脱贫攻坚与乡村振兴衔接战略意涵及重点方向

牛胜强，牛改萍

（兰州财经大学 统计学院，甘肃 兰州 730020）

一、巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的时代背景

（一）脱贫攻坚战取得胜利

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不仅将扶贫开发纳入“四个全面”战略布局，实施了精准扶贫、精准脱贫新方略，同时将脱贫攻坚作为全面建成小康社会的标志性工程，举全社会之力推进了人类历史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战。随着2020年脱贫攻坚目标任务顺利完成，千百年来困扰中华民族的绝对贫困问题历史性地画上了句号。现行标准下我国农村5 575万贫困人口全部脱贫，832个国家级贫困县全部脱贫摘帽，绝对贫困现象消除。我国如期实现了第一个百年奋斗目标，还提前十年完成了《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标。

（二）农村反贫困事业仍任重道远

贫困是历史性和动态性、绝对性和相对性的对立统一。贫困内涵的多维复杂性和致贫因素的多重叠加性使得我国农村反贫困事业从决定性成就到全面胜利还有很长路要走。换句话说，尽管到2021年2月份1 385万建档立卡贫困户“两不愁、三保障”问题已基本解决，但脱贫地区基础设施落后、交通不便利、公共服务不足、人口素质低、资源短缺和环境脆弱，以及兜底保障覆盖率有限等制约稳定脱贫成果的短板与痛点依然交织叠加，而脱贫地区整体经济社会发展缓慢、综合竞争力弱、城镇化进程缓慢及城镇功能弱化造成其培育壮大特色优势产业欠基础、少条件、路子窄、空间小，部分脱贫人口及边缘人口不仅难以同各类农村扶贫产业项目有效承接或深度融入，更无法在竞争性经济活动中占据优势，造成脱贫稳定性、增收持续性不强，部分边缘人口返贫、致贫风险依然很大。

（三）地区发展不平衡不充分问题依然突出

2020年贫困地区脱贫摘帽后，仍然是发展不平衡不充分的重点区域，与非贫困地区相比，其不仅自我发展能力仍然较弱，客观存在的生产力发展水平差距、生活水平差距、社会保障差距、公共服务差距、社会管理差距也使其一旦遭遇外部帮扶和相关政策急刹车，经济社会持续发展就会遭遇很大困难，亟待继续增强其“造血”功能，否则，极易重新陷入整体性贫困陷阱。另外，改革开放以来，市场经济改革路径和工业化、城镇化运行机制，以及经济重心的迁移变化在推动综合国力与居民生活水平快速提升的同时，城乡二元结构和城乡巨大差距引发的矛盾也日趋尖锐复杂，突出表现为农业农村发展滞后和乡村生产要素持续流出所引发的农村居民发展权益受损，以致我国社会主要矛盾突出体现为城乡发展不平衡和农村发展不充分。乡村衰退不仅给农业生产效率提升和农村社会治理带来严峻挑战，城乡二元结构矛盾也严重阻碍城乡融合的区域良性发展，在“三农”面临的环境形势日趋复杂多变的背景下，与快速推进的工业化、城镇化相比，包括发展水平、竞争力、科技创新能力、供给保障能力、可持续发展能力在内的农业基础还不稳固，依然是社会主义现代化建设最突出的短板之一。而农业内在的高自然依赖性、弱产出连续性、短产品贮存期和低需求可控性等产业弱质性，以及国际经济与政治环境的巨大不确定性，不仅使我国农业坚守“把饭碗牢牢端在自己手中”的安全底线面临巨大挑战，保障农民持续稳定增收致富的任务也十分艰巨。

（四）战略过渡期存在的必要性

2020年10月，党的十九届五中全会提出，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。2021年中央一号文件明确提出，从脱贫之日起设立五年过渡期。为实现“三农”工作重心从集中资源支撑脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，中央反复强调要充分利用过渡期，抓住巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴政策举措衔接、机制整合和工作统筹等各个关键环节，实现减贫战略与乡村振兴战略有机融合、相互协调、相互支撑、相互促进。这既可以实现对脱贫攻坚成果的全方位巩固拓展，稳步推动减贫事业上台阶、上水平，也为脱贫地区理清乡村振兴发展思路和健全乡村振兴的体制机制与政策体系留出窗口期，确保在巩固和拓展脱贫攻坚成果基础上循序渐进并顺利实现向全面推进乡村振兴战略实施的稳定转移，进而用乡村振兴战略统揽新时期各阶段的“三农”工作，全方位促进各地农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

二、巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的战略意涵

巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接既是基于我国经济社会发展形势的重大判断，也是对未来五年农村减贫与发展战略及其路径的统筹谋划。只有完整、准确把握其所包含的战略意涵，才能把全面贯彻和扎实做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接这篇大文章落实到不断完善领导体制、工作体系、发展规划、政策举措、考核机制的谋篇布局和真抓实干过程中。

（一）两大战略有效衔接是重大科学判断

从长远看，巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接不仅是基于对我国经济社会发展形势的重大科学判断，也是对如何实现“两个一百年”奋斗目标的重要战略指引。从巩固、拓展、有效衔接三者的依存关系看，巩固是拓展和有效衔接的前提、基础，只有扎实做好巩固工作，才能实现有效拓展，并为有效衔接奠定坚实基础保障；而拓展既是“三农”工作重心从脱贫攻坚为主向全面推进乡村振兴转移的路径，也是实现国家减贫战略、治理模式和工作体系平稳转型的主要抓手；有效衔接则是要通过做好脱贫战略与乡村振兴战略工作目标、体制机制和目标任务的有机衔接，实现“三农”工作重心向全面推进乡村振兴转移，使乡村振兴战略既成为巩固拓展脱贫攻坚成果、推动持续减贫的制度保障，也成为从全面小康走向共同富裕和推动农业农村现代化的总抓手。应该说，扎实做好脱贫战略与乡村振兴有效衔接既能提高各类资源使用效率，减少不必要的资源浪费，也能为脱贫地区缩小发展差距创造更多、更好的发展路径，更是未来五年脱贫地区农业农村发展的重点任务。

（二）继续严格落实脱贫地区帮扶工作

巩固拓展脱贫攻坚成果就是要在过渡期内继续严格落实脱贫地区“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”要求，坚持各级扶贫开发领导小组和办公室机构的职责不变，五级书记抓扶贫和党委政府领导责任以及纪委监委监督责任不变，坚持已摘帽省级贫困县党政正职相对稳定不变，坚持驻村第一书记和驻村工作队帮扶机制不变，坚持各级帮扶力量和帮扶关系不变，坚持各级扶贫投入力度不变[1]。对退出贫困县、贫困村、贫困人口及边缘人口围绕“一收入两不愁三保障”这一脱贫制度底线在“稳得住”上补短板、强弱项，继续因地制宜地扎实推动农村地区产业扶贫、消费扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、电商扶贫、交通扶贫、科技扶贫、易地搬迁后续帮扶，以及兜底保障等行之有效的扶贫业态和模式。通过继续精准施策、精准巩固、精准拓展，对退出的贫困县、贫困村、贫困人口“扶上马送一程”，确保帮扶工作扎实稳定、脱贫结果真实可靠，使脱贫攻坚成绩经得起实践和历史的检验。

（三）结合新形势建立完善防贫与减贫的工作机制和法规政策

巩固脱贫攻坚成果要求必须结合新形势要求和主要矛盾变化情况，建立和完善易返贫致贫人口常态化监测、预警、帮扶、保障“四位一体”的防贫工作机制和政策体系，更加注重健全同经济社会发展水平相适应的减贫体制机制和动态调整的法规制度，构建包括政策设计、决策模式、推进机制、职能定位和工作体系的贫困治理长效机制。通过积极主动地推进减贫战略、扶贫制度和工作体系平稳转型，将减贫工作由脱贫攻坚的战时状态转变为更为持久长效的常规工作模式，并采取综合措施健全覆盖全面、分层分类、综合高效的农村社会保障和救助制度，持续推动教育、医疗、文化、就业等公共服务向脱贫地区农村延伸，社会事业向重点群体覆盖[2]，不断改善低收入群体发展环境和外部条件，确保基础设施和基本公共服务均等化能够依法持续推进。

（四）正视脱贫攻坚短板以构建标本兼治的多维贫困防范与治理体系

拓展脱贫攻坚成果就是要在正视并深入反思脱贫攻坚重末端治理、轻源头管控和非物质性贫困治理欠账太多的基础上，从收入、生活状况、就业、教育、健康、社会保障、社会融入等更宽广视角解决脱贫人口的可持续发展问题，更加注重激发群众内生动力，更加注重体制机制建设，更加注重凝聚各方力量，更加注重推动减贫工作向纵深发展，将经济、社会、环境、权利、能力贫困统筹起来完善扶贫工作内容并推动扶贫工作重心及帮扶方式转变，科学构建精准扶贫长效机制和脱贫致富长效提升工程。通过构建长短结合、标本兼治的多维贫困防范与治理体系，实现扶贫同扶智、扶志有机结合，使精准扶贫成为保障贫困群体生存权、工作权、社会保障权、发展权的基本手段，成为减少贫困、缩小差距、共同富裕的重要方式。

（五）将国家减贫战略和工作体系纳入乡村振兴战略架构

巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接则是要通过系统思维将国家减贫战略和工作体系统筹纳入乡村振兴战略架构进行前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局和整体性推进，实现精准扶贫与乡村振兴政策的有机衔接、机制整合和工作统筹，实现脱贫战略与乡村振兴相互协作、相互配合、相互支撑、相互促进，以精准扶贫实效助力乡村振兴，以乡村振兴巩固拓展脱贫攻坚成果，既稳步推动脱贫地区减贫事业上台阶、上水平，也为健全乡村全面振兴体制机制和政策体系留出过渡期，确保国家“三农”工作不留空档、政策不留空白，确保实现“三农”工作重心从全面脱贫到乡村振兴平稳过渡[3]。

（六）实现工作重心从全面脱贫向乡村振兴平稳过渡

要在过渡期内实现“三农”工作重心由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳转移，就要以贫困治理体系和治理能力现代化为目标，与时俱进丰富完善贫困内涵并赋予其更充分的民生含义，更加注重精神、能力、权利、生态、文化等维度贫困治理力度[4]，扎实做好更加注重激发群众内生动力、更加注重体制机制建设、更加注重凝聚各方力量的长效减贫基础工作，通过制度保障和治理效能提升持续推进脱贫地区人口身心健康、教育达标和综合素质增强与创收能力提升工作，逐步缩小观念、素质、能力、知识、机会、权利差距。一方面稳步推进减贫战略、扶贫制度和工作体系平稳转型，确保长效减贫工作依法依规推进；另一方面又要牢牢把握并实现脱贫战略与乡村振兴一体化深度融合设计、整体性统筹推进。通过扎实做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接工作，既确保脱贫攻坚成果的扎实巩固和拓展提升，也为继续推进农村脱贫地区乡村全面振兴开好局、起好步。

（七）以乡村振兴战略统揽新时代“三农”工作

巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接要求把减贫工作放在整个区域和城乡平衡发展的大格局中统筹考虑。这就要求充分发挥中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义的制度优势，并按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制，以乡村振兴统揽新时代“三农”工作，把行之有效的脱贫攻坚体制机制和政策制度纳入统筹推进脱贫地区经济建设、政治建设、党的建设、社会建设、文化建设、生态文明建设过程[5]，着力建立健全支持乡村振兴的体制机制和政策体系。通过筑牢乡村振兴的领导体制、工作机制、组织基础，使乡村振兴战略不仅成为巩固脱贫攻坚成果、推动持续减贫的制度保障，也成为实现农业农村现代化的总指引、总抓手。

从趋势看，2020年后我国反贫困的主战场依然在农村，发展不平衡不充分问题的重点、难点依然在“三农”，实现中华民族伟大复兴最艰巨、最繁重的任务依然在农村[6]。只有正确把握巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接这一过渡期，在实践过程中高瞻远瞩、合理布局、全局谋划、整体推进，以改革创新思维不断促进脱贫地区全面振兴，才能推动所有农村地区在乡村振兴的大道上携手稳步向前。

三、巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的重点方向

从巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴相互促进、相互支撑的依存关系看，现行注重短期效果而忽略长期目标的扶贫方式难以适应乡村振兴战略目标的任务要求[7]。因此，正确理解过渡期战略意涵并统筹脱贫攻坚与乡村振兴，扎实推进两者融合发展，让两大战略在相互协调、配合中推动农村地区减贫事业更上一层楼，也可促进乡村振兴工作同步取得突破性进展。

（一）补齐农村基础设施和公共服务短板和不足，做好民心工程

第一，针对相对落后的农村地区，制定就业、养老、生活、健康、教育和文化等基本需求方面的公共服务专项支持，巩固脱贫攻坚成果，保障农村地区基本公共服务的可获得性。同时，上级单位应因地制宜制定本地农村地区公共服务标准，以考核制度促进公共服务水平的提升。第二，精准解决农村道路不通、饮水困难、用电困难、住房安全等基础设施不足的问题，在现阶段农村基础设施建设的基础上，提升农村地区水、电、路、气、房等基础设施的质量，继续扎实推进农村地区厕所革命、村庄清洁行动，以及农村生活垃圾与污水治理，改善农村居民人居环境，助力农村经济社会发展。

（二）发挥组织优势，健全乡村治理体系，提升乡村治理能力

第一，组织振兴是乡村振兴的根本与保障，要充分发挥党组织力量，召集从事农业经济与乡村建设的支部党员，并吸引广大群众与各行业能人，组织起一支具有专业能力、吃苦耐劳、担当精神的基层乡村振兴工作队伍，构建以实现乡村振兴战略五个总要求为目标的乡村治理队伍。第二，健全乡村治理工作体系，并通过制度设计和政策创新等方式，助推更多资源下沉到县、乡镇、村，真正做到社会治理和服务重心向农村基层下移，切实提升乡村治理效率与治理能力[8]。第三，加强政府推动以及农民主体作用，主动聚焦农民最关心的收入问题，充分发挥农民的积极性与主动性，在加强基层党组织领导能力的同时不断提升农民自主参与度，让现代乡村治理体系形成可持续发展的长效机制。第四，提升乡村治理能力还需实施自治、法治、德治相结合的乡村现代治理体系，为满足人民日益增长的美好生活需要的乡村治理提供实践路径。

（三）增强农民主体优势，以产业发展助力乡村振兴

“产业兴旺”是解决农村一切问题的前提，做好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，必须推进产业扶贫。第一，依据当地资源要素禀赋和社会市场要求，充分发掘当地特色农业优势资源，培育区域性特色农产品品牌，因地制宜地制定农村产业发展规划。同时，通过农业形态变化以及经营方式变革，推动一二三产业融合发展，从特色种养短平快的扶贫产业向二三产业的长效发展转型，如：开展农副产品加工业、发展休闲农业、特色小镇、乡村旅游、健康养老等多元化产业形态。第二，培育壮大新型经营主体，推进企业与农民合作社联合，要补齐土地、资金、制度、政策、技术、优质劳动力不足等短板，加大政策扶持力度，引导农民加强与经营主体的合作，壮大产业规模，企业需不断提升自身发展能力和引领农民脱贫致富能力[9]。第三，必须构建农户、农村经济组织、企业、政府等参与的利益联结机制，通过合理化分工推进农业产业化与现代化，利用入股分红、合同农业，以及其他新型农业经营模式的形式，将小农户融入当地农业产业链中，合理推动农村集体资产股份化、土地股权化[10]，将土地增值收益用于“三农”，实现村集体与农民群众双增收，吸引更多外出人才回流，同步推进乡村人才振兴。

（四）推动异地扶贫搬迁后续帮扶工作，巩固异地搬迁效果

依据《全国“十三五”异地扶贫搬迁计划》要求，全国各省各地区异地搬迁群众“搬得出、稳得住、住得好”问题已基本得到解决，但是“能致富、生活好”仍面临着很大的挑战。由于安置区周边就业机会不足，较大一部分搬迁群众外出打工，而外出吃穿住行成本较大。因此，异地搬迁后续工作要着力解决搬迁民众就近就业这一难点。第一，城镇化建设是现代化的必由之路，我国城镇化建设当前阶段以县域为重要载体，巩固拓展脱贫攻坚与乡村振兴也必须依托城镇化，进一步提升搬迁安置地区的基础设施与公共服务供给，完善医疗、教育、社保等保障体系，加快以新型城镇化促进城乡融合发展。第二，积极承接东部地区的产业向搬迁安置区周边转移，激励搬迁后利用农村闲置房屋与宅基地兴办农产品销售及加工业、乡村旅游、民宿、养老等企业，聚焦搬迁群众技能提升，助推工业化与城镇化协调发展。此举不仅能增强当地产业发展基础，破解搬迁后就近就业的难题，还能吸引外出劳动力回流，解决企业所需劳动力问题，增强企业市场竞争力，同时也能从根本上解决农村地区留守老人、儿童无人照顾的问题。

（五）激发主体动力，以人才资源助力乡村振兴

农民作为脱贫攻坚与乡村振兴的主体，必须要正确处理好政府主导与农民主体的关系，政府应该多措并举以提升农民主体意识，认真扎实推进扶贫扶志扶智和人才振兴的结合工作[11]。第一，发展农村农业现代化要以“三农”为重点，着眼长远，抓好教育扶贫；通过运用政府引导与高校指导相结合的培训模式，依托市场化运作手段，加快推进新型职业农民培育进程。第二，优化乡村产业发展环境，吸引多方能人返乡创业、就业，以创业带动农村人口就业，以就业带动当地人才回流，用良性循环助推乡村人才振兴；着重培育一批与农业相关的职业经理人，以期孵化更多新生农民企业家。第三，建立相关高校实习基地，实现高校与乡镇之间的互动对接，并加强农业技术攻关、科技人才下乡，以及科技成果转化，将科技创新能力赋予田间地头。

（六）以保护环境为宗旨，以生态扶贫引领农村地区绿色发展

生态振兴是乡村全面振兴的主要任务之一，绿色扶贫也是脱贫攻坚中的重要举措，其中异地扶贫搬迁和生态保护就是绿色扶贫的“标志性工程”，其既解决了当地贫困问题，又缓解了生态压力[12]。第一，应培育与生态建设相关的林草、动物特色养殖业，从源头保障绿色发展，同时建立健全生态保护补偿机制，组织实施公共环境建设，探索农村地区工业园区污染治理等方面技术、设备，以及资金等支持方法，以降低其发展所带来的生态成本。第二，完善污染综合治理与监督，强化自然生态空间用途管制，探索工业发展与绿色发展融合发展道路。通过提升环境管控能力守住生态底线，倒逼一些农村地区产业结构转型，推进绿色产业发展。第三，吸取“先污染，后治理”的教训，科学制定与生态环境管理和发展相适应的产业政策，鼓励一些有特色有条件的地区申请参与国家公园建设，或者开展当地农村生态旅游和农村健康养老、风电、光电等环境友好型产业建设，推动经济发展与环境保护协同发展。第四，秉持“绿水青山就是金山银山”的理念，培养绿色环保意识，多方面教育宣传和培育，确保农村地区生态环境建设长远目标能够实现。

（七）创新制度体系，统筹两大战略的政策、体制机制衔接

第一，正确过渡好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接期，需在借鉴前期脱贫攻坚已经形成的合理且成熟的体制机制基础上，持续加强政策后续扶持，尤其是要做好脱贫地区相关政策规划衔接，从财政投入、金融服务、土地支持、人才培育等多方面推动切实可行的脱贫攻坚政策转型，以支持乡村振兴发展。第二，坚持现行主要帮扶政策总体稳定下，将临时性帮扶政策向常态化帮扶政策转化，设置全面帮扶政策，避免因政策取消而出现返贫现象。坚持一张蓝图绘到底，将帮扶工作与发展工作纳入乡村振兴战略实施的总框架之下统筹推进，以政策为指导，推动政府与市场协同发力。第三，以政策为“防护堤”牢守底线，做好兜底保障衔接，建立巩固脱贫攻坚成果的长效机制以及农村低收入人口的常态化帮扶机制，健全防止返贫动态监测和帮扶机制，监测与巩固“两不愁三保障”成果，加强扶贫项目资产管理与监督等多措并行。实行对低收入人口核查与动态监测调整，实现对农村低收入人口返贫致贫风险点的早发现、早扶贫，兜牢丧失劳动能力人口基本生活保障底线等。

综上而言，当前脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接这一过渡期，要以“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”为基本认识，将巩固拓展脱贫攻坚现有成果依托于下一步的乡村全面振兴，统筹推动“三农”的全面发展，确保人民群众在巩固拓展脱贫攻坚与乡村振兴协同发展的过程中有更多的获得感与幸福感。