发展经济学视角下农村生态振兴路径选择研究

张宇峰

（甘肃省天水市花牛镇农业农村综合服务中心，甘肃 天水 741020）

随着经济发展对生态影响的加剧，生态作为一种资源，其稀缺程度在不断提高，而人类生存的外部环境状况却在不断恶化，环境污染正在影响着国家经济的正常发展。起初人们认为生态问题只是技术问题，可以通过发展技术来寻求解决途径，而现实情况告诉我们，生态问题只靠技术是不能完全解决的，它还是一个经济问题，需要借助经济手段来解决。我国经历了40多年的高速发展，综合国力显著增强。伴随着工业化和城市化进程的加快，自然资源损耗加剧和环境质量不断下降等问题日渐突出，广大农村作为我国经济欠发达地区，当前生态环境问题更加严峻、更加突出。当前我国经济社会发展进入了新阶段，党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，2018年国务院公布的中央一号文件中提出乡村振兴是未来解决“三农”问题的重中之重，这无不昭示着乡村振兴战略已上升为国家战略。乡村振兴战略是一个系统性工程，涉及农村政治、经济、文化、社会和生态文明等各个方面，笔者认为，生态振兴已成为制约乡村振兴能否顺利推进的关键。鉴此，本文基于发展经济学视角，从资源、技术、结构、制度四个方面对农村生态环境问题的根源进行剖析，并在此基础上，探究重构农村生态振兴的发展路径。

一、生态振兴与发展经济学的内在联系

美国科罗拉多大学教授鲍尔丁(K.E.Boulding)是较早探讨经济发展中生态问题的经济学家，他在20世纪60年代发表的《一种科学——生态经济学》论文中，指出经济发展中生态问题的重要性。1968年，意大利成立了由30位知名学者组成的专门探讨发展与资源、生态环境关系的研究机构——罗马俱乐部。1971年，美国麻省理工学院福雷斯特尔(J.W.Foreste)教授出版了《世界动态学》，在该书中他运用“体系动态学”分析经济发展的动态，结果表明经济发展会由于资源的枯竭和环境的恶化而陷于停顿。麻省理工学院的另一位教授梅多斯(D.L.Meadows)于1972年出版了《增长的极限》，书中提出了著名的“增长极限论”，指出环境污染是影响经济增长的主要因素之一，认为“工业化生产污染大气，城市化带动‘热岛’效应，异常天气增多。”[1]更可怕的是人类对自然环境可承载的污染限度并不清楚，把经济增长与环境污染看作是一对不可调和的矛盾。有些结论虽带有悲观色彩，但是这些研究成果所提出的问题已经引起了人们的普遍关注。而马克思在其《政治经济学批判》序言中指出，“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构。”[2]从个体到组织，从企业到政府，它们的行为方式对环境整治都以一定的生产关系而存在，经济发展所涉及的生产要素包括人力资源、自然资源、技术进步、产业结构和制度创新，无不制约并影响着这些生产关系的行为方式。李雪娇（2018）在其博士论文《绿色发展视域下中国农村生态环境问题的政治经济学研究》中提出，内在的利益诉求是驱动农村自我污染和城市向农村污染转移的核心。经济资源的稀缺性导致农民必须在经济利益与环境利益、长期利益与短期利益、个体利益和集体利益中作出取舍，完善的制度安排是农村保护生态和治理环境的前提和保障。

基于以上分析，我们可以得出这样的结论：在生态振兴中，参与生态振兴的群体不论是生产者群体还是消费者群体，不论是技术群体还是管理群体；不论是各个利益主体中的个体成员，还是作为整个生态振兴的主体，在现行的体制下，伴随着各个群体以利益为引导的行为轨迹，均会对已有的生产方式产生依赖，最终反作用于生态振兴。在个体理性和群体竞争的条件下，由于自然资源的公共产权属性和环境整治的公共产品特性，生态振兴与经济发展的关系日趋紧密和复杂。如何着眼农村可持续发展，兼顾产业兴旺、生态宜居、治理有效、生活富裕成为乡村振兴战略的重要课题。

二、目前农村生态振兴所面临的困境

“从某种意义上说,在中国当前环境问题已经不是能否造福子孙后代的问题,而是当代人是否能安然度过的现实问题。”[3]农村生态环境不堪重负，有急速恶化的趋势，归纳起来主要有以下几方面。

（一）片面追求经济效益，环境代价大

随着农村乡镇企业的大量涌现，农村面貌日新月异，村民生活水平快速提高，但发展后遗留的问题也接踵而至，尤其高耗能、重化工企业所排放的废气、污水、固废等严重影响了农村大气、水和土壤环境。有关数据显示，我国乡镇企业污染物排放量已经占到了全国工业污染物排放量的三分之一，尤其东部沿海私营经济占比较大地区，已成为农村生态环境的主要污染源。随着全国农业生产规模化和机械化的普及，农作物产量逐年提高，但化肥、农药等农资却在过量使用，残留化肥、农药等经地表径流渗入到地下，使地表水受到污染；还有西部干旱半干旱地区农膜的过量使用，降低了土壤通透性，破坏了土壤结构。2020年农业农村部官网显示，全国农作物化肥使用量从1980年的1 269.4万t增长到2019年的5 403.59万t，增长了4.2倍，农作物每公顷化肥施用量达506.11 kg，为英国的2.05倍、美国的3.69倍，远高于世界发达国家水平。2019年农药使用量为145.6万t(折百原药为48万t)，农药的平均施用量为10.3kg/hm2，远高于世界平均水平，水稻、小麦、玉米三大粮食作物农药利用率为39.8%，其中有60%至70%残留在土壤中；2019年全国农用薄膜使用量为240.8万t，较2018年的246.7万t同比下降2.38%，但基本都是在自然环境条件下难以降解的聚乙烯，因此农田每年会新增20万t至30万t不能降解的残留地膜。

（二）污染源多且分散，整治费用高

随着我国人民生活水平的日益提高，全国畜禽市场需求量明显增加，由此带动村民利用荒山林地大量养殖畜禽。由于村民传统养殖习惯和资金投入不足，养殖条件简陋，畜禽粪便任意排放，量大且堆放集中，由于不能及时处理，加之土地吸纳能力有限，养殖场周边土地的粪便污染明显超过其承载能力，造成土壤中的氮、磷蓄量过高，通过雨水渗入地下，对村民的饮水安全构成威胁。数据显示，全国畜禽粪污产生量由2010年的32.52亿t上升至2020年的约40亿t,2020年全国畜禽粪污综合利用率约为75%左右，有将近10亿t未经处理的畜禽粪便直接排放；另外，受农村传统生活习惯的影响，生活垃圾乱堆乱放情况普遍。目前，全国约有60万个行政村，其中70%的行政村没有污水处理设施，30%的行政村没有垃圾处理设施，60%的村户还没有使用水冲式卫生厕所。以2020年底全国农村人口约5.6亿、人均每天用水量80 L、污水产生率70%的数据估算，未处理的农村污水量每天约为2 200万t；人均每天生活垃圾产生量为0.8 kg，对应未处理的每天农村生活垃圾量约为13.44万t。其主要原因在于村民居住分散，环保基础设施投资成本高，处理运输环节复杂，使得农村生活垃圾未得到全面、有效地收集和处理。

（三）生态保护规划滞后，历史欠账多

地方政府在规划发展时，往往重视资源开发而轻视生态保护。不少乡镇企业为了减少投资风险尽快收回投资成本，明知淘汰的落后技术和工艺环保指标不达标，仍然强行上马。尤其是西部农村地区在承接沿海落后产能的企业转移时，为了眼前利益不进行环评或隐瞒环评结果，导致乡镇企业的乱排乱放现象频发。农村环境整治离不开大量资金的投入，出于地方政绩观考量，每届政府都不愿花太多力气去做“出力不讨好”的事情。与城市环境投入相比，农村环境整治投入资金要少得多。以2020年农村环境综合整治投入成本为标准，以平均每个行政村建设垃圾污水处理设施100万元（不含每年管理费用10万元）的标准计算，全国60万个行政村所需总费用就超过6 000亿元。按照目前25%村庄垃圾处理设施和60%村庄污水处理设备的缺口计算，所需资金总额就达到3 000亿元左右，仅一年的运行管理费用就需600亿元，而2011—2020年的10年间，中央财政累计安排农村环境整治专项资金总额为573亿元，还不够一年的运行管理费用。几十年来的历史欠账，造就了广大农村地区只能根据有限的财力，勉强维持污染物和建筑垃圾等就地掩埋的简单粗暴方式，为当下生态环境整治埋下隐患，如果不能加大投入力度，环境恶化的趋势还将持续。

（四）惩治界定手段偏少，违法成本低

2018年新修订的《中华人民共和国环境保护法》对环境保护制度作了较大幅度修订，但修订的内容主要还是针对城市环境整治，对农村环境整治仍缺乏针对性、强有力的法律条款。针对农村环境违法行为，由于难以界定污染造成损失的经济价值，再加上环境污染和破坏的渐进性和隐蔽性，各类环境诉讼时效偏短，追究环境犯罪刑期较低，起不到威慑作用。生态环境部发布的法治政府建设情况报告显示，2020年全国生态环境系统下达环境行政处罚决定书12.61万份，罚没款总计82.36亿元，是新环境保护法实施前2014年的2.5倍。2020年全国检察机关聚焦“三农”领域问题，立案办理公益诉讼案件29 249件，共督促清除处理各类生活垃圾、固体废物630万t，整治违法养殖场750家，复垦被非法改变用途和占用的耕地约1 800 hm2，恢复被毁损的林地约8 267 hm2、草原约3 400 hm2。生态环境领域刑事案件总体呈现快速发展态势。截至2021年6月底，全国检察机关共办理生态环境和食品药品安全领域公益诉讼案件122 345件，当前农村生态环境违法问题依然突出，没有得到根本解决的一个重要原因是违法成本低，违法者的直接收益远远大于付出的代价或成本，造成违法者铤而走险，而当地村民乃至子孙却要为此付出沉重代价。

三、剖析影响农村生态振兴困境的背后原因

农村生态振兴所面临的困境均可以视为环境整治和经济发展之间的不协调，生态环境问题的本质是人与自然关系的不和谐，“致病”主因是资本扩张逻辑下的生产危机[4]。究其背后原因可以归纳为以下四个方面。

（一）资源加持政策导向，受到经济发展方式的影响

自然资源能够影响一个地区的经济发展，丰富的自然资源开发能够为当地经济发展提供充沛的资金支持。处于缴税大户地位的资源性企业，对当地经济发展起着举足轻重的作用，尽管资源开发已经造成相当程度的污染，但收益群体都希望不断扩大其生产规模，从中取得更大收益。而环境资源没有得到合理配置，其主要根源在于市场机制的缺陷。环境资源成本不计入产品的价格，这就造成生产者的私人成本低于社会成本，其产品就在市场竞争中扩大市场占有率，保持优势地位。而享用其产品的人们并没有感到这种产品是以牺牲环境为代价的，企业将环保成本转嫁给消费者，并不打算为相应的污染负担费用。虽然在通常情况下，市场的失灵可以通过政府的管理而得到一定程度的弥补或纠正，但部分地方政府往往寻找各种理由暗中维护这种经济运行模式。

（二）污染处理形式单一，受到经济发展水平的影响

政府整治生态环境污染的办法，主要通过破坏资源行政性罚款和课征惩罚性纠偏税来实现。地方政府作为生态环境政策的直接执行者，需要大量的财政支出用于生态环境整治，其资金来源于两部分:一部分是中央政府的财政拨款，另一部分是地方税收。地方税收显然影响当地群众的利益，地方政府总会倾向于减少使用地方税收而扩大获得中央拨款。在目前的财政体制下，无论是中央政府还是广大村民，都不能完全对地方政府的环保资金用途实现有效地监督。由于环境污染具有隐蔽性、扩散性和长期性的特点，各个地方政府出于整治难度大、投入费用高、效果不明显的考虑，再加上地方保护主义和经济发展水平的限制，会尽可能地把污染输出或转嫁到别的地方，使本地区在获得更多收益的同时降低用于生态环境整治的费用支出。

（三）政绩考量惯性思维，受到经济发展任务的影响

各级地方政府官员任期内均有政绩考量，地方政府会利用其有利条件在合法范围内为自身谋取更大的利益，出于发展地区经济的需要而默认甚至纵容企业污染环境的情况时有发生。生态环境具有公共产品属性，它具有非排他性和非竞争性，也就是说不能阻止不付费者使用该商品，并且一个人对该商品的消费不影响其他人对该商品的消费。在现有的经济发展指标体系中没有反映环境效益的指标，在以经济发展优先的评价体系下，各级地方政府通常情况下会忽视生态环境整治甚至以牺牲当地的环境质量为代价，优先满足本地区经济发展任务的需要，以短期行为获取各类政治收益。而在缺少有效社会监督的情况下,广大村民的利益一直处于被侵蚀的状态，面对日渐恶化的生态环境,个别环保意识强烈的村民能积极上访反映，但与庞大的漠视生态行为的村民相比较，就显得微不足道，制止效果有限，这就造成部分地方政府环境整治浮于表面，生态质量趋于恶化。

（四）环境监管机制虚化，受到经济发展体制的影响

各经济主体最大化自身利益诉求所进行的行为选择是造成农村生态环境质量下降的根本原因。家庭不合理的消费习惯导致消费异化，企业高污染的生产方式导致生产异化，地方政府管理不当导致发展异化[5]。在农村环境整治中，由于地方政府、乡镇企业、村民家庭等各个主体的利益还存在亲疏差异，最为典型的是乡镇企业和地方政府都想逃避生态环境责任，并在一定时期和一定范围内相互支持，以满足各自的利益需要，而各个利益群体都不愿付出一定的机会成本,乡镇企业发展又会增强对地方政府的“要挟”能力，从而在农村环境整治中形成强势主体，在更大范围侵蚀其他利益主体尤其是村民的利益。各个强势利益群体的关系又会随政策调整而发生相应改变，有时紧密有时疏远，逐步在农村环境整治中从个体竞争和博弈逐渐演变成群体竞争和博弈，在夹缝中存在的环境监管机制形同虚设，造成当前体制难以扭转环境污染恶化的趋势。

四、用发展经济学视角重构农村生态振兴的路径

随着社会的进步，目前亟需将农村环境整治目标纳入当地经济发展的总体目标中，完善生态保护制度考核评价体系，督促各责任主体多方联动，突破环境整治瓶颈，重构农村生态振兴的路径。

（一）重视资源合理利用，确立阶段环境目标

践行“绿水青山就是金山银山”的理念。以乡村振兴为统领，考虑当地生态环境的整体性和系统性，突破地域界限，统筹考虑自然环境各要素，利用农业供给侧结构性改革机遇，结合资源环境承载力优化农村区域布局，推动区域集聚发展，把农村生态环境目标纳入乡镇经济发展总体规划当中，并健全综合生态环境经济核算体系。政府要切实加大财政资金支持力度，设置专门的农村环境整治项目资金，改善农村环境保护基础设施，这是目前农村生态环境整治的重中之重。如逐步推进有条件、经济实力雄厚的乡镇成立环保公司，落实独立法人治理，把各村垃圾的收集、运输、处理等环节按量外包，当地政府只负责环保资金按村人口数量和居住环节发放到位，各村结合公益性岗位和镇环保公司达成生态协议，将生态环境作为评价农村可持续发展优劣的标准长期坚持下去。

（二）重视环保技术推广，增强污染治理能力

生态环境危机已成为全社会挑战，没有哪个地区可以置身事外，独善其身。以乡村振兴为契机，加快构建地方政府为主导、乡镇企业为主体、环保组织和村民家庭共同参与的农村环境整治体系。督促乡镇企业要从传统粗放式生产理念向清洁生产理念转变，畅通渠道积极引导搭建先进环保技术应用平台。地方政府要加大企业排污监管力度，为乡镇企业合理布局和整体规划提供环保技术支持。地方政府还要弥补和纠正由于市场失灵造成的对农村环境污染的加剧，通过政策调和各个强势群体的关系并兼顾各自的利益诉求，逐步弱化群体竞争和博弈，大力引进推广农村家庭实用环保技术，促进环境整治精准化。如大力推进农村“厕所革命”等技术，以整村推进无害化厕所为载体，新改建厕屋和化粪池，借助异地扶贫搬迁及农民住房改造提升等方式，联户污水集中处理试点示范。运用多种技术、多种模式，既积极落实中央、省级配套资金，又强化县区级统筹资金落实，也要把奖励补助资金作为环保技术推广的手段，切实用好。

（三）重视产业结构调整，引导绿色发展理念

生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。以乡村振兴为抓手，根据不同地理位置和气候环境形成的区域经济差异，结合农业产业结构调整与本地资源优势实施农业综合规划，推进资源全面节约和循环利用。在乡镇建立可实施的环境与发展综合决策机制，对短期内难于出成果但对生态环境有利的产业要加大扶持力度，使生态环境整治决策科学化、民主化，吸纳各个主体的合理意见，合理开发自然资源。要积极引导各个生态环境整治主体，依照村民素质参差不齐的现状，逐步改变不适宜的生活方式，运用多种宣传模式，融合传统媒体，推广生态环境保护的好经验、好做法。如推动乡镇各村生活垃圾分类处理，通过全方位、多角度地宣传这种做法的巨大利益和深远影响，让村民知晓垃圾分类处理是最可靠、最直接造福子孙后代的大计。要重视网络评论的作用，传递正确的消费观，让村民了解生态环境对自身的影响，积极宣传农村千百年来形成的人与自然和谐共处，减少对大自然过渡掠夺的生活理念。

（四）重视生态制度创新，完善考核评价体系

按照产权清晰、多元参与、激励约束并重的原则，构建一套完整的生态环境整治制度体系。以乡村振兴为目标，完善农村生态环境整治制度创新，强力推进农村产权制度和要素市场化配置，明晰自然资源的使用权、收益权和经营权之间的界限。在制定生态环境整治方案时，先进行成本—收益分析，并根据社会贴现率把收益与成本进行贴现比较，引导村民客观地对旨在改善环境的公共项目进行判断和评价。通过建立生态环境整治目标评价考核制度、领导干部自然资源资产离任审计制度、生态补偿和生态环境损害赔偿制度、生态环境失信联合惩戒制度等，改变传统的唯GDP论政绩的观念，根据区域主体功能区职责细分，完善考核体系；建立市场化的生态补偿机制，制定补偿标准，鼓励多元化的生态补偿机制；允许民间组织和资金参与其中，保证使环境污染的制造者和相关主体在给村民及社会造成损害时经济赔偿都能得到落实。