人越来越多，有主动选择的，也有被动因素造成的。老人独居可以给彼此空间，但也会增加意外风险。很多老人因为跟子女离得远而不得不让邻居和志愿者帮忙照顾。甚至有的老人，不愿麻烦自己的子女而首选求助居委干部和志愿者，不满意就投诉。持有这种观念的人还不少，建议要强化孝亲敬老文化宣传，增强家庭成员之间的联系。除此之外，建议家庭在做重大决策时和日常生活中，都能充分考虑到养老的实际需求，比如，子女买房时尽量离父母近一些；面对出国的选择时慎重一些；注重一下邻里关系；耐心教会父母使用智能手机，跟上时代发展；尝试配置适老化的智能设备；鼓励长辈多参加社交活动，有问题主动求助等。老人自己也要主动学习，保持自理能力，为美好生活而努力。

2.充分发挥市场的作用，满足老人更多样化个性化的需求

随着老龄化和少子化趋势的日益明显，以社区和居家为主的嵌入式养老发展起来，越来越多的市场力量和产品进入社区和家庭。但是养老产业还属于朝阳产业，老年产品和服务的供应还远远满足不了需求。特别是半失能失智老人的辅助用具、居家适老化改造、失能老人的居家照护、独居老人的意外风险预防等需求比较突出，目前市、区和街道也通过招投标等途径，积极引入第三方提供相关的服务，但是服务的范围很有限，效果有待检验。政府应该继续加大这方面的投入，通过购买服务等方式，不断探索更多的问题解决方案。

3.社会组织、爱心人士、普通民众等的参与必不可少，共同营造老年友好的社会氛围

企业、基金会、外省市等的捐赠，老伙伴志愿者和邻里的互助甚至陌生人的自发爱心活动，如大学生创建的“上海医疗紧急救助”共享文档等，[2]这些善意之举，彰显了这个城市的温度。我们比任何时候都更明白每个人并不是孤立的，我们是需要并能够相互帮助的。慈善捐赠和志愿服务，很灵活，像阳光和水一样，可以滋养不起眼的角落，在面对突发事件时，有其优势，是主要途径的重要补充。我们要继续培育好志愿服务的土壤，让人与人之间更加和谐，让社会对老年人也更友好。近年来，政府也通过创建老年友好型社区、认知症友好型社区等方式，将越来越多的社区单位吸引进来，形成为老服务联盟，在一个微小的区域内，创建老年友好社区的模板。但离真正意义上的老年友好社会还存在距离。老龄社会的到来，意味着生活的各个方面的适老的变革，涉及面太广，需要全体总动员。

6月1日上海复工复产，很多人说“那个上海又回来了”，我们都期待未来的上海更美好。恢复和发展的过程也许是漫长的，重塑安全感也不是一朝一夕的。对困难老年人为代表的脆弱群体的良好支持是以整个城市和全体市民的健康发展为基础的，我们要以时不我待的精神，足够的耐心和持久的努力，来挣得这份底气。相信这座城市能保护好每一个热爱她的人。