以高水平开放推动上海全球中心城市建设

文 纪慰华 上海市浦东发展改革研究院研究室主任、副研究员，博士

目前，全球正处于百年未有之大变局时期，全球化的格局大调整，一方面推动了全球城市迭代发展，加速进入3.0版时代；另一方面推动了中国开放战略大调整，进入到“更大、更宽、更深”的高水平开放新阶段。上海作为中国改革开放发展的最前沿，将充分发挥要素资源、平台资源高度集聚，体制机制改革高地的优势，进一步释放高水平对外开放的巨大效应，发挥全球城市的新战略担当，继续承担经济持续增长稳定器和发动机、推动长三角区域协同发展、代表国家参与高水平国际经贸合作和国际竞争主体等的引领示范作用。

一、新全球化态势下的全球城市迭代和中国新开放战略

近年来，由于全球政治和经济的大量不确定因素，全球化格局发生大调整，历史上首次从日益强化联系转变为区域化、马赛克化。发达国家与发展中国家的力量对比史无前例地首次接近，更为均衡；在全球产能过剩，人力成本持续高企、环保要求更为严格的大环境下，产业格局多元化、分布式发展，部分行业面临全面洗牌；科学技术加速变革，发展中国家首次出现与发达国家部分领域的并跑现象，甚至实现超越；技术创新更加注重成果转化及社会的普惠应用。2019年底暴发的新冠疫情更是改变了全球化进程，全球价值链、全球产业格局、全球科技发展、全球治理格局都进入大调整时期。

（一）全球化迭代推动全球城市迭代发展

全球化的迭代发展推进了全球城市体系重构和全球城市迭代发展（表1）。全球城市进入到3.0版，城市功能需要重新定义：一是城市与区域协同联动发展成为城市经济功能稳定的基石；二是城市科创功能成为城市持续发展和竞争力的关键，城市之间的竞争主要是技术策源能力和转化能力的比拼；三是城市的社会治理体系，更加强调体系能力和社会包容性；四是城市要努力成为全球网络的枢纽节点，构建起与其他城市间通达高效的网络沟通联系。新冠疫情也改变了全球城市的发展战略，绿色健康、基础研究、社会包容、数字经济等成为全球城市发展的新关键词。

表1 全球城市的迭代发展

（二）全球格局调整加速了中国高水平开放进程

在全球化加深及新冠疫情影响下，中国正逐渐成为重振全球多边体制的重要力量，在为全球化发展注入强劲动力的同时，也在不断优化全球产业链和资源配置。2020年，上海“十四五”规划启动和2035年远景目标的提出，从总体上诠释了“高水平对外开放”的深刻内涵，即“更大范围、更宽领域、更深层次”的开放（表2）。“双循环”发展的新格局下，中国的开放从利用外部资源促进自身规模性发展逐渐转变为引导、配置国际要素提升自身竞争力。相应地，中国建设全球城市，其开放功能将从配合要素流动为主的枢纽门户导向转变为集聚转化高端要素、释放对外经济引导能力的平台与策源导向。[1]

表2 中国新一轮对外开放的深刻内涵

二、上海全球城市建设肩负的新战略使命

“双循环”时期，上海迫切需要切实发挥“国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接”的作用，加快推进“五个中心”“四大功能”建设，着力提升全球资源配置能力和国际话语权。

（一）努力成为全球网络重要节点

上海将主动应用新技术推动经济结构转型，升级在全球产业链、价值链中的链接和纽带地位，通过更大力度的改革开放和创新思路谋求突破，更深度融入全球创新网络和产业链分工，率先掌握竞争和发展的主动权。一是成为全球网络的中枢和纽带。发挥主导作用，努力成为全球高端产业网络、协同创新网络、金融贸易网络、信息网络等的中心。二是加速“五大中心”“四大功能”建设，实现国际高端要素的“全球所有，上海所用”，全面参与国际竞争。上海要不断寻求和创造新机遇和新空间，主动应用新技术推动经济结构和贸易结构转型，提高对国际资本、高端人才、技术、信息资源等要素的配置功能，成为全球产业高地和技术“策源地”。

（二）继续强化高水平开放的引领示范功能

新冠疫情加速了中国改革开放的进程，上海将在更大舞台上、更深层次、更宽领域上打造全方位开放、高质量发展的新格局，以及推动长三角一体化发展和服务国家“一带一路”的新高地和新连接。尤其是在长三角一体化战略中通过促进各城市真正成为有机融合的发展共同体，在“一体化”“高质量”发展方面成为全国的前沿和样板。一是以自贸区建设为引领，对标国际最高水平的开放，建立国际水准的规则标准环境。以打造现代化国际大都市和和产业结构能级提升为核心，积极探索贸易、投资、金融、信息等各方面的制度创新。二是以具体项目为载体，探索区域联动发展体制机制的不断创新。围绕长三角范围内的空间规划、基建设施、公共服务和产业发展一体化探索最协调高效的体制机制创新，包括政策协同、产业利益分配与补偿、成本风险共担、生态补偿多元化、基本公共服务均等化的财政补偿、社会广泛参与等机制。

（三）率先代表中国参与全球竞争

为了更好参与全球竞争，上海首先要提升自身实力，从经济规模、产业结构、人口素质、资源利用效率、宜居环境等各方面都率先达到全球一流城市的水准。一是打造具有全球竞争力和区域带动力的现代产业体系。推动传统产业的升级转型，成为集成电路、人工智能、生物医药等战略性产业和“五型经济”的全球高地。依托自贸区，积极培育跨境金融、跨境电商、在线新经济平台及文体康养等现代服务业。二是营造与全球一流中心城市相匹配的发展环境，包括有利于产业体系升级和壮大科技实力的生态环境和体制机制环境、舒适宜人的生态居住环境。三是努力提升国际影响力和话语权。在新的开放格局下，上海将代表中国承担更多的国际义务，从国际事务的“运动员”向“裁判员”转变，从跟随者、参与者向引领者、主导者转变，因此要率先在国际协作、跨区域协作的“新体系、新标准”方面有所作为，在更多的国际事务中发出“上海声音”。

三、上海全球中心城市建设的主要问题

全球城市是新时期上海重要的使命担当，《上海市城市总体规划（2016-2040）》也明确提出了“未来30年建立‘卓越的全球城市’”的目标，但对标全球一流中心城市，从最大化开放效益的角度看，上海仍存在明显的发展短板。

（一）全球城市功能仍处于打基础阶段

近年来，上海全球城市的竞争力逐渐增强，全球排名逐步提升，但仍处于打基础、提升整体实力的阶段。2020年的“全球城市实力指数”（GPCI，Global Power City Index）中，上海大幅度跃升了20名，位居第十，成为排名上升最快的城市，[2]但上海目前仍需要大力提升金融、航运、人才、信息等方面的全球资源配置能力，实现全球城市的基础性功能，尚未进入到主导功能和引领功能阶段，亟需继续加强全球价值链管控、服务、创新方面的组织能力，进而再实现投资贸易和协同治理方面的经济全球化枢纽功能。[3]

（二）开放重点领域的国际化程度不够

主要是金融、教育医疗、文化创意、科技创新等的国际化程度不够。金融是上海改革开放的先行先试的重要领域，上海全球金融中心的不足主要表现在国际金融机构的集聚度仍不够、国际金融业务和产品不足、金融市场体系不够完备。目前，上海A股市场仍没有开通国际版，仅初步实现了沪港通、沪伦通，债券、保险市场都没有与国际接轨，人民币国际流通有限。科技创新领域主要是跨国公司地区总部和研发基地数量虽然较多，但开展的跨国合作研究非常有限，主要是从事国外技术和产品的本土化研究。而本土企业无论在人员、项目、投入等方面都与外资企业差距明显，导致直接与国际机构开展的研发合作不多，国际科技创新进行有效对接的能力不足。而且，国际创新人才的集聚度还远远不够。以上海最具代表性的国家级张江生物医药集群为例，目前总体全球参与度刚刚超过10%，从国际化人才、国际化机构和国际合作创新三个维度的指标都还较低（图1）。

图1 上海张江生物医药产业的国际参与度

（三）制度体系与国际接轨不足

近年来上海持续优化营商环境，对标世界银行《营商环境报告》标准，已出台了“上海优化营商环境4.0版”，但仍是限制上海实现高水平对外开放的最重要瓶颈之一。在实际操作中的主要问题包括：一是惠企政策的针对性和力度不够，企业经营成本竞争力不够。一方面企业融资成本较高，缺少海外融资能力；另一方面，与其他国家的税制相比优惠力度较小，专项资金和产业基金的扶持力度不够。二是政策的稳定性和体系化不够，尤其是在市场反垄断法、知识产权保护法、企业信用、政府采购规范方面尚未形成连续、稳定和透明的政策体系。三是行政审批制度改革和监管执法方式需不断创新。包括政务服务信息标准化和流程规范化与国际接轨，进一步建立健全以企业信用为基础、以新技术应用为支持的监管体系，提升监管质量和执法效率等。

（四）区域引领辐射能力不足

未来的全球城市竞争逐步由单个大城市的竞争向城市群集聚发展的模式演变，单体城市的竞争已转为城市群的竞争，世界级的城市群越来越多地主导着全球资源配置，掌握全球价值链高端要素，影响全球经济发展趋势。[4]纽约、东京等全球城市，都显示出了核心城市对区域整体的强大引领作用，带动整个区域成为全球经济战略决策中心。但目前在以上海为“龙头”的都市圈内，上海与周边城市之间的联系还不够紧密，区域内城市更多表现的是30公里左右通勤圈范围的城市横向联系。上海自身更多表现的是市域范围内的联系强于与周边城市的联系，反而是苏州—无锡—常州、南通—海门—启东、嘉兴、慈溪—宁波—舟山等通勤圈内的联系更加紧密，互动更加频繁。上海在高端产业、科技创新，以及推动跨部门、跨区域、跨产业的信息互通、标准共建、公共服务共享、市场共管等方面的支撑和引领带动能力还未充分显现，区域内创新推动，内生式、根植性的创新能力尚未成为整体协同发展的新动力。以跨省市合作申请专利情况看，2019年，上海大都市圈内合作专利的数量为6.5万条，仅占全国专利授权总量的6%。[5]

四、上海深化高水平开放推动全球城市建设的对策建议

适应后疫情时代的全球发展新环境，上海全球城市建设要站在更高的格局，最大化改革开放的红利，及时调整全球城市发展的理念和路径。

（一）适时调整发展理念与目标

此次新冠疫情使全球各国政府充分意识到，全球城市不仅仅是集聚和调配要素资源，而应赋予更多的内涵。因此，上海全球城市发展要牢固树立长远发展、风险防控和人民福祉意识。一是更强调提升科技创新对城市的持续影响，尤其是要实现科技发展应造福于民、普惠于民，让市民在日常生活中时时处处享受到科技创新带来的便利，提升市民生活的幸福指数。二是强调城市发展的弹性、韧性、应对性和可持续性，能够承受住突发危机带来的巨大冲击和具备迅速走出危机的强大能量，在危机时刻表现出压而不垮、百折不挠的发展韧力。三是推动与全球关键城市的链接，尤其是全球城市网络中的新节点、新市场、新研究网络和技术应用网络的连接。

（二）进一步做强自贸区的平台功能

国内外众多的经验证明，自贸区是联通国内国际的重要平台，在实施开放战略中发挥着不可替代的对外沟通“窗口”作用。上海应借助自贸试验区和临港新片区的双平台，以临港新片区“五个重要”建设，推动上海自贸试验区体制机制创新的协同，打造整体优势。一是更好地发挥制度创新“试验田”作用，着力推动规则、标准等的制度型开放，打造全球一流营商环境。从要素开放向制度开放全面拓展，在快捷高效的进出境制度、大宗商品交易、知识产权保护、全球高端人才引进等方面率先建立与国际通行规则相衔接的开放型经济新体制。二是顺应全球服务贸易价值链强化、数字化、知识密集化趋势，大力发展新型贸易。发展云服务、数字内容、数字服务、跨境电商等新型特色数字贸易，吸引和培育一批数字跨国企业总部，参与构建全球数字贸易规则，探索制定与数据交易有关的地方性法规，建设要素自由流动、数字规则完善、总部高度集聚的数字贸易枢纽港。

（三）做大做强全球金融中心的功能

2020年上海国际金融中心的框架已基本搭建完成，在“全球金融中心指数”排名位列第三；[6]全年金融市场成交额突破2 200万亿元，位居世界前列，下一步发展主要是以稳步推进人民币国际化为契机，提升金融市场成交量和国际化水平，增强全球金融资源的配置能力和金融要素市场的全球定价能力和话语权。一是坚持“提升功能”与“扩大规模”并重，加快上海金融市场的国际化，构建服务全球金融资源配置的多层次金融市场体系。大力推动人民币离岸交易，建设人民币金融资产配置中心和风险管理中心，增强金融资源的全球配置功能；提升金融的国际话语权，持续拓展“上海油”“上海铜”“上海金”等基准价格在全球市场广泛应用；[7]依托自贸区平台，优化本外币一体化跨境资金池政策、本外币一体化账户体系等；打造全球顶级资产管理中心，继续加大资管机构的集聚力度，推动资管上下游机构落地，壮大资管链条；围绕科技创新的全生命周期创新科技金融服务；在自贸区内探索A股国际板。二是打造金融科技创新中心。金融科技已成为全球城市智慧化发展战略的重要内容。上海应继续提升金融科技的研发实践水平，还要借鉴全球先进城市在知识产权保护方面的政策法规，打造具有全球影响力的金融科技生态圈。

（四）加快集聚和搭建各类功能性对外平台

发挥功能性平台的对外信息联通和枢纽调配作用，努力建设以上海为核心，延伸国际的交流、合作、服务网络，以有效整合全球资源、推进城市合作、探索体制机制创新，从而提升城市生态系统的整体效能。一是全球高能级的总部。上海要成为全球产业链、供应链、价值链的重要枢纽，就要鼓励跨国公司立足上海打造辐射亚太、面向全球的资金运营中心、销售中心、采购中心、供应链管理中心、研发中心等功能型总部，形成跨国公司“在上海，为全球”的格局。此外还要制定潜力总部培育计划，培育一批具有较强行业影响力、国际话语权的本土跨国公司。二是各类专业化服务平台和技术应用场景，包括推动科技创新能力的制造业创新中心、企业公共技术服务平台、科技信息共享和共性技术研发平台、跨境科技金融服务平台等以及智慧交通、跨境金融、智慧医疗、在线教育等的应用场景。三是高效的国际人才服务平台。为海内外人才提供全方位、高效率、有温度的集成式人才服务，进一步释放自贸区优惠人才政策与优质人才服务叠加的积极效应，为上海成为海内外人才国际协同创新的高地提供坚实基础。四是与上海功能优势和产业特色相关的国际经济组织，包括高能级的国际商会、行业协会、同业分会、产业联盟、标准制定组织等，充分发挥他们在规则制定、资源链接方面的优势，积极参与全球经济治理，扩大国际经济合作。

（五）打造宜居、便捷的城市生活环境

近年来，舒适宜居、高效便利的生活环境对集聚全球高端人才的重要性越来越凸显。上海全球城市建设必须将营造优越的环境置于战略高度，做实做优。一是打造“会呼吸的生活状态”。上海“十四五”规划中有关民生福祉的指标有7个，占总数的1/3；生态环境方面也提出到2025年，全市碳排放总量要力争达峰。下一步的城市建设须将“生态宜居”作为基础理念贯穿始终，在城市建设中营造自由、轻盈的生活节奏，以步行、骑行和公共交通系统为主，减少通勤压力，整体营造出具有青春活力，让人自由呼吸的生活氛围。二是加快实施城市数字化转型。上海的城市数字化转型也进入全面实施阶段，涉及到经济、生活、治理各个方面。上海可借鉴新加坡等领先国家的先进经验，制定“整体政府”的推进框架、数字化平台建设、数据利用的法律体系建设、数据人才培养、信息数据跨国互联方面的先行经验，快速提升数字资源利用效率和保持技术的全球领先地位，并借助临港新片区跨境数据方面的特殊优势，尽快建成为区域性数字枢纽。同时，从长远来看，要加快产业的数字赋能，提升城市和产业的弹性、韧性，例如，大力发展智慧医疗、智慧交通等新兴业态，培育新动能。