农村生态环境协同治理探析——以福建省漳州市为例

邹丹丹

（中共漳州市委党校，福建 漳州 363000）

党的十八大以来，党中央把生态文明建设摆在更加突出显要的位置，党的十九大提出的乡村振兴战略，对农村生态环境建设提出更高要求并作出顶层设计，农村生态环境治理从中央到地方得到了空前的重视。

福建省漳州全市森林覆盖率达64.58%，11个县（市、区）全部获得省级以上生态县（市、区）命名（国家级生态县9个），78个乡镇获评“国家级生态乡镇”。漳州农村有着得天独厚的自然环境基础，但农民生态意识薄弱、乡村建设缺乏环保规划、农业面源污染等对生态环境造成挑战。

一、漳州农村生态环境治理现状

（一）持续深化农村人居环境整治

2015 年6月，漳州市印发《漳州市农村生活垃圾治理三年提升专项行动实施方案》，全面开展农村生活垃圾治理。2017年，漳州市印发《漳州市农村生活污水垃圾治理三年攻坚行动实施方案》，推进全市农村生活污水垃圾治理。2018年8月，漳州市正式出台农村人居环境整治三年行动实施方案，以建设美丽乡村为抓手，在全市实施农村“厕所革命”、农村垃圾治理行动、农村污水治理行动、农房整治行动、村容村貌提升行动等“一革命四行动”。2020年，漳州市自然资源与环境局开始编制县域农村生活污水治理专项规划。

漳州农村生活垃圾处理已取得明显成效。农村每一个村皆设有垃圾集中收集点，定点投放，定时转运，实现了生活垃圾的“村收集—镇转运—县处理”流程，引导村民改变生活垃圾随意堆放，任意焚烧的陋习，净化了门前屋后的卫生环境。通过开展万里安全生态水系建设，漳州市将农村治水与治山、治林、治田结合，3年间，漳州各地开工建设项目39个，投资约7.5亿元，累计实施生态水系约478千米[1]。

（二）探索农业绿色发展

2017年年底，漳州市入选第一批国家农业可持续发展试验示范区（农业绿色发展先行区），在全国率先推进资源节约、环境保护、生态稳定的农业绿色发展模式，努力实现生产、生活、生态协调发展的建设任务[2]。2018年，漳州市印发《漳州市国家农业可持续发展试验示范区农业绿色发展先行先试工作方案（2018—2020年）》，省财政厅对漳州市建设生态循环农业试点提供财政支持（2019年下达专项资金500万元），对开展畜禽粪污、农作物秸秆、农产品加工废弃物等各类农业废弃物资源化利用、农药包装物回收等农业可持续发展项目，进行专项资金补助。目前，全市在建设生态循环农业方面，参与主体以新涌现的规模农业经营主体为主，广大农户参与度低。

（三）政企合作，推行市场化运营管护

漳州市采用政府与社会资本合作的模式，即“公私合作”模式（Public-Private-Partnership，简称“PPP 模式”），开展县域农村生态环境保护。2014年，我国在全国范围内推动PPP模式，福建省于2015年出台相应文件，在全省推动PPP模式试点工作。PPP模式试点范围包括生态环境保护（污水处理、污泥处理、垃圾处理、危废物处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造等）在内的四大领域。截至目前，漳州市开展农村生态环境保护的PPP模式项目已有5项，皆为农村生活污水处理项目，其中芗城区、云霄县、长泰县各1项，漳浦县2项，拟以PPP模式开展农村生活污水处理储备项目1项（诏安县）。以公私合作的形式开展农村生态环境保护是一个双赢的选择，虽然目前还处在起步与探索阶段，但未来其将是持续推进农村生态环境保护的发展趋势。

二、漳州农村生态环境治理面临的主要问题

（一）农村生态环境治理的主体困境

1.政府主导、条块分割

目前，我国的环境保护工作具有“政府直控”的特点，政府承担了绝大部分的环境保护职能[3]，农村生态环境治理也同样如此。不管是生态环境宏观政策的制定，还是生态环境保护监督的微观实践，都由政府直接操作。另外，农村生态环境治理由不同政府部门分块负责，难以形成高效共治合力。例如，市住建部门推进“美丽乡村”建设，市农业农村部门牵头实施“富美乡村”建设，市生态环境部门组织农村环境综合整治项目建设，等等。

2.农民未成为自觉主体

农村居民是农村生态环境治理的直接受益者、直接责任者、天然的主体，其本应成为生态环境治理的主人，然而，在现实中他们却未被“唤醒”。他们在涉及自身直接利益方面会积极参与，但是在公共环境保护方面则表现消极，在农村生活垃圾治理、污水处理、推进农业绿色发展方面处于低水平参与状态。

3.缺乏市场、社会组织的共同参与

如前所述，市场参与农村生活环境治理尚处于起步阶段，在漳州广大农村地区覆盖面十分有限，市场在生态环境治理方面的专业性与高效性未能得到有效利用。同时，农村缺乏公益性社会组织发挥生态环境保护的倡导与引领作用。

（二）农村生态环境治理的能力困境

1.农村环境治理基础设施薄弱

多年来，生态环保领域长期存在“重城市、轻农村”的情况，农村环境治理的基础设施建设远远落后于城市。漳州农村地域广阔，农村地区环境治理设施建设差异性显著，靠近城镇的农村地区往往优于偏远农村地区。漳州地区农村集体经济普遍薄弱，农村财政收入较低，难于靠村集体经济投资当地环境治理设施建设。所以农村地区生态环境治理的投入高度依赖上一级财政支持。而在关乎生计的水利、道路等问题尚未完全解决的情况下，生态环境保护投入更为不足。

2.治理能力有限、治理效率低

[17]Meara,P.,&Buxton,B.(1987).An alternative to multiple choice vocabulary tests．Language Testing,4,142-154.

农村生态环境治理往往由政府主导，社会、公众参与度低，政府从管理层面出发提供的生态服务与村民需求存在一定程度的供需错配，在实际中表现为环保工程的实用性不强。例如，某些示范村投资A2O工艺污水处理设施，由于当地人口规模小，产生的污水不足以达到设施运行承载量，导致设施无法使用或者运行成本高，在经济上不可行。

3.项目后续管理面临资金与技术难题

目前，农村环保设施工程建设资金由中央及省级财政补助，但没有安排设施运行费用，项目验收后交付项目点村民自行管理维护。但环保项目对于当前农村地区而言仍然是一项颇具技术含量、前沿又陌生的工程，村民自行管理面临技术上难题，由环保部门统一管理又不现实，当地乡镇也缺乏足够的财力支持日常的管理维护费用。

（三）农村生态环境治理的组织困境

1.生态环境治理的监管体系不完善

宏观上，由于农村生态环境监测制度、污染环境的处罚细则、生态保护奖励机制等方面并没有形成完善的制度设计，导致了地方政府、村民、自治组织面对农村生态环境问题时都难下一番“绣花”功夫。微观上，突出表现为环保项目缺乏全生命周期的动态管理。项目建设验收移交后，没有进一步跟踪与反馈项目后续的实际使用情况，项目的建设与运营脱节。

2.农村生态环境防控机制缺乏

漳州市尚未建立起覆盖农村生态环境监测与预警的网络，农村生态环境风险的相关信息散落于不同的部门（农业农村局、生态环境局、住房和城乡建设局），未形成农村生态环境基础数据库。农村生态环境防范管理仍存在重防范突发污染事故，轻长期累积健康风险等问题，总体上处于事件驱动型的管理模式。对于事前生态环境风险预测与预防以及事后风险处置方面的管理相对滞后，缺乏“事前严防—事中严管—事后处置”全过程的生态环境风险防控，也缺乏对农村生态环境风险的有效评估与评价[4]。

三、漳州农村生态环境协同治理的思考

（一）协同治理在农村生态环境治理中的优势

农村生态环境协同治理可以实现主体优势，发挥信息整合作用，提升治理效率。协同治理模式的最高价值在各主体间的合理参与、积极回应、良性互动，改变传统政府一元中心治理格局，扩大决策主体、执行主体、监督主体范围，增强决策的合法合理性、执行有效性、监督及时性。协同治理作为开放的治理网络，可以促进多方信息流通，环境污染、治理等情况真实信息可以迅速进入决策系统，为科学决策、有效执行奠定基础。协同治理提供开放的治理渠道，在行动中表现为多主体积极参与、平等合作，通过多元自主治理提升治理效率。

（二）漳州农村生态环境协同治理的实现路径

1.发展农村生态环境治理的多元主体

(1)激发村民生态治理的主体性，强化村级治理的作用。第一，要提高村集体保护生态环境的能力与动力。要落实村“两委”班子的生态环保责任，通过生态补偿与生态保护奖励增加村集体收入。可在各村党支部设立村生态文明委员会，依程序制定生态保护村规民约，根据村民参与生态环保治理的情况，酌情进行奖罚。第二，要唤醒村民的生态保护主人翁意识。要开展多渠道多形式的农村环保知识宣传教育，如农业科技特派员下乡指导科学施用农药化肥等，培养村民的卫生意识、监督意识、自我管理与服务意识。第三，要通过建立长效利益联结机制激发村民保持参与生态治理的动力。将生态保护与农村经济社会发展融合，让村民从农村环境连片整治、农业面源污染治理、发展绿色生态农业中获得利益，调动其参与的积极性。

(2)转变政府治理理念，强化部门间合作。生态环境保护是公共产品，具有明显的外部性，政府部门应当作为主要提供者。首先，要将乡村生态环境治理纳入地方政府职能部门的考核中。明确政府部门提供农村生态环境治理服务的程序，地方政府不仅要充当规则的制定者，也要成为服务者。要确切地了解农户的需求，对农户参与人居环境整治与农业绿色发展的意愿及其原因了然于胸，听取农户的诉求，优化改进农村生态环境治理的措施，最终实现生态环境治理公共服务供给与需求的适配，提升农村生态环境治理的有效性。其次，要成立统一领导小组，落实农村生态环境治理领导责任制，加强部门间协同。涉及农村生态环境治理的各政府部门之间应加强合作，形成治理合力。

(3)地方政府部门与环保社会组织建立合作关系，促进环保社会组织参与到农村环境治理中。环保社会组织具有一定的公益性，在培养村民的环保意识、促进环保参与、化解环保纠纷、提供治理平台、充当桥梁纽带等方面可以发挥重要作用[6]。通过地方政府购买服务的方式，转移政府部门部分环保职能，如设施管护、环保监测、环保宣传等，鼓励和支持社会环保组织更好地参与到农村生态环境治理中。

(4)发挥生态环保企业在农村生态环境治理中的技术优势。农村生态环境治理是一项涉及面广、专业性强的系统工程。政府应当对适用于农村生态环境治理的技术研发提供政策支持，推动农村生态治理技术化、专业化市场的发展。在已有的农村生态治理公私合作项目的基础上，吸取宝贵经验，在可行性原则上继续推进其他农村地区开展生态治理的公私合作。

2.建立农村生态环境协同治理机制

(1)完善协同治理的法律体系。要加强多元主体参与生态治理的立法建设，通过立法手段来协调地方政府、企业、非政府组织、农村居民之间的关系，明确各主体的权责范围，使权力的行使及责任的承担走上法制化轨道，为多方合作提供稳定的制度环境。

(2)建立协同治理的对话与信息共享机制。首先，要建立多元主体的定期协商对话机制，地方政府、企业、非政府组织、农村居民定期开展联席会，在相互协商对话中形成生态治理的“战略联盟”，建立互信的协同治理网络关系。其次，要实行生态环境信息公开，公开内容包括各主体在农村生态治理中的权责划分、各村存在的生态环境问题、治理进度及成效、奖惩等。最后，要畅通信息传输的渠道。除了常规的村务公告栏外，还应借助微信等网络平台进行推介，方便企业、非政府组织、农村居民与地方政府间信息互动。

(3)建立生态风险预警机制。应重视农村存在的累积性、长期性污染风险，如农药化肥长期使用、污水直排等对水土的潜在破坏。优化农村的生产、生活、生态空间布局，将农村生态环境评价纳入到农村未来发展规划中，划分重点生态优先管理区域、重点管理区域，识别主要风险类型，建立农村生态风险防范清单和开发负面清单。构建区域一体化的生态环境监测网络、信息网络与应急预警体系，利用地理信息系统、遥感技术、物联网及大数据等信息技术手段，形成农村生态环境风险数据库和共享信息平台，将农村生态风险纳入常态化管理。

3.推进农村生态环境治理的可持续性发展

(1)分区分类，因地制宜推进生态治理。对于靠近城镇的城郊农村，可以引导城镇开发区、工业园区等的环保设施及服务向周边的农村地区延伸，就目前而言，可以共享共用污水与垃圾处理设施及服务；对于远效农村，可根据村庄的聚集程度进行分类治理，对于地势平坦、人口较为集中的平原地区，可采取集中处理模式，而居住分散、地势崎岖的山地农村，则采用小型化、分散化治理模式。

(2)抓好生态产业，促进生态治理与经济社会协同发展。首先，要充分利用农村自然生态系统对环境的消纳能力，实现废水、生活垃圾等的资源化处理。例如，生活污水经过处理后可作为灌溉用水，畜禽粪便发酵腐熟、湿垃圾就地处理成为有机肥料进入农业循环系统。其次，要充分发挥农村的绿色生态优势，发展生态产业。在做好农村生态环境治理的基础上，打造生态农业，发展绿色新产业，开发绿色有机农产品、发展乡村旅游，将绿水青山转化为金山银山。

四、结语

党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”。建设美丽中国首先要建设美丽乡村，中国要美，中国的农村必须美。农村生态环境治理是当下推进乡村振兴的重要议题之一，是一项集技术与管理为一体的系统性工程，需要政府、社会、农村居民多方共同积极参与。只有多方共同努力，才能够守住美丽乡村，守住我们的乡愁。