基层民事执行检察监督工作问题研究及对策分析

刘晓伟 张羽军

1.河北省承德市鹰手营子矿区人民检察院，河北 承德 067200；2.河北省承德市鹰手营子矿区人民法院，河北 承德 067200

诉讼程序的结束并不是以判决裁定的作出为界限，而是诉讼中相关权利义务的明确，以及判决的执行完毕。换言之，在民事诉讼中，只有当事人的正当需求得到满足、合法权益得到保障后，才能代表诉讼程序的结束。因此，保证民事执行的合法公正，对于实现权益保障，具有重要意义。如果因为执行不当而造成权益损害，则是对此前审判过程成果的破坏，影响司法资源的合理利用。因此，需要结合我国基层民事执行的现状，加强检察监督，切实保障权益。

一、我国民事执行检察监督工作现状

我国的民事检察监督制度在1980年左右开始建立，此前，公众对检察院一直存在“刑事检察院”的刻板认识，四十年来，关于民事检察监督制度的发展，被社会热切关注，纵观其发展的整个过程，民事执行检察监督工作的发展主要分为以下三个阶段：初步探索阶段、局部发展阶段以及全面进步阶段，民事执行检察工作在每个阶段都取得了卓越的成就，但是，各个阶段中仍然存在较大的问题，在制度设计方面仍有待完善［1］。

（一）初步探索阶段

该阶段从1991年开始，在此之前，检察机关一直积极将民事诉讼的执行工作纳入监督权限范围内，但是考虑到法治体系的完整性，该部法律并未对检察院的监督工作进行明确。随后，检察机关一直积极探索创新，北京市、四川省等地区的检法机关探索建立民事执行的合作体系，虽然由于各地区的经济文化发展水平差异，导致该制度未从全国性的法律上进行明晰，但是法院和检察院关于民事执行的合作，对于民事执行监督制度的体系化发展，有着重要的促进作用。

（二）局部发展阶段

经历了初步探索时期的实践，最高检和最高法于2011年颁布了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，使得我国民事监督开始步入新的阶段，民事执行检察监督试点工作在全国范围内拉开了序幕。该通知的颁布，一方面从立法上为民事执行监督试点提供文件支撑；另一方面，全国只有12个地区被列为试点区域，涉及范围有限，在监督启动方面也存在一定的局限性。面对这样的发展现状，各地区检察院在实践中进行了创新，采用包括纠正违法通知书等方式，来推动民事执行检察监督工作的发展［2］。

（三）全面进步阶段

2012年，随着《民事诉讼法》的修订，我国首次从立法上在检察监督中加入民事执行工作，但是，关于民事执行检察监督的具体操作程序，还没有明确的规定，使得民事执行检察监督制度的理论和实务存在一定的脱节。随后，最高法、最高检颁布了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（以下简称《监督规定》），对检察监督的对象、监督的程序以及保障措施等进行了明确，并对在执行监督工作中，检察院和法院如何实现高效配合提供了指引，推动法检的充分互动，共同推进司法公正［3］。经过近四十年的打磨和沉淀，我国的民事执行检察监督制度已经得到了较大的发展，但是由于各地区的发展状况并不一致，基层民事执行检察监督工作，仍有待从体系上进行完善，来保证监督工作的正当性和有效性。

二、基层民事执行检察监督工作存在的问题

（一）民事执行检察监督的范围划定不明确

在我国的实践中，关于监督对象和监督范围的定义，并未进行明确的区分，显然，监督对象是监督范围的重要组成部分，然而在实践中，二者的具体内涵和外延并未进行明确的梳理，导致理论和学术界容易将二者相混淆。学术界基于权力监督论的理念，由检察院来负责对执行人员的监督是题中之义，设立检察院来进行监督，在于对法院的权力进行规范和约束，从而避免因执行不到位和执行不规范的问题，而对当事人和利害关系人的权益造成损害，因此用检察院的监督权来保证执行的质量。从我国目前的法律规范来看，对于监督对象和监督范围的规定，都较为笼统，从而导致在实践过程中，出现了检察机关监管不到位等问题。

（二）立法缺乏科学性

就民事执行检察监督制度的立法来说，立法内容的模糊性和法律的保守性等特点，导致监督范围呈现出泛化的特征，从《监督规定》中关于监督范围的规定，可以看出采用的是概括式立法，一部成熟的法律文件，在结合以往的立法经验和司法实践的同时，还需要考虑社会发展的需要以及以往法律的漏洞，保证理论上的可行性和实际中的可操作性。在《监督规则》中关于监督范围的规定，仅仅是用一个条款来进行表述，这样的规定不仅不能为检察人员的行为提供指引，反而会造成实际操作过程中各地监督行为的不一致，严重影响法律的权威和监督的效果。总而言之，由于我国的立法技术仍有待进步，仅从原则上对检察院对执行行为的监督进行界定，无法满足现实的司法现状。这在损害司法权威性和公正性的同时，还会损害当事人的权益，影响法院和检察院之间的良性互动。

（三）各地检察监督的方式不一致

从我国检察院监督的发展现状中可以看出，就民事执行的监督，各个地区的发展情况不一致，呈现较大的地区差异。在2013年到2018年的五年期间，江西省检察院就执行做出检察建议的比例占1%，相较于内蒙古和天津等地区的20%，二者在数据上的差距较大，究其原因，一方面在于各个地区的经济文化发展水平不一致；另一方面也在于各地都在积极探索检察院执行监督的创新。该阶段的民事执行监督制度仍处于探索阶段，与之相适应的制度体系、法律规定以及监督保障等内容的规定还缺乏科学性，大多仅规定了原则性的内容。各地结合自身发展的经验，在法律规定的基础上进行创新探索，以此来提升检察院检察监督的可行性，因此我国各地区监督方式呈现出多元化的特点。从法理的角度来说，对民事执行采取单一的监督方式，不能真正实现法律打击犯罪、保护权益的目的，也无法满足实际操作的现实需要；但是若采用多元化的方式，又容易造成实践中监督范围的交叉等情况。总而言之，目前各地的检察监督创新探索，在普适性和正当性方面还有待验证，建立统一、科学的民事执行检察监督制度势在必行。

三、基层民事执行检察监督工作优化路径

（一）明确监督范围

从前文的描述可知，监督范围包括监督对象和事项等内容，因此，为了避免监督对象和监督范围的混淆，需要将二者的内涵进行明晰，并在监督对象的基础上明确监督的范围，以解决执行监督的根本问题。首先，对检察监督所包含的事物和人员进行确定，从目前的法律规定和我国的民事执行现状来看，民事执行活动是检察院进行检察活动的当然对象，但是在实践中，针对民事执行活动，又包括判决、裁定、决定等内容的执行，针对多种执行活动，各个主体的实施行为是否都需要监督，以及监督的具体范围，需要进一步进行确定。

其次，在对监督对象确定的基础上，可以从监督的事和监督的人两方面明确，换言之，就是监督法院执行人员的执行行为，结合我国执行行为的特点，可以分为两个部分：即执行的裁决和执行的实施。关于执行的裁决部分，是指就执行过程中当事人之间的异议，法院就此所做出的，有关实体性或者程序性的判决裁定，如被执行人的错误追加、对案外人异议的错误裁定等内容，即包括法院所做出的不合法行为，损害当事人合法权益的。关于执行的实施，是指根据法院的判决裁定而进行的具体执行行为，如执行过程中涉及案外人财产执行错误的，或者超越规定执行范围等情形，就执行过程中出现错误执行或者程序瑕疵等行为，进行监督管理，此外，还包括对于权力的不正当行使和权力滥用等情形的监督，以此来增加司法的廉洁性和法律的公信力。

（二）明确检察监督的方式

现阶段，我国的民事执行检察监督的方式较为单一，监督方式的科学性，影响着检察监督的质量和效果，在我国的司法实践中，检察建议是检察监督的主要方式，需要体系化地构建多元检察监督方式，来规避执行监督中存在的问题。除了前文所提到的明确监督的范围，还需要针对各类监督对象，匹配相应的监督方式，以杜绝过多的监督方式带来的权力交叉滥用等情形。具体而言，可以分为以下几个部分：首先，就检察院对民事执行监督所提出的检察建议，应当对建议的提出流程、反馈机制等方面进行界定；其次，在于检察院的抗诉权适用，抗诉权是检察院作为公权力机关，对法院的司法行为进行监督的表现。关于抗诉权在民事执行监督领域的运用，此前的学者大多持反对的意见，他们认为抗诉行为是针对诉讼程序的监督，如果在执行监督中进行抗诉，必然会引发后续再审程序的启动，会造成执行和诉讼监督的混淆，执行监督活动主要是对法院执行行为的纠正和监督，代表当事人的权益已经可以通过执行程序来实现，而无需启动再审。然而，在民事执行的实行过程中，检察院的监督是唯一的法定监督方式，如果不将抗诉纳入其中，会影响监督的质量，提升监督成本。因此，需要提升执行监督的刚性，将抗诉纳入其中，但是对抗诉的适用程序和范围进行严格的界定。

此外，《纠正违法通知书》作为使用频次较高的方式，虽然已经有较为丰富的运用经验，仍需要对其适用对象进行明晰。例如针对法院未依法作出判决裁定，未在规定期限内执行以及错误执行等行为，《纠正违法通知书》的目的在于保证法院在一定期限内纠正。总的来说，此类方式适用性较强，检察人员可以在法律规定的基础上，以较为温和的方式对法院的行为进行纠正。最后是职务犯罪的监督，检察院在对执行行为的监督过程中，不应该单纯的对执行过程进行监督，还要保证执行人员职务的廉洁性，应主动对执行中相关人员的行为进行审查，对可能涉嫌职务犯罪的情况，明确其线索的移送程序，以最大限度保证民事执行的质量。

（三）探索法检联动共享机制

对民事执行过程的检察监督，不仅需要从检察院方面来进行完善，还要探索建立检察院和法院之间的联动共享机制，加强两院在执行工作中的合作沟通，以此来实现执行监督的目的。具体而言，可以从以下几个方面来进行：首先，推动卷宗共享机制的建立，以加强双方之间的信息联动，减少检察院与法院之间的信息壁垒，降低检察院对执行信息的获取难度，提升监督的效率。在每一个执行案件中，可以将相关的卷宗进行电子归档，再构建信息共享机制，为检察院搜索相关信息提供便利，但是要注意资源共享的限度，应仅限于民事执行的相关信息，避免法院涉密信息的泄露，以及检察院对资源的滥用。其次，在执行部门和监督部门之间建立沟通机制，两者之间可以定期地进行沟通，针对执行过程中容易出现的违法情况进行沟通，归纳整理相关的不法行为处理情况，来为执行部门纠正行为提供支撑［4］。最后，积极探索地区一体化监督平台。针对各地区监督不一致的情况，可以积极探索建立一体化的监督平台，将本地区的情况进行公示，为其他地区提供参考的同时，方便地区之间的经验交流。随着信息技术的不断发展，为信息平台的建立和更新提供了极大的便利，因此，构建一体化平台可以强化执行监督的效力，从而实现对当事人权益最大程度的保障。

综上所述，经过近四十年的发展，我国对于民事执行行为的监督取得了一定的进步和发展，但是相较于法国等国家的发展经验，我国在该部分的发展仍存在明显的缺陷，在立法和司法层面上都还有较大的提升空间。我国的民事诉讼法律发展较为缓慢，关于民事执行的理论也较为薄弱，使得我国民事执行监督制度的建立和执行都存在较大的阻碍，在监督方式、监督范围、监督程序以及保障机制等方面都有待完善。此外，由于法检对于监督工作认识的不一致，以及监督队伍建设的不完善，也在一定程度上影响民事执行监督的质量。因此，需要对当前的民事执行监督情况进行分析，从立法和司法层面推动基层民事执行监督体制的建立和完善，切实保障公众的合法权益。