推行负面清单制度与建设服务型政府的内在逻辑与实现路径

文 周恩毅 西安建筑科技大学教授

卢彦企 西安建筑科技大学公共管理学院

一、问题提出与文献回顾

“服务型政府”的理念由西方国家于20世纪80年代在“新公共管理”运动背景下率先提出，而我国建设服务型政府的概念初步形成于2000年前后，在经历了广泛的学术讨论和各级地方政府的实践探索后，2004年，中央政府正式提出“建设服务型政府”主张。[1]近年来，伴随着政府职能转变和行政体制改革，我国服务型政府建设工作已取得了突破性进展。党的十九大报告中指出，要“转变政府职能，深化简政放权、创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。[2]建设人民满意的服务型政府自然要贯彻落实以人民为中心的发展思想，而为了满足人民群众日益增长的美好生活需要，转变政府职能和深化简政放权便成为必然的价值选择。在全面深化改革的时代背景下，“清单革命”浪潮席卷而起，[3]清单治理成为学界普遍关注的焦点议题。

负面清单制度是我国将“清单式”管理理念由外而内进行的一次创新引用和实践，在此期间也经历了舶来品“本土化”的转变。国内学者基于多种不同的学科视角，就负面清单制度实施过程中的相关问题以及其未来的实践方向进行了大量研究。目前我国学者们针对负面清单制度的研究内容主要集中在四个方面：第一，从法律的视角探究负面清单制度的法理关系，负面清单制度所奉行“法无禁止即自由”的法治理念，充分体现了司法自治精神（王利明，2014），部分学者基于此进一步探讨了负面清单制度和产业法（杜永波，2020）、市场准入法（庄钰静、王敬波，2019）等法律、法规的协同性，强调了推动我国市场准入法律、法规全面转型升级的必要性；第二，提出负面清单制度在当下推行实践过程中所面临的现实困境，如准入门槛过高、竞争公平性不足、准入管理程序复杂、市场运行透明度低等问题（吴湘玲，2018），并对其治理实践提出优化建议（郭冠男，2019）；第三，将国内的负面清单制度与国外的负面清单制度进行比较分析，并从中获得政策启示，为完善负面清单制度实施提供参考借鉴（李思奇、牛倩，2019）；第四，清单制度在社会各领域的引用与推广实施，例如，放宽互联网融合领域的市场准入（王晶，2017）、引用负面清单制度加强高校师德师风建设（刘亮，2020）、实施负面清单制度助力国家重点生态功能区的规划发展（许光建，2019）、建立脱贫政策清单助力精细化扶贫（陈浩天，2020）。遗憾的是，学者们的研究对象多集中在负面清单的具体内容或是针对负面清单制度治理实践与展开引用的执行性研究，如负面清单如何帮助自贸区开放与升级。[4]即使在研究负面清单制度与政府的联系层面，也主要集中在推行权责清单如何助力政府改革和建设法治政府（朱光磊，2020）。换言之，目前对于负面清单与服务型政府间内在逻辑关系的探究仍较为匮乏。推行负面清单制度是简政放权、深化政府职能转变，进而建设服务型政府的关键。因此，探究其与服务型政府建设二者之间的内在逻辑关系，进一步推动制度型开放，加快服务型政府建设就显得尤为必要与紧迫。

二、推行负面清单制度与建设服务型政府的内在逻辑

服务型政府与负面清单制度多次在公报和新闻中被同时提及，这体现了二者“互为表里，相辅相成”，从本质上充分反映了二者在内在逻辑层面的契合。建设服务型政府使管制型政府成为过去式，让“法无授权即禁止”成为现实，坚持以服务为核心，在优化营商环境的同时，也保障了负面清单制度的有效实施。全面推行负面清单制度，意味着“法无禁止即可为”的理念得到了贯彻落实，此举使得企业的市场准入门槛大幅度降低，各类市场主体得以在服务型政府所营造的市场环境、政策环境、法治环境中公平竞争，[5]优化政府治理结构的同时，进一步扩大对外开放，深化简政放权，为服务型政府建设“提速”。

（一）负面清单制度助力服务型政府建设

第一，负面清单制度是服务型政府依法行政的具体体现。限制政府部门的行政权力，明确政府职责所在是推行负面清单制度的重要前提，负面清单制度依法列单，奉行“非禁即入”的治理理念，这与服务型政府所奉行的建设有限、法治、责任政府理念高度契合。通过推行负面清单制度来确定行政机关的权力范围，从而减少公权力对于私人领域的过度介入，保障各类市场主体皆可依法享有的自由，[6]使“法无禁止即可为”真正落到实处。[7]同时，对政府而言，负面清单制度就是依法把行政权力束缚在制度的笼子里，用清单这个创新性的治理工具作为市场准入审批的标尺。实际上，负面清单制度为政府机构行使公权力做出了典型示范，有助于更深层次地推动各级政府进行职能转变，依法行政，助推简政放权，使“法无授权即禁止”真正成为行使公权力的“禁忌”。

第二，负面清单制度是服务型政府简政放权的具体实践。党的十九大报告提出了建设人民满意的服务型政府的总体目标，而深化简政放权便是加快建设服务型政府的核心所在。负面清单制度作为政府深化简政放权的直接呈现结果，内在契合服务型政府建设的逻辑。负面清单“一单尽列，单外无单”，既对禁止和限制投资经营的主体亮起“红灯”，又清晰明确地对清单之外的各类市场主体亮起了市场准入的“绿灯”。“一单尽列，非禁即入”的实现，优化了政府行政管理手段，更好地发挥了政府作用，使得政府相关部门对于市场主体的治理效率得到大幅提升。简政放权的实质就是要合理划分政府与市场、社会的权责边界，使得政府职能更加优化、权责更加协同，运行更加高效。[8]通过取消和下放行政审批权限，进一步精简行政审批流程，最大限度减少政府对于市场运行的直接干预。同时“重心后移”，加强事中事后监管和服务转移，使政府的治理方式由侧重事前审批的“审批型”转向以事中事后监管为主的“服务型”。

第三，负面清单制度是服务型政府协同治理的具体实施。协同治理作为服务型政府的核心治理理念，满足了应对国内复杂性、系统性社会矛盾的现实需要。从2018年起，市场准入负面清单由国务院统一制定发布，若地方政府有需要进行调整的，应由省级人民政府报经国务院批准，这意味着全国范围内的市场准入真正实现了统一标准。[9]对于服务型政府而言，通过全面推行负面清单制度能够进一步科学界定政府职能范围，为之后的政府职能转变提供清晰明确的发展方向。推行负面清单制度有利于打破传统治理模式的路径依赖，真正实现协同治理，有助于促进政府、市场、社会之间的良性互动和优势互补，完善协调机制，提升治理效能，实现善治。

（二）服务型政府保障负面清单制度全面推行

第一，服务型政府为全面推行负面清单制度提供了组织保障。判断人民满意的服务型政府是否建成，取决于政府履行职能的结果能否令人民群众满意，群众的满意度是衡量服务型政府是否达标最好的试金石，这是由人民政府的根本性质和政府服务人民的神圣职责所共同决定的。[10]事实证明，建设服务型政府的关键是要将政府的行政权力关进制度的笼子中，真正做到“法无授权即禁止”，而这恰与负面清单制度的内在逻辑不谋而合。实际上，建设服务型政府可以为全面推行负面清单制度提供组织保障，基于服务型政府这个组织平台，坚持权责透明，推动权力公开，通过“强监管，弱审批”的管理模式将服务型政府被束缚的行政权力呈现在全社会面前，负面清单制度得以顺利推行。

第二，建设服务型政府对公务员素质提出了新的更高要求。服务型政府的本质是“社会本位，公民本位”，公务员作为行使国家行政权力、执行国家公务的人员，同样也是政府的形象代言人，其素质与能力是否过硬，密切关系到政府公共服务供给的质量，也直接影响着政府的公信力。与此同时，负面清单制度能否在全国顺利推行，在各地有效实施，也与公务员的素质与能力息息相关。负面清单制度要求政府向社会公布审批目录清单，清单以外，一律不得实施行政审批，要做到“强监管，弱审批，少干预”，这对公务员的专业素养和服务意识皆提出了较高的要求。打造一支适应新时代发展要求的高素质、专业化公务员队伍,是全面推行负面清单制度和建设服务型政府的有力保障。

三、服务型政府推行负面清单制度所面临的现实困境与成因

2013年9月29日，上海自由贸易试验区在浦东境内正式成立，成为中国大陆境内第一个自由贸易区，随后其管理政策文件的发布,初次尝试施行“负面清单”管理模式，获得了政治、经济、文化等多个领域相关人士的高度关注。2015年10月国务院发布《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，[11]标志着我国从国家层面正式引入了负面清单制度。伴随着《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》的公布，标志着负面清单制度进入全面实施阶段，从最初上海自贸区引入负面清单概念，然后到各省市纷纷自由探索实施负面清单制度，最后到国家层面统一推行，我国关于负面清单制度的实践历程已历时五年有余，可以具体分为三个阶段：探索阶段、试点阶段、全面推行阶段。

初期的探索阶段，我国初步引入负面清单概念，各地方也将负面清单作为一个创新治理工具运用于政治、经济、文化、教育、生态等领域当中，虽然运用模式有所不同，但在诸多具体领域进行探索实践方面，这些清单皆有异曲同工之妙。以四川省成都市高新区为例，在2014年6月出台的《成都高新区2014年改革创新工作要点》涉及了6个行业/产业、17个领域，具有准入清晰、公平透明、监管有力等特征，事实上已具备了市场准入负面清单的雏形。这些地方自主探索实践所取得的改革经验，为市场准入负面清单的落实和全面推行奠定了坚实的基础，也吸引了各个领域的专家学者们为负面清单制度的探索实践建言献策。

进入试点阶段之后，中央政府叫停了各地方未经批准的自主探索，决定先行在天津、上海、福建、广东四个省市进行试点，市场准入负面清单成为试点地区的“专有名词”，[12]此举有效防止了各地对于负面清单概念的滥用。从2015年底到2017年底，试点地区在不断探索和总结的过程中，逐渐形成了统一化的市场准入负面清单和相应的体制机制。与此同时，在试点阶段也暴露出了负面清单的一些不足之处，如透明度较低、管理主体偏多、管理程序较复杂、准入门槛偏高等问题，在各试点区域不同程度地存在。

2018年12月《市场准入负面清单（2018版）》的公布，标志着负面清单制度在我国正式进入全面推行阶段。全国统一，一单尽列，依法列单，非禁即入。在市场准入、审批许可、投资经营等方面，负面清单打破了各种形式的不合理限制和隐性壁垒，营造了更加稳定公平透明的营商环境，我国从此正式步入负面清单时代。

自负面清单推行以来，政府相关部门在积累了实践经验的同时，也取得了一定的成绩。与负面清单设立之初相比，2020年版负面清单的事项数量已压缩精简超过80%，多个行业全覆盖实现“一业一证”改革，相关业务平均办理时间缩短90%。自上海自贸区成立至今，300多项可复制的基础性和核心制度创新从上海自贸区走向全国，在自贸区所取得的创新成果助力下，据世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，我国营商环境在全球190个经济体中的排名由2012年的第91位跃升到2020年的第31位，并且连续两年被列入全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。据商务部数据显示，2021年上半年我国21个自贸试验区实际使用外资1 008.8亿元，实现进出口总额约3万亿元，同比分别增长24.9%和31.9%，以不到全国千分之四的国土面积，实现了占全国16.6%的外商投资和16.6%的进出口，进出口总额从2013年的4.16万亿美元增长至2020年的4.60万亿美元，实际使用外资金额从2013年的1 175.86亿美元增长至2020年的1 443.7亿美元。

虽然推行负面清单制度成效显著，但这场清单治理改革并非一帆风顺，负面清单制度从理想蓝图落实为改革实践也绝非易事。在负面清单制度推行过程中，尽管我国开展服务型政府建设工作已有不短的时间，但是负面清单在我国公共领域的全面推行整体尚处于初步阶段，并且涉及领域和范围愈来愈广。与此同时，服务型政府建设过程中也遇到了许多问题，面临着诸多困难和挑战。

（一）现实困境

1.服务型政府建设过程中的“权力乱象”阻碍了负面清单推行

建设人民满意的服务型政府需要加强对公权力的约束，但是在服务型政府建设的过程中，仍然存在一些权力异化的现象。[13]例如，服务型政府建设要求地方政府部门简化事前审批，强化事中事后监管，实现重心“后移”。但是“弱审批”绝不等同于“不审批”，个别地方政府部门和公职人员以精简审批事项为借口，既“不审批”也“不监管”，懒政怠政不作为，此举忽视甚至违背了其本身的法定职责，出现了较多失职行为，致使权力缺位的现象时有发生。以河南省自贸区为例，省政府对自贸区第一批下放了455项省级管理权限，但郑汴洛三个片区难以承接。由于自贸区人员较少，人手不足且人员构成复杂，放权时配套设施不全，机构设置不完善，导致行政效率低下。同样的问题也出现在湖北省自贸区，尽管省直有关部门仅仅下放了61项省级经济管理权限至自贸区，相比其他地方自贸区下放权限数量并不多，但放权时未充分考虑自贸区的实际需要，部分下放的权限不是急需的，而一些急需的核心权限却并未下放，导致很多下放的权限只能停留在纸面上，形成权力的错位乃至缺位。与此同时，服务型政府建设过程中还存在诸多权力越位的现象，部分地方政府对建设服务型政府操之过急，在行政过程中干预过多，甚至越过权力边界“替民做主”，反而欲速则不达，侵犯了人民群众的私权利，造成权力越位。此外，一些地方政府和公职人员滥用权力的现象也层出不穷，在利益的驱使下，提供公共服务时利用职权之便进行利益化服务和自我服务，对公众的真正需求置若罔闻，服务意识淡漠。这些“权力乱象”成为这场清单治理改革的“拦路虎”，严重阻碍了负面清单制度的顺利推行。

2.缺乏配套的、成熟的法律依据

服务型政府是法治政府，是在法律框架下规范运作其行政行为的政府，其治理行为也必须遵循法治原则并接受民众监督，要求行使权力时既不能越位也不可缺位。但是，当下政府职能越位、缺位、错位的现象时有发生，服务型政府建设过程中的权力乱象一时间难以根除，对于全面推行负面清单制度构成了重重阻碍。而这种问题所产生的主要原因便在于，与负面清单制度相配套的法律保障尚不够成熟、完善。就微观层面而言，在公共领域清单治理的施行过程中的规范性有待提升，其约束力方面也尚有欠缺，而清单治理只有在具备充分的法律效力下才能发挥其规范与约束作用。[14]我国政府部门在公共领域的治理过程中，对于违反负面清单制度的行为，必须要进行严肃问责，但与之对应的法律依据却始终较为欠缺。[15]遗憾的是，当前我国清单治理的相关法律法规的出台存在延时性，未能及时跟上清单制度在公共领域推行的步伐，清单治理在众多公共部门仍只是停滞在按照上级的要求进行罗列清单这个层面，缺乏相配套的、成熟的法律依据。

3.抑制了自贸区的主动性和创新性

2018年对于负面清单制度是具有里程碑式意义的一年，国务院正式印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，明确了我国将从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。此后，负面清单由国务院统一制定发布，清单治理成为一个“由上至下”的改革推进过程，地方有关市场准入负面清单制定的探索，必须是以国务院统一制定发布的负面清单为基准，而有关清单的“特殊要求”须报经国务院批准。与此同时，我国幅员辽阔，不同地区的发展呈明显差异化，这种“全国统一，一张清单”的治理模式在一定程度上限制了地方政府的创造性，无法兼顾不同区域的发展需求和差异性。[16]换言之，倘若授予地方政府制定负面清单的权力，则极有可能产生“负面清单满天飞”的情况，并且使各地方重回“拼政策、抢资源”的不良竞争中去，这不仅对“走出去”的本土企业发展产生了不良影响，对于“引进来”的众多企业也并无裨益。[17]

4.公民参与机制存在缺陷

公民参与作为服务型政府建设的内在要求，也是其应有之义，服务型政府需要根据公众意愿来提供公共产品和公共服务，以此回应公众和社会的需求。现阶段，我国的公民参与机制尚存在一定的短板和不足，对公民参与民主生活、行使公民权利造成了诸多阻碍。尽管部分地方政府已经深刻意识到了完善公民参与机制对于加快服务型政府建设的重要意义，但就目前而言，公民参与的相关制度保障仍不完善，政策法规体系也有待健全。例如，在公民的政治参与方面，我国的法律体系对此已经有了明确的保障，但在公民参与公共政策的制定、政府绩效评估等方面尚缺乏具体的法律法规或实施细则，导致公民参与的深度不足，广度不够。伴随着互联网与网络公共领域的兴起，网络社会为公民参与提供了新的广阔平台，但公民参与过程缺乏体系化的规范，相关法律体系的保障也有所欠缺，从而导致公民参与的效果大打折扣。

（二）形成困境的问题成因

1.服务型政府管理理念转变不彻底

我国政府当下正处于由传统的管制型政府向服务型政府转变的关键时期，但由于一直以来管制型政府的“以官为本”理念根深蒂固，导致部分地方政府和公职人员的服务意识仍比较淡薄，没能很好地贯彻落实服务型政府“以人为本”的理念，未能在政府工作中牢固树立服务意识，无法真正实现“寓管理于服务之中”。其背后所反映出的问题是旧有的、传统的管制型政府管理思想在作祟，导致服务型政府的部分服务理念未能转变落实。就目前而言，服务型政府管理理念的彻底转变尚需要时间，不可能一蹴而就，而全面推行负面清单制度则可以有效推动政府依法行政、简政放权，促进职能转变，这也是政府管理理念转型与变革的体现，但是由于服务型政府管理理念转变不彻底，在清单的推行过程中，仍然面对较多的困难与阻碍。

2.政府和公众对公民参与认识不足

在服务型政府建设过程中，我国部分地方政府部门对待公民参与“重口号，轻行动”，使得公民参与机制形同虚设，参与渠道不畅通，导致公民参与政治生活的基本要求无法得到满足。同时，部分领导干部依旧残留着“官本位”思想，将人民群众视为行政管理对象、公共服务的被动接受者，未对公众的公民参与意见予以充分重视，认为开放公民参与会影响政府决策效率，增加行政成本。此举无疑违背了决策程序的合法性与合理性，与“以民为本”的执政理念背道而驰。此外，部分公众对于公民参与也存在认知误区，认为服务型政府建设与自己毫无瓜葛，只是政府单方面的责任和义务，因此在对待公共事务时多持被动观望态度，而缺乏主动参与的主体意识。

3.缺乏有效的社会监督

服务型政府作为民主政府，接受人民群众的监督和评价是其基本要求，但是，就实际情况而言，人民群众对于政府公权力的监督仍存在着较多问题，未能充分发挥出社会监督机制的作用。具体表现在：第一，部分地方政府监督平台的建设存在滞后性，无法为社会公众提供有效参与监督的方式和渠道，导致公民不能有效行使自己所享有的监督权，对于政府公权力的监督与约束比较乏力；第二，部分政府部门和公职人员作为受监督对象，对于社会和舆论监督存在抵触情绪，试图回避监督、拒绝监督；第三，主流媒体舆论监督弱化。部分领导干部在面对负面报道时认为其会给政府抹黑，会破坏政府形象，进而试图干预新闻自由，以达到规避监督的目的。这使得新闻媒体在进行政府相关报道时谨小慎微，难以直面事实真相，舆论监督不能及时到位。

4.公民对政务公开的参与度不足

全面推行负面清单制度对政府信息公开工作提出了更高的要求，地方政府需进一步推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，使政策执行更加阳光透明，从而保障人民群众的知情权、表达权、监督权和参与权。现阶段，公民对政府政务公开工作的参与仍有所欠缺，这其中的主要原因有：第一，部分人民群众缺乏监督意识，对政府信息公开工作缺乏参与热情，抱着事不关己和漠然置之的态度，导致未能形成良好的监督氛围，无法为行政权力套上公开透明的“枷锁”。第二，部分公职人员“官本位”意识严重，尚未树立起新时代政务公开理念，也未充分认识到政务公开和行政民主的内在联系，对政府信息公开工作敷衍塞责，不敢接受社会监督，打击了人民群众参与政务公开的积极性。

四、推行负面清单制度与建设服务型政府的实现路径

在当前的时代背景下，寻求一条契合中国国情的推行负面清单制度与建设服务型政府之路至关重要。以加快政府职能转变、完善相关法律法规的制定、健全权力监督机制并提升公务员素质能力和完善公民参与机制等方面为抓手，探索推行负面清单制度与建设服务型政府在路径层面的内在逻辑关系。从而使政府部门及相关公职人员的服务型政府治理理念得以贯彻，依法行政的能力水平得以提高，权力异化的现象得以遏制，为全面推行负面清单制度与建设人民满意的服务型政府提供有力保障。

（一）切实树立“人民至上，服务为先”的理念

不断满足人民群众日益增长的美好生活需要是建设服务型政府的最终目标，现阶段，部分地方政府和公职人员仍未能深入地贯彻落实服务型政府“以人为本”的理念，无法真正实现“寓管理于服务之中”。立足新的时代方位，我们应牢固树立“人民至上，服务为先”的施政理念，坚持以服务为核心，强化服务理念，创新服务手段，增强服务意识，健全服务机制，提升服务质量，进一步强化政府的公共服务职能，以提供高质量的公共服务来满足人民美好生活需要，着力解决老百姓最关切最直接最现实的民生问题，提供更具获得感、幸福感、安全感的“有感服务”，始终把人民群众的根本利益作为政府工作的出发点和落脚点，努力建设人民满意的服务型政府。

（二）完善相关法律法规

法律法规的有效保障是推行负面清单制度和建设服务型政府的根本，为保障清单全面推行，实现清单依法治理，统筹推进相关法律法规的废、改、立。建议严格遵循法定程序，全面审查与市场准入负面清单相关的法律法规、规范性文件以及各类行政审批文件，清理早已不符合当下经济社会发展要求、脱离实际的“僵尸条文”，将保留和修改后的条款进行整理汇总并公布，认真听取吸纳企业和投资者意见，为推动形成全面开放新格局提供更加有力的法律保障。此外，还需要更加重视准入后监管方面的立法，将治理的重心从事前的审批向事中事后监管和服务转移，以确保在准入后监管方面有法可依，并严格依据法律法规来规定明确的监管职责和监管事项，实现监管全覆盖，杜绝监管盲区。

（三）健全行政问责制度，强化公务员责任意识

健全行政问责制度是建设服务型政府题中应有之义，不仅有助于增强政府部门和公职人员的责任意识，还能督促政府认真履行其职责和义务，减少行政权力的滥用和腐败。现阶段，地方政府需要进一步加强行政问责的制度化建设，以改革创新推动行政问责制度，促使政府部门及公职人员积极行政，以更高的工作标准来推行负面清单制度和推进服务型政府建设。同时，强化公务员责任意识，使其切实履行岗位职责，在思想层面上深刻理解责任与担当的意义，辨明权责的关系；在实际行动中扛起公务员应有的责任与担当，解决不严不实的问题，坚持服务本位，“以民为本，为民服务”，以人民群众利益为重，自觉维护人民利益，成为令人民群众满意的公务员。

（四）优化监督方式，提升监督质量

服务型政府作为民主政府，接受人民群众的监督和评价是其基本要求，在政府公权力的行使过程中，公民有权对公权力的运行状态、过程及结果进行监督，而有效的社会监督也是推行负面清单制度和建设服务型政府的重要保障。社会监督应当利用好信息化、科技化手段来助力监督方式的优化，从而提升监督质量，将具有较高公信力和权威性的传统媒体与交互性强、即时性强的新媒体相融合，充分发挥信息技术在社会监督中的积极作用，密切人民群众同政府间的沟通与交流，以更高质量监督来遏制权力异化现象的发生。

（五）完善公民参与，全面推进政务公开

公民参与不仅是确保服务型政府合法性基础的关键要素，其自身也内在契合服务型政府的治理模式。因此，建议进一步完善公民政治参与的途径和方式，重点关注公民参与的科学性和有效性,培养公民的参与能力，塑造积极的公民精神，进而提升公民参与质量。此外，保障公共管理过程的公开和透明是实现公民有效参与的前提条件，而全面推进政务公开、实现公共信息透明化同样也是服务型政府建设的重中之重。地方政府要持续推进政务公开，将政务公开贯穿行政权力运行全过程,不留盲区和死角。同时，加强政府和群众之间的交流互动，多了解社情民意和群众诉求，架好政民互动的“连心桥”。

（六）完善负面清单制度实施的创新方式

目前，中国自贸区数量已增至18个，并且不同的自贸区在各自战略定位上都有不同的侧重点，如陕西自贸区的战略定位是“一带一路经济合作和人文交流重要支点”，其重点产业为旅游会展、农业科技等，而黑龙江自贸区的战略定位是“构成向北开放重要窗口，对俄罗斯及东北亚区域合作的中心枢纽”，其重点产业则为寒地冰雪经济、跨境能源资源综合加工利用、沿边金融等，这些不同的战略定位有效结合了各地特色，在各自的发展目标和规划上是比较清晰和明确的。今后当相关部门需要对负面清单进行更新优化时，应立足全国统一的大市场角度，充分考虑不同区域的发展需求及差异性。与此同时，改革试点工作也要遵循差异化原则，对全国不同区域的分工合作进行统筹协调，做到兼顾全国统一和地方特色，创新性地完善负面清单制度。

五、结语

全面推行负面清单制度的成效是衡量“放管服”改革和检验政府职能转变成效的重要尺度，与此同时，辩证处理好政府和市场的关系，更好地发挥政府作用，是提升政府治理体系和治理能力现代化水平的关键。这意味着阐释清楚推行负面清单制度与建设服务型政府在逻辑层面和路径层面所具有的内在契合关系至关重要，既有利于深化“放管服”改革，激发市场主体活力，改善和优化营商环境，使市场在资源配置过程中起决定性作用，又有助于推动政府职能转变，为经济社会发展提供更加有力的制度保障，加快建设人民满意的服务型政府。