司法审查规范文件的含义及范围

2022-11-22崔徽丹

法制博览 2022年17期

崔徽丹

延边大学，吉林延吉 133002

司法审查规范性文件是我国在修订完成《行政诉讼法》后一项创新制度，将我国以往行政诉讼制度只针对具体行政行为的审查瓶颈打破，在合法合规的基础上，对规范性文件进行审查，并纳入常规司法审查对象。司法审查规范文件的核心是确定审查标准，通过总结比较成熟的司法实践经验确定审查规范。

一、司法审查规范文件的必要性

（一）社会主义法制统一要求

统一法制是法治社会建设的基础，通过完善我国《宪法》，秉承宪法至上的原则制定出台一系列规章制度、法律法规和规范性文件，使其在宪法的约束下对社会活动和人员行径作出约束，任何法律法规和规章制度，都不得脱离宪法的约束而存在，更不能与宪法存在抵触。规范文件更要在宪法和法律的多重限制下制定和推行，无论是中央出台的规范文件还是地方出台的规范文件。

建设社会主义法治国家，必须要始终维护司法建设和宪法尊严，只有坚持法制统一才会实现百姓安康、社会稳定、国家发展。司法审查规范文件是法制统一的基本要求，制定完成的各项法规和规章制度必须要与我国法律和宪法保持高度统一，行政执法机关更要依法执政、依法行政，才可以实现规范文件与宪法与法律相统一的情境。制定与推行规范性文件，可对我国当前法律体系存在的不足进行弥补，为法制统一奠定基础。

由于我国在地方管理期间设置地方政府部门，部分具有很强的机动性和地方性，甚至存在功能交叉和机构臃肿等多方面问题，导致制定完成的规范性文件主体比较凌乱，形成很多法制不统一的现象，增加了不合法的规范性文件。若是没有对规范性文件进行司法审查，使很多违反国家法治建设的条例践行到实处，必将严重影响法律尊严。可见，强化司法审查规范文件资料，是国家法治建设的要求，也是法制统一的要求。

（二）完善司法审查的需求

我国各项规范性文件制定出台后会受到多方面监督，且监督形式多种多样。

首先便是制定机关自身的监督。内部监督与管理是最为常见也是最为主要的方式之一，审核与评定规范文件期间，上级主管部门要主动发现文件存在的不足，对问题点进行复议商讨，按照法律规定进行合法审查［1］。

其次是各级人大与常委会监督。这种监督形式相对比较被动，不主动参与到规范文件制定全过程，当规范性文件制定出台后监督执行，并对其存在的不足进行指正，作用有限，监督范围有限，不能在最短时间内将规范文件存在的问题进行处置。根据我国法律，目前没有对规范文件未及时送报人大与常委审查和监督的责任追究进行规定，甚至在现实运作期间，人大及常委不监督控制很多规范性文件。

最后是司法监督。司法机关作为国家机关，其地位与行政机关平行，两者并非从属关系，司法机关可利用司法公正性对行政机关的行政权力进行限制和控制，发挥出司法机关的监督与约束作用。司法审查规范文件是司法机关基于司法公正性展开司法审查的重要内容之一。

在新出台的《行政诉讼法》中将司法审查规范文件进行强调，将司法审查规范文件纳入司法机关工作日常，并且具有法律依据，使司法监督权更加显现出来。通过司法审查，可确保行政机关不会擅自利用规范文件侵犯行政相对人权利，保证百姓权益。所以，确立司法审查制度，是完善我国司法监察的需求。

（三）依法行政需求

我国为实现法治社会建设，将国家的主要权力基于宪法进行独立化处理，但是为保证权力可为民谋福利，为国家发展谋福祉，又强化各项权力之间的互相制衡。行政机关作为国家管理者，其行政权力较大，若没有对其进行限制和约束，将会使其不断膨胀，最终侵犯宪法权利和国家与百姓的利益。

监督行政权力时若是单纯地依靠人民代表大会是远远不够的，从各国发展历史和改革中发现，司法机关参与对行政权的监督可很大程度上提升约束力。规范文件作为行政机关日常行政的主要手段，也是使用频率最高的行政工具，可对行政机关的行政权力淋漓尽致地体现出来，所以强化司法审查规范文件势在必行。

司法救济推行，必然要求司法权高于行政权，加强司法审查规范文件，可强化行政管理力度，完善我国行政法制建设，提高行政机关行政质量和效率，保证综合管理行政机关的权力和职责，实现行政机关合法行政［2］。

二、司法审查规范文件概念

（一）司法审查规范文件概念

司法审查实质是法院以司法程序为基础，综合国家法律体系审查行政机关行为的合法合规性，为我国推行依法治国，促进行政机关依法行政进行监督，避免行政机关行政期间出现违法现象，保护各方面相关责任人的权利。司法审查属于司法行为，重点审查抽象行政行为和具体行政行为，避免相关人员受到行政机关不法行政行为的侵害，维系法律尊严，保证科学行政价值。司法审查规范文件主要是指人民法院按照法律和司法章程对行政机关出台的行政管理文件合法性进行审查，司法审查结果是规范文件践行的重要依靠。

（二）与违宪审查的区别分析

司法审查规范文件并非是对规范文件是否违背我国宪法而进行审查，其更加突出参与主体和程序的不同。司法审查规范性文件是由我国各级人民法院参与执行，审查的主体是司法机关，审查的程序与行政诉讼程序基本相同，经过起诉、受理、开庭受理、合议，最终裁定规范性文件的合法性。违宪审查是由全国人大常委会参与，审查的主体是政治权力机关，其程序相对比较特别，是特定的程序流程，经过提起、受理、审理和处理等步骤完成。

三、司法审查规范文件的范围

司法机关在对规范文件进行审查期间，审查范围相对是不固定的，行政部门制定规范性文件的主要目的是实现公共权益，维护社会大众的根本利益，所以司法机关进行审查期间坚决将审核的范围拘泥在原告提出的范围之内，而是要根据文件的性质和价值适当性拓展，全面审查文件在实际践行期间存在的问题。即使在审查期间按照规定审查规范文件的部分内容，也需要基于全面审查的结果作出最后的决定［3］。

规范性文件针对的人群具有不特定性，所以可重复使用，根据此规范文件作出的行政行为可不局限于司法审查，若是进行多次全面审查，需要重复举证、重复审查，浪费司法资源。司法机关可根据原告诉求对规范文件展开全面审查，将审判结果直接应用到其他类型的案件中，为审查提供便利。

四、司法审查规范文件的制度优化

（一）完善司法建议发送与反馈体系

我国构建完成的行政诉讼司法建议机制，可将当代中国司法体制的特殊性充分体现出来，司法机关在审查规范文件后需要进行司法解释，将其作为司法审查结果的载体，完成司法信息传输。这种形式的出现和应用，可将司法审查规范文件的功能进行拓展，实现形式创新。

就司法建议法律约束力而言，对是否高效落实司法审查机关意志、完成司法内容解释有着至关重要的意义。行政主体作为司法建议的接受主体，必须要在规定的时间内对司法建议进行处理和反馈，按照司法建议的内容进行执行，对存在疑虑的问题提出并予以解决。当前我国司法机关提出的司法建议，仅仅是来自外部的建议，行政机关可根据自己的实际需求进行选择处理。司法机关当前可将建议发送到行政主体进行督促处理，或者依靠行政考核约束内部管理制度。由此可见，司法建议的内容是否能够实现，基本取决于行政主体对司法的尊重程度以及行政主体的依法行政水平。

为确保司法建议的效益，国家必须要强调司法建议书的重要性，确保司法建议书具有强制执行力，行政机关对于司法机关提出的建议，必须要严格遵守，若不执行则表示藐视法庭，需承担相应的法律后果。审查规范文件的司法建议，必须要将其内涵和外延进行创造性改变，保证司法建议的强制力能够充分发挥出来。要求行政机关必须在规定的时间内，按照司法机关的司法建议进行规范文件处理，并将整理结果进行汇报反馈。司法建议代表司法机关的意志，司法机关的意志便是我国法律的体现，若行政机关违反司法建议则为违法行为。建立健全配套的司法强制机制，严格处理行政机关的违法行为。在行政机关内部，要加快建立相应的制度，若行政机关没有遵守司法建议承担相应的责任，必须要承担法律上的责任。

（二）完善规范性文件管理与制定机制

行政机关必须需要基于法律的约束作出相应的决策，但是法律仅仅是众多考虑的因素之一。行政管理部门的决策人员在制定规范文件时，必须要保证文件落实的利益最大化和效果最优化。不仅要确保规范性文件的合法性与合理性，还必须要对相关对象的发展有着积极的推动作用。如今在行政机关的管理工作当中，大量存在着制定规范文件的活动，从强化行政法治建设、建立健全行政管理制度的方面而言，有其存在的必然性和合理性［4］。总而言之，无论是现在还是未来，规范性文件的制定与出台，都有着不可小视的作用。

加强司法审查可保证规范性文件的公正性和权威性，通过司法机关判断和宣告规范文件的合法地位，可使得规范性文件更加顺应司法程序，避免受到其他权威力量的挑战。但是目前司法程序对规范性文件进行审查时处于被动地位，不能过多地涉足规范性文件审查领域。所以司法审查基本属于事后救济阶段，不能及时发现规范性文件存在的不足，导致相应的主体受到影响。

在制定规范性文件时，要求行政机关必须要对文件的性质、目的和作用有着充分的认识，对其面向的对象做出认真详细的调查研究，在相同范围内，组织相关人员进行磋商和讨论，履行告知手续，并将制定完成的规范文件草案向社会公开，听取社会上的意见和建议［5］。在必要的情况下，应组织开展听证会进行协商，从而制定出与大众利益相符合的文件。

在正式发布文件之前，必须要将文件递交到上一级法制机构进行登记，领取编号。通过公报、法制网站、政府部门网站、报纸和新媒体等多种方式将规范广而告之，对受到影响的对象进行宣传。就公布的内容而言，不仅包含有规范性文件的文本内容，还必须要对其技术信息和相关注意问题进行宣告，强化合法性的监督力度。在具体实施期间，行政部门要做好宣传工作，对规范性文件的问题进行解释，并动态性关注文件的落实效果，积极听取行政相对人的反馈，对实施情况作出评估。

（三）立法结构调整与规范审查诉讼

司法程序相对比较复杂，想要在司法活动当中寻找出一个不失职、不越权的坐标点，并保证提出的操作方法切实可行，相对而言比较困难。规范性文件的诉讼发展是一个阶段性的过程，需要在司法解释和立法的共同努力下实现。在制定与出台规范性文件时，必须要提高审查的强度，坚持以实质性的合法审查为基础。在必要的情况下，将合理性审查加入其中。司法机关在审查规范性文件时，具有合法性和有效的判断权力。规范性文件进行审查的主要目的是判断文件是否合法，从而决定行政部门的行政权力是否得到，通过启动司法监督权，对规范性文件进行审查和监督以后，完善裁判机制［6］。