集体经营性建设用地入市收益分配重构研究——兼与农村土地征收制度改革的对比

钟文馨

（广东国地规划科技股份有限公司，广东 广州 510000）

农村土地制度的改革是“三农”工作中的重点内容，是提高农民收益、发展农村产业、促进城乡融合发展的重要制度途径。通过对试点工作的分析可以看出，由于集体经营性建设用地可带给农民更高的效益，所以农民对于集体经营性建设用地入市的期望更高，也因此使农民对于土地征收制度改革的积极性较低。

1.集体经营性建设用地入市概述

集体经营性建设用地主要指的是乡镇企业占地用地类型。由于乡镇企业本身就符合经营性的这一特征，并且在相关改革方案中也明确地提出了“入市”的范围在于符合城乡规划和土地利用总体规划的仓储、工矿和商服等集体性的经营建设用地。但集体经营性建设用地又不完全等同于乡镇企业占地用地，二者的经营性质虽然相同，但是范围却存在不同。比如乡镇企业中还存在着一类用地属于住宅占地，如果旅馆、农家乐等，这些虽然具有经营性的特征但是却不属于集体经营性建设用地。集体经营性建设用地入市主要是一种政策概念，在不同时期也会有不同的内涵。在1986年《土地管理法》正式颁布之前农村土地利用基本没有法律方面的管理。在《土地管理法》颁布之后，明确规定可以转让农村集体土地的使用权，在这一时期集体建设用地就开始了交易活动。在十七届三中全会中通过的关于农村改革的重要决定中首次将可以作为转让的集体建设用地设定为经营性建设用地，在此阶段初步形成了集体经营性建设用地入市的概念。之后随着各种政策的颁布后，集体经营性建设用地的概念逐渐完善。目前集体经营性建设用地主要强调其中入市用地的“经营性”，经营性建设用地主要是具有经营用途的土地，包括仓储、工矿等。同时，还突出了入市集体建设用地的“存量性”和“使用权”。

2.农村土地征收制度概述

土地征收制度是一种法学概念，起源于罗马法对土地所有权的限制。在土地所有权限制的不断发展下，逐渐形成了目前的土地征收制度。土地征收是一项合法对私有财产进行剥夺的制度，也是目前用来协调公共利益和私人利益的重要法律途径。在近代的中国土地管理法中，1928年颁布的土地征收法中首次出现了土地征收的概念，对中国近代土地进行管理。在近代宪法史上来看，首次明确了土地征收概念是在《中华民国宪法草案》当中。现在在我国的《宪法》《物权法》和《土地管理法》中都有提到土地征收制度的相关规定。农村土地征收制度要在基于公共利益需要的前提下进行，确保其具有行政主导权，保证政府可以行使征收权，并且征收制度征收到客体是集体土地，征收过程具有有偿性和强制性。

3.集体经营性建设用地入市收益分配重构分析

3.1 收益分配重构过程与结果

集体经营性建设用地入市的主要收益来源在于土地出让和出租带来的经济效益，土地入市的交易成本包括中介费、土地评价费、税费以及相关补偿费等。首先在分配过程中政府按照比例提取相应的土地增值收益调节金，再由集体和个人对剩下的收益按比例分配。集体所得的收益作为公共事业建设、成员社会保障等。在收益分配重构的过程中，为了壮大集体经济，使地方财政的经济压力得以缓解，农民的效益成本不再由集体和政府进行承担，而是需要将农民原有的部分利益转移到集体和政府的入市补贴金当中，根据实际政府、集体和农民对经济效益的贡献值，按照比例进行收益分配，将农民原有的部分利益调整给政府所得。调整后的收益分配制度可以使地方政府更好地发挥其社会治理职能，缓解基础设施建设等为政府带来的财政压力，使配套资金得以保障，这并非是不再让利于民，而是将政府在土地利用过程中发挥的效力和其成本的投入得到应有的效益，使地方的经济可以得到持续性发展。在集体经营性用地建设入市收益分配调整后，入市和土地征收之间的收益差也会进一步缩小，缓解农民对于土地征收制度改革的消极心理，实现制度改革的联动。

3.2 收益分配重构优化措施

3.2.1 规范成本管理

从目前的集体经营性建设用地入市情况来看，存在着入市过程成本低于出让过程成本的情况，发生这种问题的主要原因在于还没有完善的入市成本管理机制，导致成本难以规范管理。加强成本规范管理可以有利于调整少列和多列的现象，避免入市模式代征地成本以及耕地占用税等相关费用低于出让成本的情况。在此过程中，必须将耕地占用税的标准进一步明确，减少地方耕地占补平衡的约束。在成本管理当中，加强对基础设施建设的成本管理也是必不可少的，但这不意味着要压缩建设成本，而是要将成本使用更具高效性。同时，还需要在成本管理中注意避免将非成本项纳入到成本当中，导致最终的成本结算出现问题，影响收益分配的准确度。一方面，国家可以制定相关的成本规范管理制度，参照土地储备相关制度并结合当地的实际情况，对成本加强管理。另一方面，各地方应以国家政策作为主要参考，出台适合地方的成本核算管理方式，并在核算中加强对资金审计和入市验收等环节的工作质量，保证更加精确的核算成本。

3.2.2 强化市场引导

通过对集体经营性建设用地入市情况的分析可得出，部分地区的入市总价值要低于市场的合理价值，这就导致政府的利益和农民集体的利益都难以得到保障。对此，必须强化市场引导，提高集体经营性建设用地入市的供需双方，将入市的总价值回到合理价值内，使收益分配的来源受到保障，并进一步提升集体经营性建设用地入市的市场地位。在修订的土地管理法中已经对于这一方面予以一定法律支持，确保了土地权利人在两种交易模式下可以享有同样的土地权利，提高了入市的合法性，减少了投资者对入市的担忧，使各方参与入市的积极性得以进一步提高。在具体进行强化市场引导工作中，首先要确定合理的入市底价。要根据当地的实际情况，评估成果，参考土地开发成本和收益情况，参考出让底价评估的模式，使地方机构对入市地块的底价进行评估。同时还需要联合多方力量，加强对入市底价评估的审批工作，使地区政府和各相关单位可以共同对底价进行审核，确保入市底价的合理性。另外，还需要完善入市竞争机制，在遵守市场化原则的基础上，公开获批的入市项目，并在法律规定和要求下，对其实行公开竞聘的形式，自然人和法人以及组织等都可以参与申请竞买，保证竞争机制的公平性和公开性，最终价高者可以获得入市资格，提高入市交易的市场化。

3.2.3 优化收益分配

为了缓解入市模式的政府收益低于出让模式收益以及入市模式的农民集体收益高于出让模式收益的问题，应加强对收益分配的优化，加强分配渠道的保障。首先，必须坚持分配格局，保证农民集体的产权和收益。在产权理论下，确保农民集体享有农村土地的所有权，并具有对土地进行占用、收益、使用和处分的权利，保障农民集体的收益。作为土地入市的主体，农民应获取更多的土地利益。政府则应该短期让利于农民集体，并在之后的长久发展中获取地方的收益，保证分配格局的合理性。其次，要确保分配原则的可操作性，以此减少农民集体对于入市和出让两种模式产生的攀比心理。在可操作性前提下，农民集体在入市和出让两个模式下获取的收益不会差距过大，可以保证城乡建设用地市场化的有序进行。在入市和征收制度的结合下，还可以进一步缩小征地范围，使补偿标准核算方法得以优化。在总价值一定的情况下，政府的收益情况和农民集体收益情况是相互影响的，所以必须保证分配的合理性和可操作性。对此，可以赋予地方一定的裁量权，使其根据交易形式、土地用途等对入市地的周边设施等的投入来确定分配比例。另外还必须将按照入市总价值比例进行收益分配的方式打破，将总价值扣除过程中产生的成本收益作为主要的分配基数，以此保障农民集体的利益。

4.集体经营性建设用地入市收益分配重构与农村土地征收制度改革之间的对比

4.1 适用范围对比

“入市”界定的范围标准在于“经营性”，而土地征收制度适用的前提是公共利益，通常来说，集体经营性建设用地入市和土地分配制度之间的适用范围是有明显不同的。但在实际进行的过程中，由于入市的经济性和土地征收制度的公共利益本身界定就较为模糊，区分起来相对复杂，导致二者在某种意义上的性质是有重叠部分的，二者的适用范围存在明显不同，但经营性公共利益建设用地属于入市还是征收仍然不够明确。

集体经营性建设用地入市和农村土地征收制度之间在政府征收上还存在冲突对比。在城市规划区范围内，政府对集体经营性建设用地通常使用征收的方式转移集体土地的所有权。在城市规划区范围外，政府对集体经营性建设用地采用征收的方式来使土地的利益增值，进而满足土地财政的需求。在这一方面，政府的征收存在一定不合理性。在城市规划区内的集体经营性建设用地入市的所有权不符合相关规定，对集体经营性建设用地使用征收的方式实现转移所有权的目的也是缺少理论支持的。目前，相关政策没有明确入市范围不在规划区外，也就是说在规划区范围内外都可以进行集体经营性建设用地入市。另外，集体经营性建设用地入市的归属权在于农民集体还是在于国家也存在一定冲突，如果归属权在于农民集体，那么城内的入市部分归属权就与相关政策不符，如果归属权属于国家，则不仅仅是与相关规定不符，甚至还将其与土地征收在功能上的界限变得含糊。

4.2 收益分配对比

从政府方面来说，集体经营性建设用地入市的收益较低，土地征收制度下收益较高。在将征地作为主要形式的环境下，土地财政的维系主要依靠于地方政府对土地的征收。例如，据相关统计，浙江省的土地财政依赖程度高于66%，依赖度最少的省份也有20%需要依靠征地进行，可见土地征收制度对土地财政维系的重要作用。征地带来的土地收益情况越高，各地政府就会更加将注意力集中在征地上面，进而导致恶性循环。对于政府来说，之所以土地征收带来的收益更高，其主要原因在于我国的土地征收补偿制度还不够明确，征收原则尚不完善，补偿标准较低、范围也较小，补偿方式也相对较为单一，最终就会造成在实际进行土地征收的过程，政府对于农民集体的补偿方式在选择上具有很大的自由权，不受到过多的约束，使部分地区政府在应该补偿的数额上不断缩减，保护了政府的收益。根据相关分析，土地征收的补偿款的分配是政府占据60%左右，而农民只占据5%左右。并且，土地作为一种特殊的生产要素，难以实现在市场上的自由流通，虽然其在理论上是可以进行交易的，但是土地权的相关体系过于复杂，很难真正实现在市场上灵活交易，所以就会出现土地用途受到限制的情况。在我国的发展和政策下，城乡模式和土地结构导致土地级差地租更加明显，作为国家征收的土地与出卖的土地之间存在很大的差价，因此，通过土地征收的形式，政府可以获取到更多的利益。

从农民集体方面来说，集体经营性建设用地入市的收益更高，而在土地征收制度下的收益较低。对于农民集体来说，之所以在集体经营性建设用地入市下收益更高，主要在于本身入市的价格就会比土地征收的补偿更高。而且，在集体经营性建设用地入市模式下，大部分的收益都归农民集体所有，政府不能像在土地征收的模式下获取大部分利益。在集体经营性建设用地入市中，政府参与土地收益分配的方式只能通过收取增值收益调节金来进行。在相关制度规定下，可收取的调节金范围在20%至50%之间，将集体经营性建设用地入市的土地增收收益作为计算基数，参考各地区的综合土地等级、交易方式和土地用途等，确定各地区的调节金征收比例。所以，在集体经营性建设用地入市模式下，政府难以获取更多的利益，农民从中可以获取的利益远高于从土地征收中获取的利益，所以农民参与集体经营性建设用地入市改革的意愿会更加强烈，而对于土地征收制度改革响应度较低。

5.结论

综上所述，集体经营性建设用地入市和土地征收制度是两项重要的改革，二者之间具有此消彼长的关系，为了使农民能够正确看待两项改革，就需要缩小两项改革之间的收益分配差异。为了缩小收益分配差异，采取一增一减的方式最为有效，其中，加强对集体经营性建设用地的收益分配重构可以有效实现这一目标，平衡两项制度改革，加强两项改革之间的联动。